劉啟川

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

我國交通警察權(quán)力配置：價(jià)值維度與改革框架*

劉啟川

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

當(dāng)下我國交通警察權(quán)能事項(xiàng)過于龐雜，嚴(yán)重影響甚至侵蝕其他行政權(quán)能，不利于法治政府建設(shè)，應(yīng)對(duì)交通警察權(quán)能格局予以法治化改革。以交通警察權(quán)蘊(yùn)含的價(jià)值與功能預(yù)設(shè)系統(tǒng)指導(dǎo)其權(quán)能改革是較為科學(xué)的路徑。傳統(tǒng)交通警察權(quán)秩序價(jià)值的正當(dāng)性面臨挑戰(zhàn)，現(xiàn)代交通警察權(quán)人權(quán)屬性的應(yīng)用有其局限性，當(dāng)前交通秩序行為是交通警察權(quán)的秉性，亦為道路通行權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。因此，應(yīng)確立以交通秩序?yàn)橹骷骖櫲藱?quán)的“新秩序觀”?！靶轮刃蛴^”具有三重寓意：在宏觀上，可以實(shí)現(xiàn)交通秩序中心化與權(quán)力分配體系化，在整體上回答權(quán)能改革的基本方向；在中觀上，可以推動(dòng)交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)變革，獲取權(quán)能改革的制度保障；在微觀上，可以驗(yàn)證和糾偏當(dāng)前交通警察權(quán)能范圍，實(shí)現(xiàn)權(quán)能的分流與重新定位。

交通警察；警察權(quán)；權(quán)力配置；新秩序觀

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國道路交通警察的權(quán)力涉足了交通違法行為、交通事故之外的諸多領(lǐng)域，①經(jīng)查詢相關(guān)法律規(guī)范可知，我國交通警察權(quán)能其他事項(xiàng)包括車輛登記、機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚嚒Ⅰ{駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補(bǔ)證）、指導(dǎo)道路交通安全科研工作、交通安全教育、停車場(chǎng)設(shè)置與管理、交通信號(hào)燈設(shè)置。并且出現(xiàn)不同行政部門實(shí)施同一權(quán)能的現(xiàn)象。②以停車場(chǎng)設(shè)置、管理為例，目前地方性規(guī)范對(duì)于停車場(chǎng)設(shè)置、管理等相關(guān)事宜并未予以統(tǒng)一規(guī)定，并且，現(xiàn)有規(guī)范對(duì)這一問題的規(guī)定較為混亂。依據(jù)《天津市停車管理辦法》第5條、《福州市停車場(chǎng)管理辦法》第3條、《蘭州市機(jī)動(dòng)車停車場(chǎng)規(guī)劃建設(shè)和管理暫行辦法》第4條可知，公安交通管理部門要么負(fù)責(zé)停車場(chǎng)管理，要么作為主管機(jī)關(guān)決定所有事務(wù)，要么只負(fù)責(zé)停車場(chǎng)設(shè)置?？梢哉f，交通警察權(quán)能事項(xiàng)龐雜的現(xiàn)狀，直接導(dǎo)致公安交通管理部門與其他部門職權(quán)交織、錯(cuò)亂，嚴(yán)重影響我國相關(guān)行政權(quán)能的有效發(fā)揮。從根本上來說，問題的癥結(jié)在于當(dāng)前我國交通警察權(quán)力格局并未充分考慮其權(quán)能性質(zhì)與內(nèi)在價(jià)值，進(jìn)而影響了權(quán)能設(shè)置的科學(xué)性。值得慶幸的是，2015年2月中央審議通過的《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》意識(shí)到了該問題，并明確要求“建立符合公安機(jī)關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機(jī)關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點(diǎn)、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度”。遺憾的是，我國學(xué)術(shù)界尤其是公法學(xué)界尚未對(duì)此展開深入研究，③李震山先生意識(shí)到這一問題，然而只是簡(jiǎn)單地做了主觀推測(cè)，并未深層次解讀當(dāng)前制度設(shè)計(jì)的根由。參見李震山：《道路交通安全行政法制之建構(gòu)與問題舉隅》，《臺(tái)灣本土法學(xué)雜志》第63期。現(xiàn)有理論成果無法為交通警察權(quán)力配置改革提供有效指引。為此，筆者初步認(rèn)為，交通警察權(quán)能事項(xiàng)改革應(yīng)首先確立一種規(guī)律性認(rèn)識(shí)，以統(tǒng)領(lǐng)權(quán)能事項(xiàng)改革所關(guān)涉的法律規(guī)范與制度實(shí)踐。換言之，應(yīng)穿透交通警察相關(guān)規(guī)則的表象，挖掘蘊(yùn)含的價(jià)值與功能預(yù)設(shè)，重新審視交通警察權(quán)能事項(xiàng)的配置，以此實(shí)現(xiàn)交通警察權(quán)能改革的系統(tǒng)展開。

一、交通警察權(quán)承載價(jià)值之省思

縱觀世界各國道路交通法律規(guī)范可以發(fā)現(xiàn)，秩序與人權(quán)是交通警察權(quán)承載的基本價(jià)值；對(duì)交通秩序與人權(quán)屬性的不同關(guān)注直接影響了交通警察任務(wù)，進(jìn)而決定了其權(quán)能事項(xiàng)。這在以時(shí)間為脈絡(luò)的制度演進(jìn)中表現(xiàn)得更為明顯。因此，筆者以下主要從傳統(tǒng)交通警察權(quán)秩序價(jià)值與現(xiàn)代交通警察權(quán)人權(quán)屬性兩個(gè)面相，深入反思交通警察權(quán)承載價(jià)值存在的問題。

（一）傳統(tǒng)交通警察權(quán)秩序價(jià)值及其問題

傳統(tǒng)意義上警察權(quán)是強(qiáng)權(quán)與秩序的代名詞。其以直接維持社會(huì)之安寧秩序，防止或減少公共危害為目的。④參見余秀豪：《警察學(xué)大綱》，商務(wù)印書館1946年版，第3頁、第13頁。警察權(quán)等同于行政權(quán)的態(tài)勢(shì)，為警察國時(shí)期基本特征，并且此階段警察權(quán)的功能在于維持秩序，甚至可以說，警察權(quán)就是秩序的化身。換言之，為了達(dá)成一定秩序，自由與人權(quán)只能退居其后，同時(shí)，為秩序讓道也是自由、人權(quán)等價(jià)值的義務(wù)。即便有時(shí)警察權(quán)冠以“人民福利”之名，但其干預(yù)行政特色，也與“人民福利”是背道而馳的。由于傳統(tǒng)自由法治國相關(guān)制度構(gòu)建未能及時(shí)跟進(jìn)，權(quán)力制衡乏力，尤其是權(quán)利救濟(jì)管道不暢或不足等，致使自由人權(quán)保障大多僅成為宣教式的口號(hào)，人權(quán)保障未能落到實(shí)處。

在上述警察國與自由法治國背景下，警察秩序價(jià)值影響并決定了交通警察任務(wù)的設(shè)置。這在新中國建立之初的交通警察法制中可見一斑。1951年《城市路上交通管理暫行規(guī)則》第1條規(guī)定：“為統(tǒng)一全國城市路上交通管理，維護(hù)交通秩序，保障安全起見，特制定本規(guī)則?！?955年《城市交通規(guī)則》第1條規(guī)定：“為加強(qiáng)城市交通管理，便利交通運(yùn)輸，維護(hù)交通安全，以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，制定本規(guī)則。”在改革開放之后，交通警察權(quán)價(jià)值的秩序定位也一度影響我國交通警察法制。譬如，1988年《道路交通管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)道路交通管理，維護(hù)交通秩序，保障交通安全和暢通，以適應(yīng)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要，制定本條例?！庇纱擞^之，交通警察權(quán)基本上是以維護(hù)交通秩序?yàn)閮r(jià)值依歸的。然而，奉交通秩序價(jià)值為圭臬的正當(dāng)性面臨如下挑戰(zhàn)。

其一，不難想象，過度關(guān)注秩序至上，會(huì)出現(xiàn)這一景象：警察權(quán)可以延伸至社會(huì)生活的方方面面，不僅及于社會(huì)危害之防止，而且可以強(qiáng)力涉入民眾私權(quán)領(lǐng)域。在此情形下，位于警察權(quán)之下的交通警察權(quán)，也基本上秉承這一邏輯，交通警察權(quán)不會(huì)局限于單純的消極秩序維護(hù)，而可能借秩序需要之名，發(fā)生侵犯民眾權(quán)利之虞。譬如，如果缺乏有效規(guī)制，交通警察完全可以以發(fā)生交通違法行為或交通事故調(diào)查取證的名義，恣意采取交通管制，或者濫用醉駕抽血檢驗(yàn)措施，等等。坦誠地講，片面地追求秩序，可能會(huì)導(dǎo)致為了秩序而侵犯人權(quán)，甚至完全無視人權(quán)。不可否認(rèn)，“文明社會(huì)的生存，不可能沒有某種武力因素”，⑤[英]伯特蘭·羅素：《權(quán)力論》，吳友三譯，商務(wù)印書館1991年版，第189頁。同樣，為了交通秩序的實(shí)現(xiàn)，也必不可少地要為交通警察配備一定強(qiáng)制力。片面秩序的追求，一定程度上意味著強(qiáng)力裝備的應(yīng)用，與此同時(shí)，個(gè)體權(quán)利的總量也在一定數(shù)量上消減。

其二，從另一個(gè)角度來看，過度強(qiáng)調(diào)秩序?qū)?dǎo)致交通警察權(quán)的膨脹，尤其是在進(jìn)行權(quán)力配置之時(shí)，將過多的事項(xiàng)納入交通警察管理的范疇，會(huì)造成其他行政機(jī)關(guān)權(quán)能范圍的縮小。這與現(xiàn)代行政發(fā)展的基本趨勢(shì)嚴(yán)重不符。隨著社會(huì)的發(fā)展與分工的精細(xì)化，民眾對(duì)政府專業(yè)化與專門性的要求越來越高，國家的功能不能僅限于消極的秩序維護(hù)或者積極強(qiáng)權(quán)干預(yù)，而是應(yīng)當(dāng)與社會(huì)需求與社會(huì)發(fā)展相契合，行政國的概念隨之出現(xiàn)。行政國的重要特征在于能有效的回應(yīng)社會(huì)分工和專業(yè)化的需要，并設(shè)置相應(yīng)的機(jī)關(guān)或組織加以管理或者提供服務(wù)（如同英國學(xué)者W.Friedmann氏所言及的現(xiàn)代國家的五種功能）。⑥英國學(xué)者W.Friedmann主張，一個(gè)現(xiàn)代國家其政府應(yīng)具有秩序維持者、社會(huì)服務(wù)者、企業(yè)經(jīng)營者、經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制者、仲裁者等五種機(jī)能。參見施啟揚(yáng)：《民法總則》，作者1996年自版，第403頁。事實(shí)上，這是現(xiàn)代國家的基本任務(wù)，也是民眾對(duì)國家的大致期待。上述期待如何在行政國概念中予以分解并細(xì)化，是現(xiàn)代行政法需要面對(duì)的問題。無疑，傳統(tǒng)交通警察權(quán)亦應(yīng)隨之變革。倘若不考慮交通警察秉性與行政部門特性，而使交通警察涉入諸多領(lǐng)域，則顯然與行政國之精神相違背。

（二）現(xiàn)代交通警察權(quán)人權(quán)屬性應(yīng)用及其局限

1.人權(quán)保障功能的應(yīng)用：從虛設(shè)到凸顯

傳統(tǒng)警察權(quán)下交通警察無法有效應(yīng)對(duì)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的需要，過度強(qiáng)調(diào)秩序的價(jià)值取向，與現(xiàn)代行政法的發(fā)展趨勢(shì)格格不入。如前所述，在自由法治國的前期，雖然公權(quán)機(jī)關(guān)開始關(guān)注人權(quán)，但是，法治國的理念未被充分認(rèn)同和踐行，交通警察的干預(yù)行政色彩依舊濃重，更多的是以人權(quán)福利之名繼續(xù)以往的秩序行為。

然而，在自由法治國的后期，相關(guān)對(duì)抗國家權(quán)力的制度架構(gòu)逐步完善。也正是自由法治國得以昌盛之時(shí)，20世紀(jì)的社會(huì)法治國也悄然興起。基于生存照顧與提供福利的價(jià)值，社會(huì)法治國已與自由法治國倡導(dǎo)的“不干涉”出現(xiàn)一定的分歧，形成社會(huì)治理的兩種不同進(jìn)路。不過，究其本質(zhì)而言，兩種進(jìn)路的邏輯基點(diǎn)是一致的，都是在不同情勢(shì)下人權(quán)保障的努力。事實(shí)上，在現(xiàn)代各國包括我國，行政價(jià)值的訴求基本上兼具自由法治國與社會(huì)法治國的雙重性格。⑦熊樟林：《行政處罰上的空白要件及其補(bǔ)充規(guī)則》，《法學(xué)研究》2012年第6期。

那么，交通警察是否也遵循著自由法治國與社會(huì)法治國有關(guān)訴諸人權(quán)保障的努力呢？從根本上講，警察權(quán)乃至一切行政權(quán)的根源在于人權(quán)，也是人權(quán)的維護(hù)使其獲得行為的正當(dāng)性。因此，交通警察對(duì)人權(quán)保障的重視程度不應(yīng)低于秩序，甚至可以說，交通警察的行政活動(dòng)是人權(quán)思維主導(dǎo)下的秩序行為。

當(dāng)前人權(quán)保障已成為我國政府傾力為之的目標(biāo)，尤其在我國2004年《憲法》修正案中明確了“國家尊重與保障人權(quán)”以后，人權(quán)保障的規(guī)范也見之于交通警察法制規(guī)范，人權(quán)保障由此得以明確化。譬如，我國《人民警察法》第2條規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會(huì)治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)。”我國《道路交通安全法》第1條規(guī)定：“為了維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率，制定本法。”除我國《道路交通安全法》在交通警察任務(wù)的規(guī)范結(jié)構(gòu)中對(duì)此加以明確外，與之相關(guān)的其他規(guī)范如，《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》第1條與《道路交通事故處理程序規(guī)定》第1條，都在規(guī)范設(shè)定的宗旨中明確了人權(quán)保障的價(jià)值取向。

盡管我國《道路交通安全法》第1條中“保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益”這一直接關(guān)乎人權(quán)保障的價(jià)值內(nèi)容被列于該條“維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故”之關(guān)涉秩序、安全等價(jià)值的規(guī)定之后，但至少這一法條把人權(quán)保障納入考量交通警察執(zhí)法效果的標(biāo)準(zhǔn)之列。這在一定程度上可以獲致相應(yīng)的社會(huì)效果和政治效果：“說明人權(quán)之保障為目的，職權(quán)之行使為手段，如此可收正本清源之效，亦可間接提升警察人員對(duì)國民主權(quán)之認(rèn)識(shí)，在潛移默化中，提高其民主警察形象，及執(zhí)法品質(zhì)。”⑧李震山：《警察任務(wù)論》，臺(tái)北登文書局1998年版，第18-19頁。具體而言，一方面，這可以促使交警在活動(dòng)之時(shí)除了秩序維護(hù)之外，銘記保障人權(quán)是與維護(hù)秩序、安全等同位階的任務(wù)，不可只關(guān)注秩序與安全，而無視人權(quán)；另一方面，之所以在交通警察任務(wù)或者道路交通規(guī)范設(shè)置宗旨之時(shí)，將人權(quán)價(jià)值置于秩序、安全、效率之后，一個(gè)重要考慮在于，秩序、安全、效率的終極價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)人權(quán)。此時(shí)人權(quán)并不一定指單個(gè)人或者一小部分人的權(quán)益，也涵蓋更廣泛意義上的公共利益。

2.人權(quán)保障屬性應(yīng)用的局限性

（1）辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)與區(qū)分技術(shù)之闕如

在交通警察活動(dòng)領(lǐng)域，尤其是法治國與社會(huì)國的雙重品格統(tǒng)制下，交通警察權(quán)能運(yùn)作效果的主要考量因素在于秩序與人權(quán)，而無需顧及國度的不同與歷史的差異。盡管普通民眾對(duì)交通警察權(quán)也存在矛盾的期望，⑨有學(xué)者指出，今天的社會(huì)大眾是用雙重標(biāo)準(zhǔn)要求警察：期望他們一方面人性化，另一方面又能非人性化。參見李湧清、徐昀：《警察行政與刑事司法的經(jīng)濟(jì)分析》，臺(tái)北五南圖書出版股份有限公司2002年版，第142頁。并往往以此期待評(píng)判法律制度抑或行政活動(dòng)的優(yōu)劣，但是，不能以此作為裁量的基準(zhǔn)。民眾的這種判別標(biāo)準(zhǔn)不足以成為可以接受的辨識(shí)標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)槠錁闼匦耘c主觀性過強(qiáng)，缺乏讓人信服的客觀理據(jù)。同時(shí)，囿于人權(quán)的抽象性與模糊性，交通警察權(quán)被冠以的人權(quán)保障價(jià)值，常常因交通秩序維護(hù)之必要而被虛置化，從而造成這一現(xiàn)象的出現(xiàn)：“維護(hù)治安是政府用以限制人權(quán)最常見理由，以保障人權(quán)為目的，也缺乏手段應(yīng)受目的制約之合比例性考量，導(dǎo)致目的與手段錯(cuò)置之不良現(xiàn)象。”⑩同前注⑧，李震山書，第24頁。

不僅如此，客觀地說，交通警察權(quán)人權(quán)屬性乏力的重要原因在于，當(dāng)前尚缺乏對(duì)人權(quán)保護(hù)與秩序維護(hù)的清晰區(qū)分技術(shù)，很難獲致完全區(qū)分兩者界限的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此，我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山先生有著精辟的論述：“人權(quán)保障與治安維護(hù)本不易清除劃分，此處之所以將人權(quán)保障單獨(dú)列為警察任務(wù)之一種，除著眼于警察工作特質(zhì)與人權(quán)有密切關(guān)系外，旨在凸顯警察應(yīng)時(shí)刻有主權(quán)在民之觀念，摒棄作之君、作之親、作之師的傳統(tǒng)牧民觀念，以人權(quán)為重為主的警察任務(wù)，方有其生命可言?！雹偻白ⅱ啵钫鹕綍?，第17頁。

問題是，交通警察任務(wù)的規(guī)范結(jié)構(gòu)中列明的人權(quán)保障要求，是否如同李震山先生所言，其要義在于人權(quán)保障理念的宣示與引導(dǎo)作用呢？倘若如此，即便在實(shí)定法中加以明確，遇有人權(quán)與秩序沖突之時(shí)，如前所述，人權(quán)總是讓位于秩序，由此造成民眾對(duì)交警的認(rèn)識(shí)局限于秩序警察，其信服力也將大打折扣。更有甚者，交通警察權(quán)之人權(quán)保障屬性的意義和價(jià)值，將成為交通秩序價(jià)值的附屬品，并且，由其主導(dǎo)的統(tǒng)攝秩序價(jià)值的期待也將難以實(shí)現(xiàn)。

（2）秩序優(yōu)位于人權(quán)的法治風(fēng)險(xiǎn)

前已述及，我國《道路交通安全法》第1條明確了交通警察任務(wù)，在該規(guī)范結(jié)構(gòu)中，人權(quán)保障相關(guān)內(nèi)容被置于秩序維護(hù)相關(guān)內(nèi)容之后。這或許是立法者不經(jīng)意而為，然而處于該法總則統(tǒng)領(lǐng)地位的交通警察任務(wù)的設(shè)定，直接影響了該法其他條款及其細(xì)化規(guī)則內(nèi)容的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。

譬如，我國《道路交通安全法》第70條第1款規(guī)定：“在道路上發(fā)生交通事故，車輛駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)立即停車，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)；造成人身傷亡的，車輛駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)立即搶救受傷人員，并迅速報(bào)告執(zhí)勤的交通警察或者公安機(jī)關(guān)交通管理部門。因搶救受傷人員變動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)的，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明位置。乘車人、過往車輛駕駛?cè)恕⑦^往行人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助。”依照該條文字的先后順序來看，“保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)”之秩序規(guī)范，是先于“搶救受傷人員”的人權(quán)保障規(guī)范。盡管上述條文中明確規(guī)定遇到“人身傷亡的，車輛駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)立即搶救受傷人員”，然而，囿于“保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)”留存證據(jù)的秩序要求，實(shí)踐中容易出現(xiàn)兩種極端的情形：要么肇事者死板地維持現(xiàn)場(chǎng)而放任受傷人員傷情惡化，要么積極地救治受傷人員卻因疏漏保持證據(jù)而面臨一定的責(zé)罰。在此情勢(shì)下，無疑，交通警察權(quán)的行使一般會(huì)遵循我國《道路交通安全法》第70條設(shè)定的規(guī)則的指引，優(yōu)先關(guān)注因“保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)”留存的證據(jù)。

對(duì)此，《道路交通事故處理程序規(guī)定》第21條以更為詳盡的內(nèi)容確認(rèn)了這一規(guī)則。其第21條規(guī)定：“交通警察到達(dá)事故現(xiàn)場(chǎng)后，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行下列工作：（一）劃定警戒區(qū)域，在安全距離位置放置發(fā)光或者反光錐筒和警告標(biāo)志，確定專人負(fù)責(zé)現(xiàn)場(chǎng)交通指揮和疏導(dǎo)，維護(hù)良好道路通行秩序。因道路交通事故導(dǎo)致交通中斷或者現(xiàn)場(chǎng)處置、勘查需要采取封閉道路等交通管制措施的，還應(yīng)當(dāng)在事故現(xiàn)場(chǎng)來車方向提前組織分流，放置繞行提示標(biāo)志，避免發(fā)生交通堵塞；（二）組織搶救受傷人員……”試想，倘若寄希望于交通警察維護(hù)秩序之時(shí)，又能毫無缺漏地保障著人權(quán)——至少不存在侵犯人權(quán)之情形，則這既考驗(yàn)交警的執(zhí)法技術(shù)水平，又是一種巨大的能力挑戰(zhàn)。在法理上，這是對(duì)交通警察執(zhí)法效果的苛求。就其后果而言，如若處置不當(dāng)，要么面臨著無視人權(quán)的詬病，要么遭受越權(quán)或?yàn)E權(quán)的指責(zé)。按照公共選擇理論，假設(shè)的交通警察這一“經(jīng)濟(jì)人”會(huì)首選程序規(guī)定的次序處理相應(yīng)的交通事件，而非只“組織搶救受傷人員”卻無暇“劃定警戒區(qū)域”，否則他將面臨行政違法的責(zé)任追究。

可見，交通警察評(píng)判交通事故關(guān)涉當(dāng)事人雙方的價(jià)值天平，更多地偏向于秩序而非人權(quán)。一個(gè)顯然的結(jié)果是，交通警察執(zhí)行道路交通規(guī)范之時(shí)側(cè)重于現(xiàn)場(chǎng)證據(jù)的秩序行為，這某種意義上是在縱容著對(duì)人權(quán)的損害。盡管，在侵害發(fā)生后，法律規(guī)范為漠視受傷人員的肇事者設(shè)定了民事或者刑事罰則，但是這些內(nèi)容都改變不了交通警察在處置交通事故之時(shí)偏重交通秩序的價(jià)值取向。

二、交通警察權(quán)價(jià)值定位：“新秩序觀”之提倡

隨之而來的問題是，我國當(dāng)前交通警察權(quán)之人權(quán)保障屬性應(yīng)用的局限性，即現(xiàn)有規(guī)定所隱含的交通警察權(quán)偏重于秩序的價(jià)值取向，會(huì)不會(huì)引發(fā)人們對(duì)交通警察權(quán)倒退至“警察國”時(shí)代的質(zhì)疑？是否與憲法倡導(dǎo)的尊重與保障人權(quán)的精神相悖？如果答案是否定的，那么，其人權(quán)保障功能偏低處境的正當(dāng)性理據(jù)何在？上述法治風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)如何規(guī)避？筆者認(rèn)為，這需要從交通警察權(quán)的秉性與人權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式著手分析。

應(yīng)當(dāng)明確，即便在自由法治國、社會(huì)法治國的場(chǎng)域內(nèi)，警察權(quán)的秉性也不能因?yàn)榍閯?shì)的不同而作相應(yīng)調(diào)適。警察權(quán)之所以不同于一般的國家行政權(quán)，是因?yàn)榫鞕?quán)較于其他行政權(quán)具有補(bǔ)充性?！熬煜狄跃S持客觀的事實(shí)上之秩序?yàn)槟康闹畤覚C(jī)關(guān)，與警察不得主動(dòng)地介入有關(guān)形成及維持市民相互間之私法關(guān)系之紛爭(zhēng)完全相同者，警察亦不應(yīng)積極地支援、推進(jìn)特定的行政機(jī)關(guān)之政策?！雹诹禾硎ⅲ骸墩ㄎ覈鞕?quán)限法制之研究》，臺(tái)北“國立”政治大學(xué)1999年博士學(xué)位論文，第96頁。這種補(bǔ)充性還表現(xiàn)為警察權(quán)的臨時(shí)性，“在保護(hù)私權(quán)所需之特別職權(quán)，有身份之確認(rèn)、管束、及扣押，但很清楚的是，各該措施皆僅具臨時(shí)保全性質(zhì)”。③[德]Scholler：《德國警察與秩序法原理》，李震山譯，臺(tái)北登文書局1995年版，第79頁。此外，警察權(quán)與一般行政權(quán)的重要不同在于，警察權(quán)的強(qiáng)權(quán)性與侵益性遠(yuǎn)勝于一般的行政權(quán)，因此對(duì)警察權(quán)的運(yùn)行應(yīng)課予較一般行政權(quán)更為嚴(yán)格的條件限制。位于警察權(quán)之下的交通警察權(quán)更應(yīng)如此，應(yīng)將其嚴(yán)格的限定在查處交通違法行為、處置交通事故等維護(hù)交通秩序上。

尤其是，當(dāng)下的中國已經(jīng)進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，而現(xiàn)代道路交通領(lǐng)域是風(fēng)險(xiǎn)的高發(fā)區(qū)；具體而言，城市交通風(fēng)險(xiǎn)的增大，無非來源于以下這些問題（它們也是交警亟待解決的問題）：現(xiàn)代城市空間的有限性，人口、車輛急劇增長性，交通事故尤其是重大交通事故的慘烈性與處置及時(shí)性要求，駕駛工具的危險(xiǎn)性，通行效率與安全的過高期待性，等等。特別是，威脅健康與安全的交通事件即使不化為現(xiàn)實(shí)，也會(huì)消耗成本。④參見[美]Baruch Fischhoff,Stephen R.Watson,Chris Hope：《界定風(fēng)險(xiǎn)》，載金自寧編譯：《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制與行政法》，法律出版社2012年版，第7頁。而這些都需要交警予以事先應(yīng)對(duì)，并有效化解。其執(zhí)法路徑無外乎圍繞秩序的構(gòu)建、整合或維護(hù)。在此情形下，如果單向度關(guān)注道路通行者權(quán)利所涉的自由、民主與財(cái)產(chǎn)，而不顧交通秩序或僅給予其少量關(guān)注，那么現(xiàn)代交通秩序?qū)⒚苤刂?、混亂不堪。事實(shí)上，道路交通安全風(fēng)險(xiǎn)的消解需要盡快重整秩序，在此過程中可能伴隨著一定程度人權(quán)的克減，但其目的是為了整個(gè)交通秩序與安全的實(shí)現(xiàn)。至于克減的人權(quán)，完全可以通過事后救濟(jì)的方式予以彌補(bǔ)，此舉正是行政法之比例原則的要義所在。因此，從功能主義的視角而言，相較于交通警察權(quán)之人權(quán)屬性，交通警察權(quán)秩序價(jià)值的權(quán)重應(yīng)適度偏重。

然而，如果交通警察的重心在于維護(hù)交通秩序而非關(guān)注人權(quán)，現(xiàn)代交通警察權(quán)是否會(huì)導(dǎo)致一種極端：為了交通秩序漠視人權(quán)甚至踐踏人權(quán)？應(yīng)當(dāng)看到的是，秩序與人權(quán)并非完全割裂。在自由法治國與社會(huì)法治國雙重視閾內(nèi)，秩序是富含人權(quán)的秩序，秩序與人權(quán)的水乳相融關(guān)系，已經(jīng)基本獲得共識(shí)?！皬淖畛橄蟮囊饬x上講，秩序是事物在時(shí)間、空間或邏輯聯(lián)系上相對(duì)固定的結(jié)構(gòu)。對(duì)于社會(huì)生活而言，秩序總是意味著在社會(huì)中存在著某種程度的關(guān)系的穩(wěn)定性、進(jìn)程的連續(xù)性、行為的規(guī)則性以及財(cái)產(chǎn)和心理的安全性等因素?！雹輳埼娘@主編：《法理學(xué)（第三版）》，法律出版社2007年版，第335頁。但若國家的存在是以追求人民幸福、保障人民權(quán)利為目的，必先以國家能存在及社會(huì)秩序可以維持為前提，因此，安全秩序目的與追求人民幸福的目的，就成兩個(gè)相互關(guān)聯(lián)、彼此影響之主軸。⑥同前注⑧，李震山書，第33頁。

當(dāng)然，單純從法理上講，人權(quán)與秩序沖突之時(shí)，秩序應(yīng)讓位于人權(quán)，畢竟，一切國家型構(gòu)包括維持國家機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的秩序，皆源自于人權(quán)。誠如有學(xué)者所言：“治安任務(wù)必須在保護(hù)人權(quán)之前提下進(jìn)行，而人權(quán)之保障與人民福祉的追求才是目的，治安應(yīng)僅是手段?！雹呃钫鹕剑骸秾?duì)提升警察辦案能力之期待》，載民間司法改革基金會(huì)：《民間司法改革研討會(huì)論文集》2001年自刊本，第3頁。并且，以此“手段”外化的道路交通規(guī)范所一貫秉承的秩序、安全等價(jià)值，隱含著人權(quán)保障的意蘊(yùn)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，交通秩序并不必然與人權(quán)保障相悖，干預(yù)行政也不是品質(zhì)不良的行政活動(dòng)。在整合社會(huì)秩序方面干預(yù)行政是必不可少的，且中國轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)秩序可能更需要干預(yù)行政來整合不穩(wěn)定的秩序。⑧章劍生：《現(xiàn)代行政法基本理論》，法律出版社2008年版，第6頁。很大程度上講，交通警察對(duì)交通秩序干預(yù)行為，是為了個(gè)體權(quán)益或者公共利益的維護(hù)。以前文述及的《道路交通事故處理程序規(guī)定》第21條為例，無疑，該條具有鮮明的秩序價(jià)值取向，但是，這并不表明交通警察在處置事故時(shí)，只有按照上述規(guī)范明定的順序依次完成前一個(gè)環(huán)節(jié)后，才進(jìn)行后一個(gè)環(huán)節(jié)。事實(shí)上，這些環(huán)節(jié)基本上是同步進(jìn)行的。況且，先行考慮現(xiàn)場(chǎng)秩序，如劃定警戒區(qū)域、實(shí)施交通管制、放置警示標(biāo)志等，一方面是為了防止二次事故的發(fā)生，另一方面是為他人通行提供必要的警示，以保證道路的通暢。在本質(zhì)上，它們都是為了權(quán)利保障與公共利益，并不能因此而過分的苛責(zé)交警“只念及秩序而不顧人權(quán)”。

需要繼續(xù)追問的是，如何才能避免“只念及秩序而不顧人權(quán)”的法治風(fēng)險(xiǎn)呢？現(xiàn)代國家配置交通警察權(quán)之秩序權(quán)能，多是在民主的情形下以“傳送帶”立法的模式展開的，即便是行政立法，也在汲取參與、聽證等民主要素的基礎(chǔ)上進(jìn)行，并配備相應(yīng)的審核、備案、廢除等程序。譬如，2014年6月深圳市交警部門向深圳市人大常委會(huì)提請(qǐng)修訂《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》和《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》，向社會(huì)公開征求意見與建議，取得了良好的社會(huì)效果。⑨參見深圳市公安局：《交警擬對(duì)交通違法處罰條例和交通安全管理?xiàng)l例進(jìn)行修改》，http://www.szga.gov.cn/JWXW/JTDT/201407/t20140710_69227.htm，2015年6月17日訪問。盡管上述條例中增加了新的罰則，但其目的在于通過維護(hù)交通秩序，以更好地保障人權(quán)與更廣泛的公共利益。申言之，現(xiàn)代交通警察維護(hù)交通秩序的行為，是富含人權(quán)要素的秩序行為。

或許有學(xué)者會(huì)提出，在社會(huì)法治國之福利行政與給付行政的背景下，交通警察權(quán)亦應(yīng)當(dāng)作出相應(yīng)的回應(yīng)，至少應(yīng)增加人權(quán)保障要素。對(duì)此，筆者不敢茍同，原因有以下三點(diǎn)。其一，如若賦予交通警察權(quán)給付行政的權(quán)能，不難想象，交通警察權(quán)極有可能又回歸到傳統(tǒng)警察國時(shí)代，其危害前文已做闡述，在此不再贅述。其二，給付行政的角色完全可以由其他行政機(jī)關(guān)代行或者擔(dān)任，在行政分工精細(xì)化的今天，這已不存在障礙。警察內(nèi)部分工日益明晰化與獨(dú)立化，上海交巡警分立的成功實(shí)踐便是明證。⑩參見《關(guān)于提請(qǐng)審議廢止〈關(guān)于本市試行交通警察和巡察警察在道路上統(tǒng)一執(zhí)法的決定〉的說明》，《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2005年第2號(hào)。其三，即使交通警察在執(zhí)法實(shí)踐中遇突發(fā)事件或者緊急情況，有不屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，在請(qǐng)求其他機(jī)關(guān)可以解決的情形下，交通警察亦不應(yīng)完全介入并代行其他機(jī)關(guān)職權(quán)。這并不是說交通警察可以對(duì)此完全坐視不管、置若罔聞，而是其應(yīng)通知相關(guān)部門作出處置，并在必要的情況下提供協(xié)助，當(dāng)然，這種協(xié)助應(yīng)在法律規(guī)范限定的范圍內(nèi)。因此，福利行政的發(fā)展趨勢(shì)不應(yīng)成為變更或者革新交通警察任務(wù)的緣由。

綜上所述，當(dāng)前交通警察權(quán)力的價(jià)值應(yīng)當(dāng)定位為以交通秩序?yàn)橹骷骖櫲藱?quán)，筆者暫且將其稱之為交通警察權(quán)“新秩序觀”?！靶轮刃蛴^”的最大優(yōu)勢(shì)是厘清了當(dāng)前交通警察權(quán)蘊(yùn)含的價(jià)值、功能預(yù)設(shè)及其序位。換言之，“新秩序觀”的基本訴求是交通警察致力于交通秩序與交通安全的維護(hù)，其他的皆為其輔助事項(xiàng)。更進(jìn)一步地講，在自由法治國與社會(huì)法治國雙重理念的推動(dòng)下，在交通警察職權(quán)范圍（道路交通秩序與交通安全）內(nèi)，交警部門不應(yīng)滿足于消極被動(dòng)的應(yīng)申請(qǐng)的行政行為，更多的應(yīng)是主動(dòng)履行其秩序維持功能，如主動(dòng)指揮交通、主動(dòng)處置交通違法行為；而對(duì)于人權(quán)保障的輔助義務(wù)，惟有來自其他機(jī)關(guān)或者民眾的申請(qǐng)方得以實(shí)施。當(dāng)然，對(duì)于突發(fā)事件，尤其是當(dāng)民眾生命面臨重大威脅，來不及尋求他機(jī)關(guān)救濟(jì)，等待將導(dǎo)致嚴(yán)重?fù)p害之時(shí)，交通警察有主動(dòng)介入的必要。

三、“新秩序觀”對(duì)交通警察權(quán)力配置之寓意

交通警察權(quán)力配置與權(quán)能改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，交通警察權(quán)“新秩序觀”可有效處理“一發(fā)”與“全身”的關(guān)系，能夠在三個(gè)維度上獲致交通警察權(quán)力配置的全方位改革，實(shí)現(xiàn)交通警察權(quán)能改革聯(lián)動(dòng)效應(yīng)的良性化。具體而言，在宏觀上，實(shí)現(xiàn)交通秩序中心化與權(quán)力分配體系化，從整體上回答權(quán)能改革的基本方向；在中觀上，推動(dòng)交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)變革，以獲取權(quán)能改革的制度保障；在微觀上，驗(yàn)證與糾偏當(dāng)前交通警察權(quán)能范圍，實(shí)現(xiàn)權(quán)能的分流與歸位。

（一）宏觀影響：交通秩序中心化與權(quán)力分配體系化

首先，交通警察關(guān)注的重心將集中于交通秩序，并以維護(hù)交通秩序作為其根本職責(zé)。由此實(shí)現(xiàn)該警種設(shè)置的初衷：藉由維護(hù)交通秩序?qū)崿F(xiàn)人權(quán)保障。易言之，就是在交通秩序的維護(hù)中，實(shí)現(xiàn)民眾最為基本的道路通行權(quán)。值得一提的是，日本對(duì)交通警察權(quán)的價(jià)值定位頗為精準(zhǔn)：不直接關(guān)注人權(quán)保障，或宣示交通秩序與人權(quán)的關(guān)系，而是單純規(guī)定交通警察權(quán)的價(jià)值在于交通秩序。日本《道路交通法》第1條規(guī)定：“本法律系以防止道路上之危險(xiǎn)，謀求其他道路之安全與順暢，及有助于防止起因于道路交通之障害為目的。”①筆者于本文中引用的日本《道路交通法》中譯文，皆來自于李憲人：《警察官放除交通危險(xiǎn)權(quán)限之研究》，臺(tái)北“中央警察大學(xué)”警察政策研究所2013年博士學(xué)位論文，附錄。但并不能由此否認(rèn)日本交通警察秩序的維護(hù)并無人權(quán)保障的元素。我國學(xué)者李步云等更是在其新著中，直呼警察秩序維護(hù)價(jià)值唯一性：“警察權(quán)力的行使只能以維護(hù)社會(huì)公共秩序?yàn)楸匾酥?，警察?quán)力不應(yīng)該干涉?！雹诶畈皆?、李先波：《警察執(zhí)法與人權(quán)保護(hù)》，湖南大學(xué)出版社2013年版，第42頁。在理論上，人們據(jù)此不難得出交通警察對(duì)于交通秩序的維護(hù)必然會(huì)秉承一般警察之于秩序的方式，采取介入的雙重標(biāo)準(zhǔn)：危害防止的急迫性與需要強(qiáng)制力的經(jīng)常性。③參見高文英：《我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的警察權(quán)配置問題研究》，群眾出版社2012年版，第284頁。不限于此，依循“新秩序觀”，基于積極主動(dòng)維護(hù)交通秩序的必要，現(xiàn)代交通警察權(quán)能范圍及于潛在的、推測(cè)性的交通危險(xiǎn)。因此，在“新秩序觀”之下，交通警察兼具消極維護(hù)交通秩序與積極維持交通秩序的雙重功能。進(jìn)一步來說，交通警察權(quán)能改革的進(jìn)行，應(yīng)以圍繞交通秩序中心化為主軸。

其次，交通警察權(quán)“新秩序觀”將更好地厘清交通警察部門與其他部門之間的關(guān)系，尤其是交通警察部門與交通行政管理部門之間的關(guān)系。當(dāng)前交通警察執(zhí)法內(nèi)容大致可分為干預(yù)行政行為與給付行政行為。在“新秩序觀”之交通秩序中心化的導(dǎo)引下，交通警察權(quán)的實(shí)現(xiàn)必然多選擇干預(yù)行政的方式，而以給付行政對(duì)待道路通行者，并不被“新秩序觀”所青睞。在此情形下，完全可以將給付行政部分交給其他部門尤其是交通行政管理部門。由此觀之，交通警察權(quán)“新秩序觀”在發(fā)揮區(qū)分行政主體之間關(guān)系作用的同時(shí)，很大程度上實(shí)現(xiàn)了交通領(lǐng)域關(guān)涉問題研究的體系化。它在一定程度上可以避免以下弊端——“所關(guān)注之交通個(gè)別或類型案件之處理，若不能掌握全盤體系，自無法掌握問題之根源與治本之解決方案，公權(quán)力對(duì)交通法律問題所采之措施，屢有捉襟見肘、腳病醫(yī)腳之現(xiàn)象，就不足為奇?！雹芡白ⅱ?，李震山文。在此，應(yīng)當(dāng)指出當(dāng)前學(xué)者作出的論斷——“應(yīng)當(dāng)以維護(hù)秩序的最低需要為標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整警察權(quán)力的范圍，以自由價(jià)值的滿足為出發(fā)點(diǎn)控制警察權(quán)”⑤高文英：《我國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的警察權(quán)配置問題研究》，群眾出版社2012年版，第76頁?！⑽瓷钊腙P(guān)注警察權(quán)秉性，而僅強(qiáng)調(diào)警察權(quán)之自由價(jià)值等人權(quán)保障功能，必然會(huì)侵蝕其他行政權(quán)的應(yīng)有疆域，不利于權(quán)能配置的體系化與科學(xué)化。

再次，“新秩序觀”的統(tǒng)攝力也及于警察權(quán)內(nèi)部權(quán)能的分配。維護(hù)交通秩序的角色定位決定了交通警察不同于其他警種。在警察權(quán)內(nèi)部權(quán)能配置之時(shí)，應(yīng)保持交通警察的獨(dú)立性，應(yīng)尤為關(guān)注交警與巡警之間的關(guān)系。筆者較贊同將兩者予以區(qū)分，具體地說，應(yīng)當(dāng)借鑒前文述及的上海經(jīng)驗(yàn)，將兩者分開并納入不同管理系統(tǒng)。退一步講，如果將兩者合一，則其權(quán)能將被放大，隨之而來的隱患是，有可能出現(xiàn)社會(huì)法治國家初期的場(chǎng)景：警察以“促進(jìn)人民福利”配合“危害防止”的秩序任務(wù)，任意擴(kuò)大危害范圍，致使警察權(quán)介入許多行政工作領(lǐng)域。⑥參見上注，高文英書，第127頁。對(duì)此，“新秩序觀”關(guān)于交通秩序?yàn)橹鞯膬r(jià)值定位，直接凸顯了其特有的功能疆界，使得交警與巡警分立具有理論上的可行性。因而，將交通警察與巡邏警察分離并設(shè)置不同的職權(quán)范圍，是“新秩序觀”的基本訴求之一，也是現(xiàn)代行政發(fā)展的基本要求。

（二）中觀反思：交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)變革

無疑，交通警察權(quán)“新秩序觀”的有效踐行需要法制的配套安排?！靶轮刃蛴^”與交通警察任務(wù)總則性規(guī)范有內(nèi)在的契合性和一致性，因此，需要反思當(dāng)前我國交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)，是否與以交通秩序?yàn)橹骷骖櫲藱?quán)的“新秩序觀”達(dá)成內(nèi)在一致。吊詭的是，我國《道路交通安全法》第1條在警察任務(wù)的總則性規(guī)定中明確了保障人權(quán)與維護(hù)秩序的內(nèi)容，但是并不能由此解讀出與“新秩序觀”如出一轍的價(jià)值取向。在理論上，設(shè)計(jì)警察任務(wù)的總則性規(guī)定的初衷可能有兩種：第一，從內(nèi)容上來看，很顯然警察任務(wù)透出的價(jià)值并無優(yōu)劣之分，應(yīng)當(dāng)予以平等對(duì)待；第二，警察任務(wù)所涉價(jià)值之間是因果關(guān)系，也就是說，秩序的維護(hù)是為了人權(quán)的保障，人權(quán)是秩序的目的。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，不論采取何種解釋，我國現(xiàn)行法對(duì)交通警察任務(wù)規(guī)范結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)的重大缺點(diǎn)是，執(zhí)法者在法律規(guī)定不明確或者缺少規(guī)定時(shí)，不能有效權(quán)衡采取何種方式行使權(quán)力。尤其是在我國當(dāng)前執(zhí)法人員素質(zhì)大多有待提高的情形下，交通警察任務(wù)規(guī)范基本上是形同虛設(shè)，與具有一般宣示意義的條款無異。

那么，在當(dāng)前法律文本無法找到切實(shí)可行的解釋方案之時(shí)，可否采取退而求其次的進(jìn)路，即在我國《道路交通安全法》的下位規(guī)范中，能否找到化解上述困境的出路。經(jīng)查證其下位規(guī)范的文本⑦筆者主要查詢了我國《道路交通安全法》的以下下位規(guī)范：《道路交通安全法實(shí)施條例》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》、《道路交通事故處理程序規(guī)定》、《交通警察道路執(zhí)勤執(zhí)法工作規(guī)范》、《公路巡邏民警隊(duì)警務(wù)工作規(guī)范》等?？梢园l(fā)現(xiàn)，它們要么是沒有規(guī)定，要么只規(guī)定秩序價(jià)值，要么延續(xù)上位法模式而羅列秩序與人權(quán)等價(jià)值，由此看來，在我國，關(guān)涉交通警察權(quán)的所有法律規(guī)范并未為秩序與人權(quán)之間關(guān)系的辨別提供指引。

交通警察權(quán)“新秩序觀”，可以為化解這一難題提供思路?！靶轮刃蛴^”倡導(dǎo)的以交通秩序?yàn)橹骷骖櫲藱?quán)的理念，是交通警察特質(zhì)與人權(quán)表達(dá)方式交融的結(jié)果，也是對(duì)交通警察權(quán)運(yùn)作規(guī)律的總結(jié)。申言之，從排列的次序來看，人權(quán)位列秩序之后，警察權(quán)運(yùn)行之時(shí)應(yīng)權(quán)衡執(zhí)行的順序與力度，一般而言，秩序應(yīng)被先行考量，人權(quán)則居于次位。只不過，人權(quán)是在例外情形下被優(yōu)先對(duì)待。也正是例外情形的存在，方足以抗辯自由法治主義者和社會(huì)法治主義者過分的苛責(zé)與詬病。

法評(píng)判之實(shí)質(zhì)要義都?xì)w于其正當(dāng)性思量，其實(shí)現(xiàn)路徑在于通過不斷的糾錯(cuò)與批判以推進(jìn)法制的完善。⑧參見劉啟川：《行政強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間限制與拒絕給付禁止之制度解析》，《現(xiàn)代法學(xué)》2013年第3期。藉由前文法理的深層次論析，不難發(fā)現(xiàn)，很有必要將上述思路予以制度化。對(duì)此，我國臺(tái)灣地區(qū)已意識(shí)到該問題，并在其“法律”中加以明確。例如，我國臺(tái)灣地區(qū)“警察法施行細(xì)則”第2條規(guī)定：“本法第2條之警察任務(wù)，區(qū)分如左：一、依法維持公共秩序，保護(hù)社會(huì)安全，防止一切危害為警察之主要任務(wù)；依法促進(jìn)人民福利為警察之輔助任務(wù)……?！雹嵝枰f明的是，2000年11月22日我國臺(tái)灣地區(qū)“內(nèi)政部”修正的“警察法施行細(xì)則”較之以往規(guī)定重要不同之處在于，對(duì)警察任務(wù)區(qū)分的內(nèi)容設(shè)定刪除了“前項(xiàng)第二款之輔助任務(wù)，指協(xié)助一般行政機(jī)關(guān)，推行一般行政而言，其協(xié)助并應(yīng)以遇有障礙，非警察協(xié)助不足以排除，或因障礙而有妨害安寧秩序時(shí)為限”的規(guī)定。由此看來，在我國臺(tái)灣地區(qū)，警察機(jī)關(guān)輔助行為不僅限于“行政協(xié)助”，也應(yīng)包括“職權(quán)”外對(duì)其他民眾人權(quán)保障的輔助作用。筆者認(rèn)為，可以以此為修訂相關(guān)規(guī)范提供指引。

鑒于我國《道路交通安全法》對(duì)其他交通安全法律規(guī)范的統(tǒng)攝性，如果貿(mào)然對(duì)其修訂，尤其是關(guān)乎總綱性交通警察任務(wù)的變更的修訂，難免會(huì)影響法之穩(wěn)定性，也使得修法的成本過高。最為重要的是，倘若以權(quán)力機(jī)關(guān)修法的方式，明文宣示人權(quán)與秩序的先后次序，將可能有接踵而來的非議，并存在一定的政治風(fēng)險(xiǎn)。因此，直接修訂我國《道路交通安全法》第1條并非明智之舉。對(duì)此，可以參照我國臺(tái)灣地區(qū)的做法，考慮在行政法規(guī)中予以細(xì)化。具體而言，可以在《道路安全法實(shí)施條例》中規(guī)定：“交通警察的主要任務(wù)是維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，提高通行效率；保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益?！?/p>

（三）微觀省察：權(quán)能分流與歸位

依我國《道路交通安全法》及其相關(guān)規(guī)范，交通警察權(quán)的權(quán)能范圍主要涵蓋交通管理政策規(guī)范研究與擬定、車輛登記、駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補(bǔ)證）、機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚?、交通安全教育、交通事故與交通違法查處中相關(guān)權(quán)能（行政調(diào)解權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政調(diào)查權(quán)、行政處罰權(quán)等）、交通肇事罪與危險(xiǎn)駕駛罪的立案?jìng)刹椤⒔煌ㄐ盘?hào)燈設(shè)置、停車場(chǎng)設(shè)置與管理、參與道路交通設(shè)施或建設(shè)的規(guī)劃、組織指導(dǎo)道路交通安全科研工作等。很顯然，在微觀上考察“新秩序觀”如何作用于上述交通警察權(quán)能，應(yīng)按照交通警察權(quán)“新秩序觀”的基本訴求，驗(yàn)證并糾偏現(xiàn)行法上交通警察權(quán)的權(quán)能范圍。具體而言，應(yīng)從以下兩個(gè)層面展開。

1.符合“新秩序觀”而應(yīng)予保留的部分權(quán)能事項(xiàng)及其限度

無疑，交通警察秉承的傳統(tǒng)警察的一般權(quán)力如交通安全規(guī)范草案擬定權(quán)以及規(guī)章或規(guī)范性文件的制定權(quán)、交警調(diào)解權(quán)、交警調(diào)查權(quán)、交警處罰權(quán)、交警強(qiáng)制權(quán)、交警管制權(quán)、交通肇事罪與危險(xiǎn)駕駛罪立案件偵查等仍應(yīng)由其行使。這是因?yàn)?，交通安全?guī)范的草案擬定以及制定規(guī)章或規(guī)范性文件的權(quán)力，是一般行政主體（當(dāng)然要具有一定的行政級(jí)別）所普遍具有的權(quán)力，交通警察所在部門具有該項(xiàng)權(quán)能自不待言；至于交警調(diào)查權(quán)、交警處罰權(quán)、交警強(qiáng)制權(quán)、交警管制權(quán)、交通肇事罪與危險(xiǎn)駕駛罪立案件偵查等依托強(qiáng)制力為后盾的權(quán)能，正是交通警察權(quán)承載價(jià)值之“交通秩序?yàn)橹鳌钡谋厝灰?，亦為交通警察?quán)的當(dāng)然權(quán)能；交警調(diào)解權(quán)并不以強(qiáng)制力的后盾保障為必要條件，而是倡導(dǎo)自愿合意合法處理爭(zhēng)議，富含人權(quán)保障要素，但實(shí)踐中調(diào)解不成的多以處罰或者強(qiáng)制作為案件終結(jié)方式，以修復(fù)道路通行者之間應(yīng)有的交通秩序，因而交警調(diào)解權(quán)正是“新秩序觀”以交通秩序?yàn)橹魅藱?quán)保障為輔內(nèi)涵的典型體現(xiàn)。

另外，應(yīng)當(dāng)明確，交通警察以上述保留權(quán)能事項(xiàng)參與其他行政主體活動(dòng)之時(shí)，其活動(dòng)方式僅限于行政協(xié)助，并多限于職務(wù)協(xié)助。對(duì)于職務(wù)協(xié)助之外的情形，諸如在道路規(guī)劃、交通設(shè)施規(guī)劃過程中交通警察提供其職權(quán)范圍內(nèi)智識(shí)資源，從形式上來看，這并不與交通警察權(quán)“交通秩序?yàn)橹鳌钡脑V求相符，行政協(xié)助行為反而是交通警察權(quán)之“兼顧人權(quán)”的外在表征。其最為主要的理由在于，此舉并不會(huì)對(duì)交通警察帶來負(fù)擔(dān)，也不影響其核心權(quán)能的發(fā)揮。依現(xiàn)狀而言，道路交通事務(wù)之給付行政部分，大都由公路主管機(jī)關(guān)依據(jù)公路法及相關(guān)法規(guī)掌握和管理，包括交通工程及設(shè)施規(guī)劃、設(shè)計(jì)養(yǎng)護(hù)等事宜，甚至停車場(chǎng)規(guī)劃及管理、道路使用規(guī)劃、道路管理調(diào)查、規(guī)劃、建議及協(xié)助規(guī)劃等，應(yīng)交由公路主管機(jī)關(guān)掌管。因?yàn)?，此部分之工作與危害防止之性質(zhì)相去甚遠(yuǎn)，又不需對(duì)民眾直接使用強(qiáng)制力，不應(yīng)將其交由危害防止為主要任務(wù)之警察執(zhí)行，這一方面可以避免國家行政權(quán)警察化，另一方面也可以使警察得以盡力于交通事務(wù)中具危害處理急迫性的事務(wù)。⑩同前注③，李震山文。因此，交通警察的協(xié)助行為不應(yīng)視為其權(quán)能事項(xiàng)。

2.不符合“新秩序觀”而應(yīng)予分流或重新定位的權(quán)能事項(xiàng)及其解釋

車輛登記、機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚?、駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補(bǔ)證）、組織指導(dǎo)道路交通安全科研工作、交通安全教育、停車場(chǎng)設(shè)置管理事宜、交通信號(hào)燈設(shè)置等七項(xiàng)內(nèi)容，是否也屬于應(yīng)繼續(xù)由交通警察行使相應(yīng)權(quán)能？下面筆者擬結(jié)合“新秩序觀”做詳細(xì)分析。

（1）車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚?/p>

車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚囀墙煌ň鞂?duì)車輛與民眾是否具備上路條件的審核，也是對(duì)道路管理對(duì)象——車輛與人——基礎(chǔ)性條件的管理。車輛登記與駕駛證審核發(fā)放，皆屬于“自由恢復(fù)”性質(zhì)的行政許可，其中，機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚囀谦@得駕駛證資格前置性的條件。按照“新秩序觀”之“交通秩序?yàn)橹鳌钡囊话銟?biāo)準(zhǔn)來看，車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚嚰炔环衔：Ψ乐沟募逼刃?，也不具備使用?qiáng)制力的必要性。因而，可以將該事項(xiàng)從交通警察權(quán)的權(quán)限中剔除，交由交通行政管理部門予以負(fù)責(zé)。對(duì)此，可能有人會(huì)提出，由交通警察負(fù)責(zé)車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚?，可以從源頭上對(duì)車輛和通行人員予以全面管制，更利于交通秩序的維護(hù)。筆者認(rèn)為，這與現(xiàn)代行政精細(xì)化的分工不符，也與“脫警化”的世界潮流不符。事實(shí)上，由交通行政部門負(fù)責(zé)車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚嚫鼮楹线m。依我國《道路交通案例法》第20條，作為管理交通的交通行政部門，具有接管車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚嚨南忍靸?yōu)勢(shì)和條件。交通行政部門作為駕校的主管機(jī)關(guān)，加上全國各地逐步健全的交通行政許可制度，①江蘇省交通運(yùn)輸廳：《關(guān)于成立江蘇省交通運(yùn)輸廳行政許可受理事務(wù)中心的通知》，http://www.moc.gov.cn/st2010/jiangsu/js_tongzhigg/tzgg_qita/201305/t20130530_1419791.html，2016年3月20日訪問。如果將車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚嚰{入交通行政部門的權(quán)限范圍，顯然比公安機(jī)關(guān)交通管理部門更為合適。

（2）駕駛證申領(lǐng)

駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補(bǔ)證）是否也應(yīng)當(dāng)一并交由交通行政機(jī)關(guān)管理呢？筆者以為，它應(yīng)與車輛登記與機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚噮^(qū)別對(duì)待。這是因?yàn)轳{駛證在現(xiàn)代社會(huì)具有特殊意義與價(jià)值，它與民眾的身份信息緊密相連，在實(shí)踐中，一定程度上它可以與身份證件或護(hù)照等同使用。按照現(xiàn)有規(guī)定來看，其對(duì)辦理身份證件或護(hù)照規(guī)定了嚴(yán)格條件，并且辦理機(jī)關(guān)都隸屬于公安機(jī)關(guān)。②參見《普通護(hù)照和出入境通行證簽發(fā)管理辦法》第2條、我國《居民身份證法》第6條。因此，與身份證件和護(hù)照有同種質(zhì)性的駕駛證也應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)辦理。

不僅如此，駕駛證人身屬性的認(rèn)證，與交通警察權(quán)“新秩序觀”之以交通秩序?yàn)橹?，在邏輯上是自洽的，它們都是為了建?gòu)或鞏固交通參與者共同體的秩序規(guī)則，因此，駕駛證申領(lǐng)（發(fā)證、換證、補(bǔ)證）不應(yīng)從交通警察權(quán)之中分流出去，具體事務(wù)仍可由其繼續(xù)辦理。

（3）道路交通安全科研、交通安全教育、停車場(chǎng)設(shè)置與管理、交通信號(hào)燈設(shè)置

對(duì)于組織指導(dǎo)道路交通安全科研、交通安全教育、停車場(chǎng)設(shè)置與管理以及交通信號(hào)燈設(shè)置等四則事項(xiàng)，一般來說屬于給付行政的內(nèi)容，并不符合“新秩序觀”對(duì)交通秩序的優(yōu)先保障訴求，同時(shí)皆不具備危害防止的急迫性，以及訴諸強(qiáng)制力的必要性，因此，可以將上述四項(xiàng)內(nèi)容從交通警察權(quán)能中分離出去。

具體來說，相關(guān)改革可采取如下做法。第一，道路交通安全科研任務(wù)可以參照我國《道路交通安全法》有關(guān)機(jī)動(dòng)車的安全技術(shù)檢驗(yàn)的規(guī)定，將其社會(huì)化，交由社會(huì)機(jī)構(gòu)如科研院校予以完成。第二，至于交通安全教育，盡管可分為制裁性質(zhì)的強(qiáng)制性交通安全教育與非強(qiáng)制性的交通安全教育，但是將該事項(xiàng)交由交通行政管理部門實(shí)施，是不存在問題的。如是，加之車輛登記、機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)丝荚?、駕駛培訓(xùn)學(xué)校一并納入交通主管部門的轄制范圍，更便于交通管理的系統(tǒng)化與科學(xué)化。第三，針對(duì)停車場(chǎng)設(shè)置或管理主體在較多情形下為公安機(jī)關(guān)交通管理部門的狀況，同時(shí)，鑒于實(shí)踐中也多有城市管理部門或交通行政部門設(shè)置與管理停車場(chǎng)，很有必要將相關(guān)事務(wù)工作交由城市管理部門或交通行政部門，公安交管部門只負(fù)責(zé)行政協(xié)助便可。第四，對(duì)于交通信號(hào)燈而言，我國《道路交通安全法》及其相關(guān)規(guī)范并未明示交通信號(hào)燈的設(shè)置機(jī)關(guān)。吊詭的是，同為交通信號(hào)的交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線卻被區(qū)別對(duì)待，置于不同機(jī)關(guān)的管理之下：交通標(biāo)志、交通標(biāo)線是由交通行政機(jī)關(guān)設(shè)置與管理的；③參見《關(guān)于研究道路交通管理分工和地方交通公安機(jī)構(gòu)干警評(píng)授警銜問題的會(huì)議紀(jì)要》、我國《公路法》第54條、《浙江省公路交通標(biāo)志標(biāo)線管理辦法》第2條。交通信號(hào)燈是由公安交通部門負(fù)責(zé)設(shè)置與管理。④當(dāng)前我國法律規(guī)范中并沒有交通信號(hào)燈設(shè)置的明確依據(jù)，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)如《道路交通信號(hào)燈設(shè)置與安裝規(guī)范》（GB14886-2006）和《道路交通信號(hào)燈》（GB14887-2011）也只是明確了公安交通管理部門作為標(biāo)準(zhǔn)的提議和起草機(jī)關(guān)，然而，據(jù)筆者所知，實(shí)踐中交通信號(hào)燈基本上是由公安交通管理部門設(shè)置的。對(duì)此，筆者以為，可以參照交通標(biāo)志、交通標(biāo)線，將交通信號(hào)燈的設(shè)置權(quán)一同由交通行政部門。

與此同時(shí)，需要明確交通信號(hào)燈的管理權(quán)仍由公安交通管理部門享有。這是因?yàn)?，與交通標(biāo)志、交通標(biāo)線性質(zhì)不同，交通信號(hào)燈具有靈活性和動(dòng)態(tài)性，可經(jīng)由信號(hào)燈對(duì)交通秩序加以動(dòng)態(tài)管理，基本上與交通警察的指揮類似。藉此交通警察可以根據(jù)交通路況實(shí)際需要對(duì)交通信號(hào)燈予以及時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)對(duì)交通秩序與安全的延伸指揮。質(zhì)言之，交通信號(hào)燈基本上可以視為交通警察維護(hù)交通秩序的重要形式。當(dāng)然，交通信號(hào)燈的管理權(quán)歸于交通警察，也與“新秩序觀”之交通秩序中心化的理念相符。

（4）例外情形下交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的設(shè)置

需要特別說明的是，“新秩序觀”更應(yīng)在道路交通面臨突發(fā)事件之時(shí)有所體現(xiàn)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)賦予交通警察設(shè)置交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的即時(shí)權(quán)力，以盡快的恢復(fù)交通秩序。域外法中就有類似規(guī)定。譬如，日本《道路交通法》第4條規(guī)定：“都道府縣公安委員會(huì)認(rèn)有防止道路危險(xiǎn)及其他謀求交通安全與順暢，或防止交通公害及其他道路交通障害之必要時(shí)，依政令之規(guī)定，得設(shè)置、管理道路交通號(hào)志或標(biāo)志等，實(shí)施交通整理，禁止行人或車輛等通行，及實(shí)施其他道路交通上之規(guī)制。”道路交通秩序因人為事故或因自然災(zāi)害出現(xiàn)混亂失序之時(shí)，賦予交通警察設(shè)置與管理交通信號(hào)燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的即時(shí)權(quán)力，其意義自不待言。該即時(shí)權(quán)力具有法理上的正當(dāng)性。突發(fā)事件只是表現(xiàn)為突發(fā)性的的一般事態(tài)，警察為有效處置而采取的一些缺少法律授權(quán)的措施（甚至可能是和法律規(guī)定不符的措施），但卻具有良好的效益，該措施未必不見容于法治社會(huì)，也不應(yīng)輕易否定其合法性，其正當(dāng)性更多地可以從緊急避險(xiǎn)理論中獲得。⑤余凌云：《警察行政強(qiáng)制的理論與實(shí)踐》，中國人民公安大學(xué)出版社2003年版，第254頁。當(dāng)然，為防止該項(xiàng)權(quán)能的恣意使用，應(yīng)以法律明定具體適用要件為宜。

（責(zé)任編輯：姚魏）

D F31

A

1005-9512（2016）05-0026-12

劉啟川，東南大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士。

*本文系2011年度國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺(tái)與法律保障機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11&ZD 160）、2015年度司法部法治建設(shè)與法學(xué)理論研究部級(jí)科研項(xiàng)目“道路交通警察權(quán)力配置的法治路徑”（項(xiàng)目編號(hào)：15SFB3013）、2015年度江蘇省法學(xué)會(huì)課題“我國交通警察權(quán)要素研究”（項(xiàng)目編號(hào)：SFH 2015C02）、2015年度東南大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目“我國交通警察權(quán)能改革問題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：3213055312）的階段性研究成果。