●北京市人民檢察院課題組/文

“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督機制研究

●北京市人民檢察院課題組*/文

本文結合北京市“三類罪犯”減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件基本情況，剖析了“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行存在的問題及監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，對進一步加強三類罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件的監(jiān)督力度提出了合理建議。

三類罪犯刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督機制

實踐中，違法、違規(guī)辦理減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的案件屢有發(fā)生，特別是對于職務犯罪、破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪、組織（領導、參加、包庇、縱容）黑社會性質組織犯罪等罪犯（以下簡稱“三類罪犯”）的刑罰變更執(zhí)行，引起了社會輿論關注和對司法公正的質疑。課題組對北京市“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行情況進行了調研，對存在問題進行了分析，并提出了檢察監(jiān)督機制建設的建議。

一、北京市“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行現(xiàn)狀

根據(jù)課題組調查，2013年北京市罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例分別為27.8%、3.4%和1.4%，而“三類罪犯”刑罰變更情況分別為：職務犯罪罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例分別為26.2%、7.3%和5.2%;金融犯罪罪犯減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例分別為30%、1.2%和0.9%；涉黑罪犯無減刑、假釋和暫予監(jiān)外執(zhí)行情況。

“呈現(xiàn)上述情況的基本原因：涉黑罪犯無刑罰變更執(zhí)行情況，反映出北京對涉黑罪犯管理嚴格；職務犯罪罪犯和金融犯罪罪犯的減刑情況與罪犯減刑總體情況基本一致，體現(xiàn)了北京執(zhí)法環(huán)境較好，減刑工作開展比較規(guī)范；職務犯罪罪犯假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行比例明顯高于平均水平，體現(xiàn)出職務犯罪罪犯在考核計分、加分等方面較其他罪犯更為容易，同時，職務犯罪罪犯整體年齡結構偏大、身體狀況較差，同時家庭經濟狀況較好，具有保外就醫(yī)能力、社會危害性也相對較小，因此職務犯罪罪犯暫予執(zhí)行的比例較一般罪犯高；金融犯罪罪犯假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的比例較低，其原因主要在于金融犯罪一般刑期較短，還來不及假釋就已刑滿釋放。

二、“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行存在的問題及監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)

（一）“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行中存在的問題

1．暫予監(jiān)外執(zhí)行病情鑒定工作不規(guī)范。對于法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行以及罪犯續(xù)保問題，按照規(guī)定應在省級人民政府指定醫(yī)院進行鑒定，但是實踐中大多是就近在區(qū)縣醫(yī)院進行鑒定。而這些醫(yī)院診斷比較隨意，經常是出具普通的診斷證明，簡單注明“高血壓三期”等病情診斷，并未對罪犯是否符合暫予監(jiān)外執(zhí)行條件進行分析說明。同時，證明形式也并不規(guī)范，如某區(qū)醫(yī)院出具的數(shù)份診斷證明中，竟分別有“門診診斷專用章”、“診斷專用章”、“某區(qū)醫(yī)院醫(yī)務處”三種章。

2．《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》需要修改完善。目前，《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》是辦理罪犯保外就醫(yī)的主要依據(jù)，但是由于法院并不是此文件的簽訂單位，此文件中也未規(guī)定法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的程序，因此在實踐中出現(xiàn)了一些問題。例如，此文件中未規(guī)定法院決定保外就醫(yī)期限，實踐中一些法院對罪犯決定暫予監(jiān)外執(zhí)行未注明期限，直接一保到底。再如，《罪犯保外就醫(yī)疾病傷殘范圍》中的一些病情標準也發(fā)生了變化，但《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》并未及時修改，導致實踐中醫(yī)院診斷證明表述不一。

3．罪犯計分考核的設計有失公平。除了涉黑罪犯一直是監(jiān)獄從嚴管控外，職務犯罪罪犯、金融犯罪罪犯大多學歷層次與知識水平較高，組織性、服從性較好，人身危險性較小，所以一直是被作為監(jiān)獄管理中的積極力量，在擔任班組長、從事事務性活動、參與監(jiān)獄文體活動等方面，較其他罪犯更有優(yōu)勢。根據(jù)計分考核制度，班組長等均屬于高分崗位，文體活動等也多有加分獎勵，因此客觀上造成了職務犯罪罪犯和金融犯罪罪犯在計分考核上較普通罪犯更有優(yōu)勢，自然也更能夠獲得減刑、假釋的機會。

4．確有悔改表現(xiàn)的認定存在偏頗。現(xiàn)行法律法規(guī)對罪犯“確有悔改表現(xiàn)”的認定缺乏具體標準和科學的評估機制，對罪犯是否具備減刑、假釋條件的考察以勞動表現(xiàn)為核心，而對認罪悔罪等思想改造的考察往往流于形式。此外，罪犯積極履行財產刑和附帶民事賠償義務、積極消除罪行的社會影響等情況，也沒有很好地納入確有悔改表現(xiàn)的認定。

5．罪犯立功及重大立功制度規(guī)定有缺陷。目前，立功不關注罪犯主觀心態(tài)，也不問線索來源，導致罪犯單純?yōu)闇p刑、假釋而立功，投機改造，甚至買功、賣功、造功。同時，立功的審批程序不嚴，也留有司法腐敗的空間。

6．刑罰變更執(zhí)行過程不透明。罪犯進行刑罰變更執(zhí)行的考核審批屬于日常獄政管理行為，各項程序局限于監(jiān)管機關內部，獄務公開制度不完善。同時，人民法院審理減刑、假釋案件，大多為不公開的書面審理，提請與裁定的公示地點僅為罪犯服刑場所，并沒有向社會大眾公示。

（二）“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督的薄弱點

1．對刑罰執(zhí)行機關的日常考評監(jiān)督難度大。罪犯計分考核由管教干警直接考核，監(jiān)管機關對罪犯的計分考核具有壟斷性權力，但由于罪犯計分考核涉及的項目與指標非常多，檢察監(jiān)督既缺乏具體的操作程序規(guī)定，也缺乏實質審查的有效途徑，加上派駐檢察室限于力量薄弱，全面介入罪犯日?？己吮O(jiān)督工作存在較大困難。

2．對刑罰變更執(zhí)行提請的審查效率受限。在刑罰變更執(zhí)行提請階段，監(jiān)管機關通知檢察院派員參加評審會，但事前僅告知罪犯名單，并不附送其它材料，導致檢察人員雖列席會議，但無法深入細致的核實情況。在向法院提請時，監(jiān)管機關僅向檢察院抄送提請罪犯名冊和提請建議書副本，不移送相關證據(jù)材料，加之監(jiān)管機關在檢察監(jiān)督的配合上又缺乏積極性與主動性，因此限制了檢察機關的審查效率，進而影響監(jiān)督效果。

3．對財產刑履行能力的認定可操作性不強

“三類罪犯”大多涉及財產刑或追繳違法所得。依據(jù)司法解釋規(guī)定，罪犯確有執(zhí)行財產刑和履行附帶民事賠償義務能力而不執(zhí)行、不履行的，在減刑、假釋時應當從嚴掌握。但是，在如何認定是否具有執(zhí)行、履行能力方面缺乏具體的標準。

4．派駐檢察機構人員配備無法滿足監(jiān)督需求

派駐檢察機構承擔著多項檢察監(jiān)督工作，除日常的監(jiān)管活動監(jiān)督外，還要受理申訴控告、預防和查辦職務犯罪等職能任務，刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督要求檢察機關逐人逐案審查，工作量非常大，現(xiàn)有人員配備根本無法滿足派駐檢察監(jiān)督的需求。

三、加強“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行檢察監(jiān)督機制建設的建議

（一）加強“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行的同步監(jiān)督

1．調查核實制度。對于“三類罪犯”的減刑、假釋案件，除進行書面審查外，人民檢察院還應當進行調查核實。檢察機關的調查核實應主要圍繞以下三個方面展開：一是通過與被減刑、假釋罪犯所在監(jiān)區(qū)的罪犯及管教民警談話，對罪犯的服刑表現(xiàn)、悔改表現(xiàn)做出認定；二是通過與被減刑釋放及假釋罪犯所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村委、社區(qū)及公安、司法機關的溝通了解，對罪犯的社會危險性、幫教條件做出認定；三是通過調查罪犯在監(jiān)獄內的存款、消費狀況以及名下可支配財產情況，結合罪犯退贓、退賠情況對罪犯的刑事判決履行能力做出認定。

2．開庭審理制度，根據(jù)規(guī)定，現(xiàn)對“三類罪犯”中因重大立功而提請減刑、假釋的案件，原縣處級以上職務犯罪罪犯的減刑、假釋案件，組織（領導、包庇、縱容）黑社會性質組織罪犯的減刑、假釋案件，原判死刑緩期執(zhí)行、無期徒刑的破壞金融管理秩序和金融詐騙犯罪罪犯的減刑、假釋案件，一律開庭審理。庭審中，檢察機關應派員出席法庭，當庭發(fā)表檢察意見，并對庭審活動進行法律監(jiān)督。

3．聽證制度。目前，對于在交付執(zhí)行前的暫予監(jiān)外執(zhí)行決定由法院獨立作出決定，但是卻缺少監(jiān)督程序，因此建議增設聽證制度，由檢察機關、司法行政機關、醫(yī)療專家共同參與聽證。引入檢察機關和司法行政機關的參加可增加程序的公開、透明，加強監(jiān)督，醫(yī)療專家的參加可彌補司法人員在醫(yī)學專業(yè)知識方面的不足，增加決定的準確性、科學性。聽證會可分為會議調查和會議論證兩個階段，會議調查包括病情調查和社會危害性釣場。罪犯、醫(yī)療專家、檢察機關、司法行政機關工作人員可針對罪犯的病情及社會危害性進行陳述和咨詢。在論證階段，各方可就罪犯的監(jiān)外執(zhí)行申請發(fā)表論證意見。合議庭根據(jù)查明的事實、證據(jù)和有關的法律規(guī)定，依法作出是否予以暫予監(jiān)外執(zhí)行的決定。

4．信息公開制度。對于三類罪犯的減刑、假釋應保證信息公開，監(jiān)管到位。在監(jiān)獄減刑假釋評審委員會評審后，檢察機關應當監(jiān)督監(jiān)獄對于將提請減刑、假釋的罪犯名單以及減刑、假釋意見進行公示。公示的內容應當包括罪犯的個人情況、原判罪名及刑期、歷次減刑情況、提請減刑假釋的建議及依據(jù)等。同時，如監(jiān)獄人民警察或者罪犯對公示內容向檢察機關提出異議，檢察機關應當受理，采取個別詢問、重新診斷、鑒定等多種途徑開展調查核實，并將核實情況向監(jiān)獄通報。

5．抗訴制度。目前，對于經審查發(fā)現(xiàn)減刑、假釋裁定不當?shù)?，檢察機關的監(jiān)督手段就是通過向作出減刑、假釋裁定的人民法院發(fā)送《糾正減刑（假釋）裁定不當意見書》提出書面糾正意見。雖然同時也規(guī)定了人民檢察院對人民法院減刑、假釋的裁定提出糾正意見后，應當監(jiān)督人民法院是否在收到糾正意見后一個月內重新組成合議庭進行審理并作出裁定，但是顯然《糾正減刑（假釋）裁定不當意見書》在啟動訴訟程序方面剛性明顯不夠，是否能夠啟動糾錯程序的主動權還完全掌握在審判機關。因此，可探索建立對減刑、假釋裁定的審判監(jiān)督程序，即對減刑、假釋裁定書確有認定事實錯誤、適用法律錯誤情形的，檢察機關可以依照審判監(jiān)督程序提出抗訴。

（二）加強“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行案件監(jiān)督管理

1．備案審查制度。為加大對重點案件的監(jiān)督力度，對重點案件設立備案審查制度，即對原廳局級、縣處級職務犯罪罪犯減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行的，應向最高人民檢察院或省級人民檢察院逐案報請備案審查。備案審查一方面可以有效防止地方檢察機關受案件外因素干擾違規(guī)辦案，另一方面也可以在一定程度上總體把握案件處理的尺度平衡。

2．流程監(jiān)控制度。應盡快完善檢察機關網(wǎng)上辦案系統(tǒng)，將減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行案件納入案件管理，對執(zhí)法辦案和考核獎懲中的重要事項、重點環(huán)節(jié)，實行網(wǎng)上錄入、信息共享、全程留痕，從制度上和技術上確保監(jiān)督到位。同時，推進刑罰執(zhí)行機關、審判機關、檢察機關減刑、假釋網(wǎng)上協(xié)同辦案平臺建設，運用科技手段，對刑罰變更執(zhí)行進行網(wǎng)絡化監(jiān)督。

3．專項檢察制度。檢察機關應當定期或不定期的開展“三類罪犯”減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行專項檢察，檢查發(fā)現(xiàn)各類問題并依法予以監(jiān)督糾正，查處一批徇私舞弊減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行職務犯罪案件，促進減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行依法、公正、規(guī)范進行。

4．責任追究制度。對減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行各個環(huán)節(jié)的承辦人、批準人等檢察人員，實行“誰承辦誰負責、誰主管誰負責、誰簽字誰負責”制度，檢察人員在職責范圍內對執(zhí)法辦案質量終身負責，案件審查過程中的所有案件材料及會議記錄、案件討論記錄、案件匯報記錄等材料均應入卷歸檔保存。

（三）加大“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行中職務犯罪的查處力度

切實防止減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行背后的司法腐敗，預防和打擊是密不可分的兩個方面，但是犯罪預防必須是建立在對犯罪的嚴厲打擊的基礎上的，如缺少懲治和震懾，防止司法腐敗根本無從談起。刑事執(zhí)行檢察部門對于“三類罪犯”刑罰變更執(zhí)行中的職務犯罪必須加大查處力度，才能有效防止徇私舞弊、權錢交易等腐敗行為。而發(fā)現(xiàn)掌握案件線索是查辦職務犯罪的前提。檢察機關可以通過切實落實檢務公開制度、加強對“三類罪犯”的日常檢察監(jiān)督、辦理被監(jiān)管人及親屬的控告、舉報、申訴案件、處理監(jiān)管場所發(fā)生的突發(fā)事件以及加強與監(jiān)管場所的紀檢、監(jiān)察部門及本院各部門的工作銜接等途徑廣辟案源渠道、最大限度地獲取案件線索，變被動為主動。

（四）加強檢察機關自身監(jiān)督能力建設

加強刑事執(zhí)行檢察隊伍自身建設，提高監(jiān)督意識和監(jiān)督能力，是嚴格規(guī)范刑罰變更執(zhí)行，防止司法腐敗的首要問題。一是落實人員輪崗制度，實現(xiàn)刑事執(zhí)行檢察部門人員與各派駐檢察室檢察人員之間的橫向輪崗，派駐檢察室檢察人員與機關處（科）室檢察人員之間的縱向輪崗，派出檢察院之間以及市、分、區(qū)縣院干警之間的跨院輪崗相結合的多維輪崗體制。二是拓寬人才引進渠道，積極采取措施吸引人才，通過公開遴選、錄用和選調等形式，招錄大學生和引入其他部門業(yè)務能手，促進隊伍的年輕化，提升隊伍專業(yè)化水平。三是完善業(yè)務培訓機制，借鑒北京市檢察院“以實務為內容，以實戰(zhàn)為形式”的公訴培訓“雙實”模式,提升培訓效果，豐富干警的知識儲備。同時，亦可通過到自偵、公訴等部門崗位交流有針對性地提高查辦職務犯罪案件和出庭審判的能力，不斷提高監(jiān)所檢察隊伍整體素質。

*課題負責人：郭興旺，北京市人民檢察院副檢察長；高祥陽，北京市人民檢察院副檢察長。課題執(zhí)筆人：曹晶，北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處副處長；宋紅偉，北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處副處長；劉晟，北京市人民檢察院監(jiān)所檢察處檢察官。郵編：［100005］；楊寧，北京市清河地區(qū)人民檢察院檢察官。