李孟春 車松定 童珍明 梅曉飛（浙江省拱宸強制隔離戒毒所）

問題管理模式在司法行政戒毒場所安全工作領(lǐng)域的應(yīng)用

李孟春 車松定 童珍明 梅曉飛（浙江省拱宸強制隔離戒毒所）

長期以來的戒毒場所安全工作實踐表明：危機管理還是過多強調(diào)危機發(fā)生中和危機爆發(fā)后的管理，而忽略了對危機的預(yù)防，忽略了對于引發(fā)危機爆發(fā)的潛在問題的研究和重視。而引入問題管理，可以很好地彌補危機管理的先天不足，幫助我們有效提高工作敏銳性和洞察力，牢牢掌控場所安全工作的主動權(quán)，進而確保場所安全。

一、因勢而謀：引入問題管理模式的重要性

著名人力資源管理專家孫繼偉先生在《問題管理：簡單及時有效的管理經(jīng)典》中指出，問題管理是借助問題為研究對象的管理理論，是以解決問題為導(dǎo)向，以挖掘問題、表達問題、歸結(jié)問題、處理問題為切入點的管理方法。它的核心要義是通過從問題切入的安全管理創(chuàng)新，認真把握“尋找和發(fā)現(xiàn)問題、分析和研究問題、整改和解決問題、跟蹤和監(jiān)控問題”等四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并提供相應(yīng)的觀念、技術(shù)、考核、組織等保障措施。

戒毒場所安全風(fēng)險來自于各種問題的演化和各類因素的積累。為此，戒毒場所必須牢固樹立“發(fā)現(xiàn)問題就是任務(wù)、分析問題牽引決策、解決問題才有價值”的工作理念，積極探尋、準備把握安全工作的特點規(guī)律，對各類安全風(fēng)險作出精準研判，及時發(fā)現(xiàn)問題，預(yù)測行為趨勢和現(xiàn)實風(fēng)險度，彌補管理短板，使安全防范工作橫到邊、縱到底、無空白、全覆蓋，更具指向性、科學(xué)性和實效性，真正做到“控于未萌、禁于未發(fā)、治之于無”。

二、應(yīng)勢而動：借鑒問題管理模式的現(xiàn)實性

當前，戒毒場所安全工作領(lǐng)域的新情況新問題不斷出現(xiàn)，呈現(xiàn)出涉及情況復(fù)雜、風(fēng)險因素疊加、表現(xiàn)形式多樣、處置難度加大等特點。必須堅持高標準、嚴要求，增強問題意識，注重細節(jié)末端，絕不把“可能、大概、也許、差不多”帶入安全工作。

（一）民警的問題管理意識不夠牢固。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)、民警底線思維樹立不牢，責(zé)任意識、憂患意識、危機意識不強，對場所安全穩(wěn)定工作的尖銳性、復(fù)雜性、長期性缺乏深刻認識，抱有僥幸心理。主要表現(xiàn)在：（1）安全警惕性弱化。隨著場所安防設(shè)施條件的逐步改善，長時間的場所安全穩(wěn)定，少數(shù)民警自我感覺良好，不能保持清醒頭腦，盲目樂觀，對安全隱患習(xí)慣性漠視，不按制度行事。（2）執(zhí)法者意識淡化。少數(shù)民警執(zhí)法過程中不夠嚴肅，隨意性太大，過于依賴骨干，對骨干違紀行為礙于“情面”放任自流。（3）日常管理真空化。少數(shù)民警工作上被動應(yīng)付、得過且過，不重細節(jié)，底數(shù)不清、情況不明，在落實安全制度措施方面流于形式。（4）執(zhí)法能力滯后化。部分民警不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型要求，仍存在重懲罰輕矯治的思想，感到現(xiàn)在的戒毒人員“難管”，存在不愿管、不敢管、管不了等現(xiàn)象。（5）職業(yè)認同感退化。受市場經(jīng)濟利益導(dǎo)向驅(qū)動，民警個人功利主義思想有所滋長，職業(yè)認同感、奉獻意識退化，缺乏干事創(chuàng)業(yè)的事業(yè)心和責(zé)任感。

（二）場所安全形勢日趨嚴峻。主要表現(xiàn)在：（1）精神障礙人員增多。吸食合成毒品對戒毒人員的腦神經(jīng)損傷較為嚴重，幻覺、妄想的個案較多，行為舉止難以自控，隨時性的自傷自殘自殺現(xiàn)象都可能發(fā)生。而所內(nèi)目前精神衛(wèi)生、醫(yī)療康復(fù)、心理矯治等專業(yè)醫(yī)務(wù)人才稀缺的問題突出。（2）非暴力對抗現(xiàn)象增多。為了達到解除、變更執(zhí)行及逃避勞動等不良目的，有的戒毒人員采取裝病詐病、小病大養(yǎng)、吞食異物等非暴力不合作方式要挾民警，尋機挑起事端，謀取個人私利。（3）地域性抱團現(xiàn)象增多。由于戒毒人員固有的心理特征、惡習(xí)程度和收治特點，加之投送地域、老鄉(xiāng)觀念、所內(nèi)亞文化等因素影響，所內(nèi)拉幫結(jié)伙、地域性矛盾、群體性沖突、“圈子”現(xiàn)象有所抬頭。

（三）影響場所安全的間接隱患依然存在。主要表現(xiàn)在：（1）安防設(shè)施不完善。部分場所監(jiān)控設(shè)備老化現(xiàn)象嚴重，監(jiān)控圖像模糊不清影響監(jiān)控效果，硬盤存儲時間過短，重點部位未安裝觸發(fā)式報警裝置，圍墻監(jiān)控沒有完全達到“四同步”的要求。（2）部門銜接配合松散。如后勤部門主管的照明、下水設(shè)施得不到及時修理，造成管教區(qū)設(shè)施功能缺位；習(xí)藝生產(chǎn)與教育矯治爭搶時間，存在超時超體力勞動現(xiàn)象，導(dǎo)致戒毒人員產(chǎn)生逆反對抗心理。（3）流行性疾病、自然災(zāi)害的威脅。場所人員密度高，臺風(fēng)、地震、洪澇、暴風(fēng)雪、干旱等自然災(zāi)害以及甲流、非典等疫情，都具有難以預(yù)見性、突發(fā)性，對場所安全工作構(gòu)成巨大的壓力與威脅。

三、借勢而為：把握問題管理模式的關(guān)節(jié)點

戒毒場所在學(xué)習(xí)借鑒問題管理模式用于加強場所安全風(fēng)險防控機制建設(shè)時，具體應(yīng)把握“尋找和發(fā)現(xiàn)問題、分析和研究問題、界定和整改問題、跟蹤和反饋問題、檢查和考核問題”等五個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）問題管理的前提：重視尋找和發(fā)現(xiàn)問題。要對照上級要求和業(yè)內(nèi)標桿，深入查找制度落實中的問題、設(shè)施建設(shè)上的漏洞、工作方法上的缺失，預(yù)見安全事故的潛在誘發(fā)因素，同時對事件的危害程度和頻率進行分類，制定相應(yīng)的應(yīng)對措施，確保各類問題能被及時、全面、準確發(fā)現(xiàn)，從而把握防控先機。要加強“五重”管理，推進安全排查精細化。具體做到：（1）重點人員包夾到位。重點人員主要包括：不服強制隔離戒毒決定，經(jīng)常散布不滿言論，公開對抗管理教育的；身負余罪或在所內(nèi)有重新違法犯罪活動需查處的；煽動鬧事、聚眾斗毆或經(jīng)常糾集在一起，形跡可疑的；有行兇或預(yù)謀行兇行為的；有企圖逃跑或煽動、拉攏、組織結(jié)伙逃跑可疑的；制造或藏匿行兇器具或物品的；因家庭、婚姻變故等原因，企圖自傷自殘、自殺或自傷自殘、自殺未遂的；患嚴重疾病，或心理、情緒嚴重不穩(wěn)定、精神異常行為無法自控的；有其他現(xiàn)行嚴重危險行為的。（2）重點時段控制到位。重點時段主要包括：警力相對不足或安全隱患易發(fā)時段，包括就餐時段、就寢時段、洗漱時段、就醫(yī)時段、出收工時段、電梯使用時段、集中管理時段、停電停水時段、節(jié)假日、專項活動日等時段。（3）重點部位防控到位。重點部位主要是指對戒毒人員生活、學(xué)習(xí)、習(xí)藝三大現(xiàn)場安全保障有重要影響的部位，包括戒毒人員生活區(qū)（習(xí)藝區(qū)）大門（消防門）、監(jiān)控設(shè)施、照明、食堂餐廳、洗漱間、工具庫房、配電房、圖書閱覽室、保管室、活動室等部位。（4）重點環(huán)節(jié)檢查到位。重點環(huán)節(jié)主要是指現(xiàn)場安全管理過程中，相互關(guān)聯(lián)的許多事物中重要的或主要的一個，包括值班執(zhí)勤交接環(huán)節(jié)、動態(tài)研判處置環(huán)節(jié)、外來人員車輛管控環(huán)節(jié)、聯(lián)號互助管理環(huán)節(jié)、1小時人數(shù)清點環(huán)節(jié)、零星人員管控環(huán)節(jié)、外出就醫(yī)押解環(huán)節(jié)等。（5）重點物品管理到位。重點物品主要是指各類危險物品（易燃、易爆、劇毒、各類刀具、攀高物等）、違禁物品（卷煙、打火機、利器、器械、繩索、淫穢音像書刊）、勞動工具、非配發(fā)個人服裝、警用裝備、藥品等可能引起人身傷亡、財產(chǎn)損害的物品。

（二）問題管理的基礎(chǔ)：認真分析和研究問題。針對場所安全工作中存在的不同問題，通過對各種渠道獲取的信息進行及時、系統(tǒng)、科學(xué)的分析、甄別和加工，去偽存真、去粗存精、歸納提煉。要善于運用木桶原理找準場所安全工作中的短板和瓶頸，根據(jù)輕重緩急，對問題進行科學(xué)分類分級，從思想觀念、基礎(chǔ)工作、制度執(zhí)行、安防設(shè)施、執(zhí)法水平、工作方法等方面分析存在的原因，從中確定本單位安全工作最需要解決的突出問題、關(guān)鍵問題和一時難以解決的問題。要應(yīng)用信息管理系統(tǒng)建立數(shù)據(jù)庫，開展綜合分析，對影響場所安全的因素進行科學(xué)篩選，設(shè)計安全風(fēng)險的綜合指標體系，敏銳捕捉場所安全中的規(guī)律性、苗頭性、結(jié)構(gòu)性、趨勢性問題，全面準確地反映存在的問題、特點和成因，對安全形勢作出客觀的評價，為確保場所安全提供重要的決策依據(jù)。

（三）問題管理的關(guān)鍵：科學(xué)界定和整改問題。要對問題進行分析與界定，對雜亂無章的問題進行合并歸類，對有因果關(guān)系的問題進行溯源追蹤，判斷哪些是關(guān)鍵問題，哪些是顯著問題，哪些是被忽視的問題，哪些是難以解決的問題。根據(jù)這些問題的特性和這些問題的發(fā)現(xiàn)、分析、方案制定、方案落實以及整改評估等情況進行精確而有效的分類，并劃分風(fēng)險等級，給予不同的指導(dǎo)意見，增強其操作性。要從對場所安全具體問題的分析評估出發(fā)，設(shè)定解決問題的目標時限、責(zé)任主體、具體措施和方法步驟，實行定向、定時、定人、定責(zé)管理，力求解決問題的高效率和高質(zhì)量。不斷完善應(yīng)急預(yù)案，加強風(fēng)險管理的知識和經(jīng)驗儲備，完善應(yīng)急指揮系統(tǒng)，暢通內(nèi)外溝通渠道，建立信息發(fā)布系統(tǒng)，保障通訊暢通，加強突發(fā)事件實戰(zhàn)演練，切實提高應(yīng)急處置能力。嚴格落實隱患整改工作“六落實”和“三不放過”的工作要求，避免問題反彈。

（四）問題管理的完善：持續(xù)跟蹤和反饋問題。要充分運用好問題管理機構(gòu)的功能，由專人負責(zé)此項工作，將得來的信息客觀地記錄在“問題管理平臺”的相應(yīng)模塊中，并設(shè)置“提醒與反饋”功能，將問題解決的情況及時反饋給執(zhí)行人，及時掌握從第三方觀察得來的事關(guān)問題解決進度與方向的信息。要完善善后機制，對得到妥善處置、達到預(yù)期目標的安全事件，應(yīng)以問題的解決為契機，配套解決和控制一些與安全風(fēng)險相關(guān)的、可能導(dǎo)致危機局勢再度發(fā)生的各類內(nèi)外部問題，細致分析事件發(fā)生的原因、處理過程，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，充分肯定和及時表彰責(zé)任民警，制定相應(yīng)措施防止或減少再次出現(xiàn)類似問題，鞏固化解風(fēng)險的成果。對沒有按照預(yù)定方案解決的問題，要進行科學(xué)評估，找出問題的癥結(jié)和原因，重新納入問題管理流程，在制定監(jiān)控措施的同時，提出在技術(shù)、管理、組織機構(gòu)及運作程序上的改進意見，修正工作方案，不斷提高解決問題的能力。

（五）問題管理的強化：嚴格檢查和考核問題。問題管理的應(yīng)用是為了優(yōu)化場所安全管理工作，對于問題解決的進度與情況必須建立復(fù)查考核制度。在實踐中，場所不應(yīng)強求形式上的統(tǒng)一，可以考慮按部門的職能分工各自設(shè)立問題復(fù)查與考核機制。這一步驟還有一個更重要的目的就在于，經(jīng)過各條業(yè)務(wù)線的廣泛實踐，為場所問題管理模式提供大量的素材經(jīng)驗，經(jīng)考核發(fā)現(xiàn)針對某一問題的解決方案實施后有效，要及時錄入平臺數(shù)據(jù)庫，并加以推廣應(yīng)用，待時機成熟時，對其進行系統(tǒng)的總結(jié)和科學(xué)的歸納，把方案融入場所的規(guī)章制度中，將其制度化，以此來放大問題管理的成效，形成更為規(guī)范和切合實際的問題管理體系。

四、順勢而進：增強問題管理模式運用的可行性

問題本身不是問題，真正的問題是對待問題的錯誤態(tài)度和做法。我們要把管理重點從危機管理轉(zhuǎn)移到問題管理模式上來，積極采取相應(yīng)的配套措施，完善場所安全風(fēng)險防控機制，注重未雨綢繆，切實做到“守土有責(zé)、守土負責(zé)、守土盡責(zé)”。

（一）樹立正確的問題觀。一要深化對推行問題管理模式重要性的認識?？茖W(xué)研判場所安全工作的主客觀形勢，引導(dǎo)民警辯證認識問題，樹立“問題就是努力的方向”“問題就是潛在的成績”“問題是成長的載體”的觀點；正確對待問題，樹立“看不到問題是最大的問題”“回避問題是最可怕的問題”“掩蓋問題是最不可饒恕的問題”的觀點；善于解決問題，樹立“發(fā)現(xiàn)問題是前提”“研究問題是關(guān)鍵”“解決問題是目標”的觀點。特別要注意的是，在運用問題管理的過程中，重在通過發(fā)現(xiàn)問題評估風(fēng)險的程度，不應(yīng)將存在問題與責(zé)任民警直接掛鉤，以消除基層民警發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、分析問題原因的顧慮，營造對事不對人，重在尋找和挖掘問題的良好氛圍。二要提升應(yīng)對安全風(fēng)險的決策能力。決策的正確有效性直接影響到場所安全的實現(xiàn)。決策者要運用系統(tǒng)思維方式，把握問題各要素的相互聯(lián)系和相互作用的規(guī)律，充分發(fā)揮專家人員或機構(gòu)的咨詢作用，在諸多不良因素的約束條件下，在不可預(yù)見的原因中，強化復(fù)雜因果關(guān)系的思考，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門配合行動，減少場所安全風(fēng)險決策失誤，切實維護場所安全。

（二）設(shè)立問題管理機構(gòu)。戒毒場所要根據(jù)場所現(xiàn)有管理層級和業(yè)務(wù)部門設(shè)置相對應(yīng)的安全問題管理機構(gòu)，該機構(gòu)由各個層級的部門和單位選取的問題專員組成。從所領(lǐng)導(dǎo)、機關(guān)科室、大隊、中心、責(zé)任民警分級構(gòu)建所情收集、分析、研判、隱患排查、問題處置的職責(zé)體系，加強組織協(xié)調(diào)，明確責(zé)任分工，各負其職、統(tǒng)一行動，構(gòu)筑“點線面”相結(jié)合的場所安全工作立體網(wǎng)絡(luò)。另外，要通過建立和完善配套的場所規(guī)章制度，來確立問題管理在場所管理中的地位、價值和作用，保障問題管理得到認真合理的貫徹執(zhí)行。

（三）提升問題管理技術(shù)。信息化不單純是數(shù)據(jù)處理技術(shù)和工具、手段的變化，更重要的是場所管理水平、創(chuàng)新能力、業(yè)務(wù)流程等方面的提升。要以信息化帶動規(guī)范化、精細化管理，提升場所整體工作水平。戒毒場所信息化建設(shè)應(yīng)堅持經(jīng)濟適用、高效實用、合理切入、循序推進等原則，以網(wǎng)絡(luò)設(shè)施、標準體系、信息資源庫等基礎(chǔ)建設(shè)，以及安全防范、執(zhí)法工作等業(yè)務(wù)系統(tǒng)為重點，破除各業(yè)務(wù)線分散建設(shè)的現(xiàn)狀，這樣既可避免重復(fù)建設(shè)所造成的資源浪費，又可以彌補原先信息化覆蓋所未及的盲區(qū)。具體做到“三個統(tǒng)一”即硬件設(shè)施建設(shè)標準統(tǒng)一、軟件設(shè)計標準統(tǒng)一、執(zhí)行標準統(tǒng)一。要加強重點業(yè)務(wù)應(yīng)用軟件的研究、開發(fā)和推廣，構(gòu)建起涵蓋問題檢查發(fā)布、問題狀態(tài)跟蹤等模塊的問題管理平臺，保證問題管理的運行準確而高效。

（四）強化問題規(guī)范管理。一要深化動態(tài)研判工作。認真落實動態(tài)研判會制度，圍繞場所安全穩(wěn)定整體情況、嚴重違規(guī)違紀情況、重點人員動態(tài)、下階段動態(tài)研判等方面，制定具有針對性、科學(xué)性的防范措施，切實提高動態(tài)研判質(zhì)量。建立健全信息員選用、建立、管理和使用制度，敏銳地發(fā)現(xiàn)群體思想動向，不放過任何蛛絲馬跡，做到知己知彼。二要全面加強危險源排查管控工作。通過定期召開所情動態(tài)分析會、大隊隊務(wù)會、碰頭會，查閱檔案，個別談話，清所安檢，家屬探訪，向外來人員、信息員收集線索等多種途徑，準確掌握戒毒人員思想行為特點，做到早發(fā)現(xiàn)、早防范，防止矛盾積聚形成危機。三要進一步突出教育戒治主導(dǎo)地位，增強主業(yè)意識。在嚴格執(zhí)行6小時康復(fù)勞動的基礎(chǔ)上，進一步豐富教育內(nèi)容、創(chuàng)新教育手段，發(fā)揮教育“攻心治本”功能。積極探索既包涵教育內(nèi)容和教育規(guī)律，又充分體現(xiàn)人性化，理論系統(tǒng)、內(nèi)容豐富、形式多樣、手段靈活、科學(xué)合理的教育矯治質(zhì)量評估體系，并結(jié)合實際不斷進行修正。四要加強場所衛(wèi)生防疫工作。加強醫(yī)療機構(gòu)隊伍建設(shè)，加大醫(yī)療設(shè)備投入，積極探索醫(yī)療外包工作，加強重點病員醫(yī)療救治，堅決杜絕所內(nèi)重大疫情發(fā)生，防止涉訴上訪和輿情發(fā)生。此外，要深化“共贏發(fā)展”意識。加強所地雙方的銜接協(xié)作，建立健全共同防范和處置突發(fā)事件的聯(lián)防聯(lián)控聯(lián)動機制。

（五）完善問題督察機制。一要明確民警崗位職責(zé)。完善崗位責(zé)任制，確保每項工作落到實處，確保每名民警各司其事，各負其責(zé)。落實民警一日管理流程，加強民警精細化管理。針對日常管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和執(zhí)法工作細化程序，規(guī)范標準，嚴格要求。二要分解落實安全責(zé)任。要完善安全責(zé)任制，將安全各項制度中所規(guī)定的條款，按職能分工和工作權(quán)限納入各級領(lǐng)導(dǎo)、部門、中心、大隊，直至帶班民警的職責(zé)之中，切實解決工作由誰做、責(zé)任由誰負的問題，確保權(quán)責(zé)分明。三要修正績效考評工作體系。強化與安全穩(wěn)定相適應(yīng)的激勵機制、考評機制，將安全穩(wěn)定成績與個人、集體的榮譽利益掛鉤，鼓勵先進，激勵后進，鞭策奮進，使績效考評真正成為推動場所發(fā)展的“發(fā)動機”、檢驗安全工作成效的“體檢單”。四要嚴格責(zé)任追究。要糾正把嚴格責(zé)任追究與教育、愛護民警相對立的錯誤傾向，做到“有職有責(zé)、任職負責(zé)和失職負責(zé)”，通過責(zé)任追究來強化民警的執(zhí)行力和保安全的主動性，做到在其位盡其職，在其職盡其力。

（六）打造問題攻關(guān)團隊。場所安全中的問題管理是一個整體性很強的系統(tǒng)工程，必須充分發(fā)揮團隊的力量、集體的智慧、個人的才干，加強各類安全要素的整合，形成共同發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的強大合力。一要加強民警職業(yè)化教育培訓(xùn)。以“實戰(zhàn)、實用、實效”為原則，不斷創(chuàng)新教育培訓(xùn)的形式和載體，建立健全執(zhí)法培訓(xùn)、崗位練兵長效機制。強化民警的警務(wù)技能培訓(xùn)、實戰(zhàn)訓(xùn)練，心理素質(zhì)訓(xùn)練以及體能訓(xùn)練，著力提高民警的動態(tài)研判能力、現(xiàn)場組織管理能力、教育矯治能力、公正廉潔執(zhí)法能力、應(yīng)急處置能力、輿論引導(dǎo)能力、科技信息化應(yīng)用能力。二要規(guī)范指揮中心的職能。完善通訊指揮、周界控制、智能報警、監(jiān)控、巡查、門禁、消防應(yīng)急救援等信息化系統(tǒng)及相關(guān)運行制度，構(gòu)建由點到線、由線到面，全天候、全方位，多部門合作、多崗位聯(lián)動的警務(wù)運行新模式，提高快速反應(yīng)和果斷處理能力。三要倡導(dǎo)“小機關(guān)、大基層”。積極推行二級管理，下沉警力，逐步實現(xiàn)管理扁平化、警力資源配置的最優(yōu)化。要依靠科技進步解放警力，依工作量和工作時間合理使用警力，提高警力使用效能。加強所區(qū)辦公、備勤設(shè)施建設(shè)，保證民警執(zhí)勤、制暴和應(yīng)急需要。

問題管理是發(fā)端于實踐，完善于實踐，并在實踐驅(qū)動下波浪式發(fā)展的理論。只要我們牢固樹立并自覺踐行“安全為先、注重細節(jié)”理念，持續(xù)推進理念創(chuàng)新、模式創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，善于借鑒、敢于擔(dān)當，直面考驗、負重前行，場所安全的根基必將更加牢固、場所科學(xué)發(fā)展的步伐必將愈加穩(wěn)健。

（責(zé)任編輯張文靜）