李志剛（湖北省司法廳）

?

功能視角下的司法行政體系研究

李志剛（湖北省司法廳）

面對司法行政繁雜多樣、性質(zhì)功能不同、管理體制各異的職能群，準確把握自身職能，構(gòu)建科學管用的司法行政體系，以更好地指導司法行政工作實踐，不僅是司法行政領(lǐng)域的一個重大理論課題，更是各級司法行政機關(guān)科學、精準、高效履職盡責的迫切需要。最近，司法部出臺的重要文件和部領(lǐng)導講話中，高頻率提出“司法行政體系”的概念并作出全新論述，指出關(guān)于司法行政體系的研究仍處于初步階段，需要進一步創(chuàng)新和完善，給廣大理論工作者留下了耕耘探索的廣闊空間。本文從司法行政發(fā)揮功能作用的角度，對司法行政體系進行研究，希望以此更準確地把握自身工作定位、正確指導工作實踐。

一、司法行政體系的探究價值

一是從精準高效履職盡責看，迫切需要構(gòu)建科學的工作體系。當前，司法行政工作職能有監(jiān)獄、戒毒、社矯、安置幫教、人民調(diào)解、律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定、司法考試、司法協(xié)助、人民監(jiān)督員、警官職業(yè)教育等多達13項，以及自身人、財、物和制度建設等內(nèi)部保障工作。司法行政職能點多線長面廣。各級司法行政機關(guān)在總結(jié)部署全面工作時，由于缺乏上下認同的體系標準，無法把握業(yè)務之間的關(guān)系，只能“開清單”。因此，如何以同一標準對眾多職能進行科學歸類，就顯得尤為迫切。二是從最新研究成果看，現(xiàn)有研究確實有待深入探討完善。在司法部提出的最新“五分法”體系（即執(zhí)行矯治體系、法治宣傳體系、法律服務體系、司法行政法律制度體系以及司法保障體系）中，前三項是職能體系（對外），后兩項是保障體系（對內(nèi)）。其中，將司法行政保障體系納入司法行政體系的范疇，這是一個極為重大的理論突破，因為以往關(guān)于司法行政體系的概念和研究，往往局限于職能體系（對外）的研究。但是，仔細分析、考量司法行政職能會發(fā)現(xiàn)，這種“五分法”也還存在理論缺陷：（1）司法行政職能體系中有多項重要職能無法有效涵蓋。如司法鑒定跟執(zhí)行矯正、法治宣傳扯不上邊，是否能夠歸類到法律服務中也一直存在爭議。此外，司法考試、人民監(jiān)督（陪審）、仲裁登記、警官職業(yè)教育等職能，無論是從理論上還是實踐上，也很難歸入前三類體系。（2）由于歷史上關(guān)于司法行政體系的研究只限于司法行政職能，第一次將對內(nèi)的司法行政保障體系納入司法行政體系中，顯得有些突兀，需要從概念上進一步厘清和細分。如司法行政保障體系是否只有“司法行政法律制度體系和司法保障體系”，以及“司法保障體系”的提法本身，都值得商榷。

二、構(gòu)建司法行政職能體系

構(gòu)建司法行政職能體系的前提，是解決以什么樣的功能視角來構(gòu)建的問題。解決好這個問題，后面的職能分類問題就會迎刃而解。從當前研究的現(xiàn)狀看，無外乎有兩種功能視角：一是服務保障司法的視角；二是服務黨委政府大局的視角。那么，究竟采取哪種功能視角更為科學妥貼？

筆者認為，從功能視角上研究司法行政職能體系，應該既堅持服務黨委、政府工作大局，又尊重司法行政制度設計初衷的基本原則。據(jù)此，本文將司法行政職能體系分為以下四個子體系。

（一）維護社會穩(wěn)定體系。維護社會穩(wěn)定和諧，是黨委政府的第一職責和政法機關(guān)的首要政治責任。司法行政機關(guān)作為政府組成部門和政法戰(zhàn)線的重要成員，在“保一方平安”、助推平安建設中責無旁貸。一是確保監(jiān)管場所安全穩(wěn)定。觸犯《刑法》的罪犯、吸毒違法人員往往具有很強的社會危害性，國家建立監(jiān)獄制度和強制隔離戒毒制度，很重要的一個目的，就是要在這部分人的社會危害性消除前，將其與社會暫時隔離開來，防止風險外溢。因此，切實強化監(jiān)獄戒毒場所管理，打造平安監(jiān)所，對于維護整個社會的安全穩(wěn)定，具有舉足輕重的意義。二是教育矯治幫扶三類特殊人群。在加強監(jiān)管場所管理的同時，為從源頭消除犯罪和吸毒人員的危害，還要教育改造服刑人員、包括監(jiān)獄服刑人員和社區(qū)服刑人員，矯正他們的犯罪心理、主觀惡性，使其認罪悔罪、迷途知返；對強制隔離戒毒人員實施生理和心理干預，使其戒除毒癮，擺脫毒品依賴；對刑滿釋放人員進行銜接幫扶，幫助他們重建社會關(guān)系，順利回歸社會。這樣才能最大限度降低重新違法犯罪風險，提升社會平安指數(shù)。三是排查調(diào)處社會矛盾糾紛。當前，我國正處于經(jīng)濟換擋、改革轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，教育、醫(yī)療、勞動、交通事故、征地拆遷、物業(yè)管理、環(huán)境保護等領(lǐng)域矛盾頻發(fā)多發(fā)，如采取有效手段化解糾紛，就可能導致“民轉(zhuǎn)刑”，嚴重影響社會和諧穩(wěn)定。人民調(diào)解有扎根基層、分布廣泛、靈活便捷、不傷和氣等優(yōu)點，是防范和化解矛盾糾紛的“第一道防線”，大力推進人民調(diào)解工作，著力發(fā)展各類行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解，對于營造平安和諧的社會氛圍意義重大。四是積極參與國家安全。司法行政機關(guān)要講政治、講大局、講責任，充分發(fā)揮人民調(diào)解、律師等與人民群眾接觸廣泛的職能優(yōu)勢和自身資源，積極參與維護國家安全、反恐、反邪教、清理規(guī)范NGO等斗爭，強化律師教育管理，運用干部培訓基地、系統(tǒng)媒體、律師講壇、司考試卷、法律培訓、警官教育等陣地，堅決同錯誤的思想輿論作斗爭，為維護國家政治安全、政權(quán)安全、制度安全作貢獻。

（二）保障公正司法體系。為法院、檢察院司法活動提供服務、支持和保障的職能，是司法行政制度的設計初衷，自然也是司法行政體系中重要的子體系。一是嚴格公正文明刑事執(zhí)法。監(jiān)獄、社區(qū)矯正機關(guān)嚴格公正文明執(zhí)法，是實現(xiàn)司法公正的重要保證。監(jiān)獄和社矯機關(guān)要重點圍繞減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行等關(guān)鍵執(zhí)法環(huán)節(jié)以及罪犯、社矯人員行政獎勵處罰等事項，統(tǒng)一法律適用標準，深化執(zhí)法公開，嚴格執(zhí)法，杜絕“提錢放人”“以權(quán)放人”等問題，保障司法權(quán)威，堅決維護司法公正的最后一道防線。二是保障律師依法辯護代理職責。律師（基層法律服務工作者）依法代理當事人參與訴訟活動，控辯、訴辯雙方圍繞爭議事實和法律適用展開充分辯論，是法官作出客觀公正裁判的前提。如果沒有律師、法律服務工作者參與辯護、代理，庭審就會陷入“糾問式”窠臼，無法達到“兼聽則明”的抗辯效果，司法公正就是一句空話。司法行政機關(guān)要切實履行管理職責，依法維護律師（基層法律服務工作者）執(zhí)業(yè)權(quán)利，著力解決好“老三難”和“新三難”，依法懲治司法活動中的違法亂紀律師，確保辯護代理制度規(guī)范運行，促進司法公正。三是確保司法證據(jù)質(zhì)量。經(jīng)過法定程序公證證明的法律事實和文書，運用專業(yè)科學技術(shù)出具的司法鑒定意見書，是在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，法院準確認定事實的“證據(jù)之王”。司法行政機關(guān)要圍繞提升公證、司法鑒定質(zhì)量，采取得力措施，確保為司法裁判提供可靠可信的證據(jù)支持。四是開展法律援助?！白屫毴跽咭泊虻闷鸸偎尽笔菍崿F(xiàn)司法公正的前提。司法行政機關(guān)要堅決落實中辦、國辦意見，重點在降低門檻、擴大覆蓋面、構(gòu)建便捷機制、提升法援質(zhì)量、強化法援保障上下功夫，保證每個人都能平等地站在法律面前。五是強化仲裁組織登記管理。作為法院訴訟程序以外的另一項爭議解決機制，仲裁不僅在公正處理商事經(jīng)濟糾紛方面具有獨特作用，而且能為司法“減壓”“減負”。省級司法行政機關(guān)要按照《仲裁法》的要求，依法做好登記服務工作，有效發(fā)揮仲裁制度作用。六是管理（參與）人民監(jiān)督（陪審）員工作。選拔和管理人民監(jiān)督員，參與人民陪審員相關(guān)工作，是新一輪司法體制改革賦予司法行政機關(guān)的重要任務，做好這兩項工作，對于保障人民群眾參與司法活動、促進民主司法，加強對司法程序的社會監(jiān)督、促進司法公開公正，具有重要作用。七是實施外事司法協(xié)助。在全球化時代，開展國際司法文書送達、域外調(diào)查取證、承認和執(zhí)行外國法院裁判、被判刑人移管、引渡等外事司法協(xié)助工作，是保障一國司法主權(quán)、維護司法權(quán)威的必要措施，也是保障司法程序有效運行的一項重要司法行政事務。

（三）弘揚法治精神功能體系。法律的權(quán)威源自于人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰。弘揚社會主義法治精神，增強全民法治觀念，是全面推進依法治國“五位一體”的基礎工程，也是司法行政體系的重要內(nèi)容。一是普法宣傳教育。普法工作歷經(jīng)30余年，對于提升全社會法律素養(yǎng)、加快民主法治進程起到巨大作用。建設社會主義法治國家，勢必需要在深化法治宣傳教育上下更大力氣，著力加強對領(lǐng)導干部、公務員、企業(yè)經(jīng)營管理人員、青少年學生、農(nóng)民等重點群體的法治教育，大力推進法治文化建設，提升法治宣傳實效，使尊法學法守法用法真正成為全體公民的共同追求和自覺行動。二是促進依法治理。持續(xù)推動法治城市、法治縣（市、區(qū)）、民主法治示范村（社區(qū)）、法治示范單位、誠信守法企業(yè)等多層次、多領(lǐng)域法治創(chuàng)建活動，引導廣大人民群眾主動踐行法律，有助于推動法治社會建設，提高社會治理法治化水平。三是選拔法律人才。組織實施國家統(tǒng)一的法律職業(yè)資格考試，開展司法行政警官職業(yè)教育，舉辦法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓，為法院、檢察院、律師事務所等輸送合格的法律專業(yè)人才，打造法律職業(yè)共同體，不僅是確保各項法律制度有序運轉(zhuǎn)的重要前提，也是以點帶面推動全社會法治意識和法治能力提升的重要舉措。

（四）服務發(fā)展民生功能體系。圍繞中心、服務大局，是各級黨政部門的應有擔當。盡管司法行政體系的重點主要在維護社會穩(wěn)定、服務保障司法、參與法治建設領(lǐng)域，與經(jīng)濟建設等工作沒有直接聯(lián)系，但也同樣有責任、有義務為經(jīng)濟民生提供法律服務。一是服務依法決策。通過推動普遍建立法律顧問制度，探索完善公職律師制度，為各級黨委政府出臺重要政策、制定地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、實施宏觀調(diào)控、舉辦重大活動、開展招商引資、簽訂重要協(xié)議等提供法律參謀和法律建議，有助于確保黨委依法執(zhí)政、政府依法行政，提高決策的合法性、科學性和有效性，有效保障經(jīng)濟發(fā)展。二是服務市場發(fā)展。市場經(jīng)濟同時也是法治經(jīng)濟。司法行政機關(guān)通過大力推動律師非訴訟業(yè)務發(fā)展，完善公司律師制度，積極搭建律師服務經(jīng)濟平臺，組織開展多種形式的法律服務“直通車”，主動提供法律咨詢和法律服務，可以有效促使市場主體依法經(jīng)營管理，降低法律風險。同時，通過促進涉外、金融、知識產(chǎn)權(quán)等高端法律服務業(yè)務發(fā)展，還可以實現(xiàn)法律服務行業(yè)自身的提質(zhì)升級，為打造現(xiàn)代服務業(yè)作貢獻。三是服務民生改善。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提升和公民權(quán)利意識的覺醒，在傳統(tǒng)的衣食住行、業(yè)教保醫(yī)等需求以外，人民群眾對維護自身切身利益的法律服務需求正在快速增長。司法行政機關(guān)要大力推動包括法律援助、法治宣傳、人民調(diào)解為主要內(nèi)容的公共法律服務體系建設，為群眾提供免費便捷高效的公益性法律服務，有力保障廣大人民群眾的合法權(quán)益。

三、構(gòu)建司法行政保障體系

司法行政體系是由“司法行政職能體系+司法行政保障體系”構(gòu)成的一個完整體系。最大限度地發(fā)揮和彰顯“外功”（職能體系），前提是扎扎實實練好“內(nèi)功”（保障體系）。具體來說，司法行政保障功能體系可以分為以下幾個子體系。

（一）人才隊伍保障體系。一支強有力的人才隊伍，是建立中國特色社會主義司法行政體系最重要的保障力量。經(jīng)過多年的精心培養(yǎng)，司法行政系統(tǒng)已經(jīng)形成了包括監(jiān)獄戒毒人民警察、司法行政機關(guān)工作人員和法律服務工作者在內(nèi)的規(guī)模龐大的人才隊伍，為事業(yè)發(fā)展積攢了強大后勁。但與此同時，進一步加強隊伍建設的任務依然十分艱巨。目前，人員緊張的問題在司法行政系統(tǒng)非常普遍，特別是在基層，不少監(jiān)獄戒毒場所警力不足，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所都是一人所、甚至無人所，有的縣域地區(qū)甚至沒有一名律師。除了數(shù)量問題，人員素質(zhì)問題也非常緊迫，無論是監(jiān)獄戒毒場所還是基層司法行政機關(guān)，都面臨著人員老化的問題，干警隊伍年輕化、專業(yè)化水平亟待提升；在法律服務工作者當中，熟悉尖端業(yè)務的優(yōu)秀人才鳳毛麟角，難以適應快速發(fā)展的經(jīng)濟社會形勢。對此，各級司法行政機關(guān)應把隊伍建設擺在突出位置，采取有效措施，切實將優(yōu)秀人才選拔充實到司法行政隊伍中來；通過輪崗交流、教育培訓、崗位練兵等多種形式，不斷提升隊伍素質(zhì)；通過強化思想政治建設、反腐倡廉建設和作風建設、加強警務督察等，不斷提升隊伍精神風貌，努力造就一支供需平衡、結(jié)構(gòu)合理、業(yè)務精通、作風優(yōu)良的人才隊伍。

（二）經(jīng)費物質(zhì)保障體系。建立完善的司法行政體系，離不開真金白銀的投入和高效管用的設施裝備。經(jīng)過多方爭取，司法行政物質(zhì)保障水平較之過去有了大幅度提升，但與司法行政事業(yè)的快速發(fā)展勢頭相比、與司法行政體系不斷增強的職能作用相比，仍有不小距離。例如，司法行政機關(guān)人均經(jīng)費保障標準比法院、檢察院和公安等其他政法單位明顯偏低，法律援助業(yè)務經(jīng)費、社區(qū)矯正工作經(jīng)費、人民調(diào)解工作機構(gòu)補助經(jīng)費和調(diào)解員補貼經(jīng)費等法律法規(guī)明確要求納入財政預算的項目在一些地方并沒有納入預算，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所不在區(qū)縣財政預算之列；不少地方司法局、司法所的辦公用房和業(yè)務用房面臨年久失修的問題，法律援助、社區(qū)矯正等工作開展缺乏相應場所和設備，一些監(jiān)獄和強戒所監(jiān)管設施老舊、存在很大安全隱患，等等。對此，各級司法行政機關(guān)應積極爭取，進一步提高司法行政系統(tǒng)經(jīng)費保障水平，推動建立動態(tài)經(jīng)費增長機制，全面加快基礎設施和裝備建設步伐，以有效滿足司法行政改革發(fā)展的需要。

（三）法律制度保障體系。作為社會主義法治體系的有機組成部分，在服務法治建設、保障依法治國的同時，司法行政體系自身的運行也要遵循法治原則，需要相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章制度的支持和規(guī)范。目前，司法行政法律制度規(guī)范體系已經(jīng)初步建立，各項工作基本上做到了有法可依、有章可循，但也還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，有待法律制度的進一步規(guī)范。例如，社區(qū)矯正、法律援助、司法鑒定、法治宣傳等重要業(yè)務工作都沒有制定專門法律，有的執(zhí)法工作只能以部門規(guī)章或規(guī)定作為工作依據(jù)；有的工作如監(jiān)獄、律師等雖有專門立法，但經(jīng)過多年運行后，與新形勢新任務存在諸多不相適應的地方，亟需修改和調(diào)整；還有的制度規(guī)定過于原則，內(nèi)容比較概括，實際工作中可操作性不強，等等。對此，司法行政機關(guān)應加大業(yè)務工作領(lǐng)域法律制度的制定、修改和完善力度，根據(jù)司法行政事業(yè)改革發(fā)展需要，及時填補法律制度空白，不斷提升工作制度化、規(guī)范化水平；切實加強執(zhí)法檢查監(jiān)督，不斷提升制度執(zhí)行力。

（四）理論研究保障體系。理論源于實踐，又用于指導實踐。構(gòu)建司法行政體系，必須要有一個縝密的司法行政理論體系作為內(nèi)核，為司法行政實踐提供思想指引。近年來，司法行政理論研究蓬勃發(fā)展，為各項業(yè)務工作改革創(chuàng)新，包括社區(qū)矯正、強制隔離戒毒等試點推進，提供了強有力的理論支撐和保證。但另一方面，隨著全面深化司法體制改革的推進，司法行政工作面臨許多新情況、新問題，亟需通過理論研究來認識和解決。例如，構(gòu)建司法行政體系本身，就是一個很有價值、又頗具挑戰(zhàn)的課題。因此，司法行政機關(guān)應高度重視理論研究工作，鼓勵廣大司法行政工作者解放思想、創(chuàng)新思維，圍繞司法行政工作中的熱點難點問題，圍繞制約司法行政事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問題開展攻堅，在廣泛的實地調(diào)研和深入的理論探究基礎上，形成一批具有很強針對性、指導性、可行性的理論研究成果。

（五）信息技術(shù)保障體系。在當今的信息化時代，信息技術(shù)是生產(chǎn)力，也是推動事業(yè)發(fā)展的強勁動力。完善司法行政體系，必須牢牢把握信息技術(shù)帶來的機遇，為各項工作插上信息化的翅膀。經(jīng)過近年來的不斷努力，司法行政信息化建設已經(jīng)打下了一定基礎，信息技術(shù)的硬件設施和應用軟件得到廣泛運用，重視信息化的理念也逐步深入人心。但從整體來看，司法行政系統(tǒng)信息化應用水平較之其他政法機關(guān)還相對滯后，難以滿足司法行政工作需要，特別是在應急指揮、行政管理、業(yè)務管理、場所監(jiān)管、刑事執(zhí)法、行政強制執(zhí)法、法律服務工作者執(zhí)業(yè)和法律援助等工作中，信息化技術(shù)應用都還有很大的提升空間。對此，各級司法行政機關(guān)應把加快信息化建設作為當前一項重點工作來抓，進一步強化信息化思維，狠抓信息化應用，充分利用云計算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)手段，加快全系統(tǒng)信息化建設步伐，最大限度提升司法行政工作效率，釋放司法行政體系潛能。

（六）宣傳輿論保障體系。干工作需要正能量，需要積極向上的氣場和輿論氛圍。這些年來，司法行政機關(guān)借助各種媒體平臺，大力宣傳推介司法行政工作和先進典型，積極推進政（監(jiān)、所）務公開，大力開展在線咨詢、溝通、互動，樹立了良好的社會形象，成為推進司法行政事業(yè)改革發(fā)展的動力。但司法行政系統(tǒng)的輿論引導和群眾工作仍存在“短板”，特別是少數(shù)司法行政機關(guān)的監(jiān)管、執(zhí)法、執(zhí)業(yè)和服務水平、應急處置和輿論引導能力不能適應新媒體時代的要求，成為制約司法行政工作輿論環(huán)境改善的“軟肋”。各級司法行政機關(guān)要“練好內(nèi)功”，提高應急處置和新媒體條件下的輿論引導能力，樹立司法行政機關(guān)公開透明、歡迎監(jiān)督、是誤會就第一時間澄清、有責任有過錯就立行立改并及時嚴肅問責的良好形象，為司法行政事業(yè)發(fā)展營造良好輿論環(huán)境。

（責任編輯 趙海鷗）