□　朱新力

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困境與出路：行政審批制度改革的法治進(jìn)階

□朱新力

摘要：在行政審批制度改革進(jìn)入深水區(qū)的當(dāng)下，法治化成為破解“天花板效應(yīng)”的必要條件。審批制度改革的法治化是一個(gè)包含了立法、法律實(shí)施、程序設(shè)計(jì)和責(zé)任機(jī)制的系統(tǒng)工程。立法和必要的法制調(diào)適是基礎(chǔ)，為此需要管控部門立法新設(shè)審批事項(xiàng)、實(shí)現(xiàn)審批大類下各法律概念的邏輯統(tǒng)一、推進(jìn)“先行先試”以增強(qiáng)法制調(diào)適。同時(shí)，行政許可法實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)化亦為關(guān)鍵，需要加強(qiáng)部門間橫向協(xié)調(diào)，強(qiáng)化法律解釋權(quán)、變更撤銷權(quán)的運(yùn)用，建立許可“立、改、廢”評(píng)估機(jī)制。而“法治社會(huì)”的基礎(chǔ)制度建設(shè)本身即構(gòu)成改革的土壤，為此需以法律制度促進(jìn)和培育社會(huì)組織的成長(zhǎng)，以法治手段培育和規(guī)范中介機(jī)構(gòu)。最后，從“內(nèi)部控制”到“外部責(zé)任化”的切換，包括引入“開(kāi)放式?jīng)Q策”和外部監(jiān)督，則是解決改革動(dòng)力不平衡、壓力不足問(wèn)題的重要路徑。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革；行政許可；法治社會(huì)；機(jī)制

在法治思維、法治方式成為治國(guó)理念最大公約數(shù)的當(dāng)下，法治之于改革的作用，不再是過(guò)去簡(jiǎn)單的“規(guī)范”、“保障”等功能，而是其本身就構(gòu)成改革成長(zhǎng)的一種“推動(dòng)力”。我國(guó)目前正處于“攻堅(jiān)期”的行政審批制度改革，其整體推進(jìn)，仍然面臨法制模式、部門體制和頂層設(shè)計(jì)三塊“天花板”的制約。筆者以為，改革要取得進(jìn)一步成功，真正還權(quán)于市場(chǎng)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)政府職能的綜合轉(zhuǎn)型，就必須將改革與法治兩個(gè)系統(tǒng)相互嵌入形成一個(gè)內(nèi)生系統(tǒng)，以法治勾勒改革，以改革形塑法治，只有兩者之間形成良性互動(dòng)，才能為審批制度改革注入源源不斷的動(dòng)力。

首先，改革及其效果反饋同樣適用經(jīng)濟(jì)學(xué)上“邊際效應(yīng)遞減”的原理。改革初期，由于體制機(jī)制束縛已久，往往稍有創(chuàng)新即可帶來(lái)巨大的改革紅利，但在改革進(jìn)入深水區(qū)、社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型期之后，改革紅利的釋放不再那么立竿見(jiàn)影，需要依賴于更多的條件和環(huán)境。*在經(jīng)濟(jì)學(xué)界，基本的共識(shí)是釋放改革紅利，政府改革是關(guān)鍵。吳敬璉為此呼吁，政府必須盡快淡出對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)，加強(qiáng)自己在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域進(jìn)行諸如市場(chǎng)監(jiān)管和提供公共產(chǎn)品等方面的職能，使中國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸成長(zhǎng)為在規(guī)則基礎(chǔ)上運(yùn)轉(zhuǎn)的法治化的現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)型的當(dāng)務(wù)之急。參見(jiàn)成思危、厲以寧、吳敬璉、林毅夫等著，高尚全主編：《改革是中國(guó)最大的紅利》，人民出版社2013年版，第1—20頁(yè)。就審批制度改革而言，早期政府對(duì)一些設(shè)定法位階較低或者含金量小的審批事項(xiàng)進(jìn)行削減時(shí)，相對(duì)阻力較小、成效顯著。而當(dāng)改革涉及設(shè)定法位階較高或者含金量大的事項(xiàng)時(shí)，卻面臨更多限制。在先易后難的路徑戰(zhàn)略選擇下，改革的“骨頭”必定越來(lái)越難啃。針對(duì)非行政許可審批事項(xiàng)的清理便是一例。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于清理國(guó)務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》，國(guó)發(fā)〔2014〕16號(hào)。非行政許可審批事項(xiàng)的保留*《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保留部分非行政許可審批項(xiàng)目的通知》，國(guó)辦發(fā)〔2004〕62號(hào)。本身是改革的殘留，是改革初期政府本應(yīng)讓位市場(chǎng)但“不愿”或“難以”讓位市場(chǎng)的一種暫時(shí)的權(quán)宜安排，但由于其設(shè)定和運(yùn)用存在廣泛的裁量空間，十年間已演變成審批權(quán)擴(kuò)張最大的保護(hù)傘。*駱梅英：《非行政許可審批的生成與消弭》，《浙江學(xué)刊》，2013年第5期。盡管隨著改革的深入，“非行政許可審批”這一概念已經(jīng)被送進(jìn)了“故紙堆”，然而只要相應(yīng)的權(quán)力清理不到位、職能轉(zhuǎn)變不到位，其背后的權(quán)力樣態(tài)將以“換名”等方式繼續(xù)存在，造成審批制度改革的效果與民眾的期盼產(chǎn)生距離。因而，行政審批制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)改革，是一場(chǎng)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”，是當(dāng)前觸及政府治理能力和治理體系提升的更深層次改革。

其次，既往改革模式的“疲態(tài)效應(yīng)”漸顯，需要注入更多的“活水”。2001年迄今，我國(guó)行政審批制度改革已經(jīng)走過(guò)了14年，2013年改革牽頭單位從監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦。*2013年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于調(diào)整行政審批制度改革工作牽頭單位的函》(國(guó)辦函[2013]70號(hào))，明確行政審批制度改革工作牽頭單位由監(jiān)察部調(diào)整為中央編辦，國(guó)務(wù)院審改辦設(shè)在中央編辦。這意味著改革重心從審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)轉(zhuǎn)變到政府職能綜合轉(zhuǎn)型上來(lái)。如何因應(yīng)新的改革樣態(tài)，需要建立在對(duì)既往改革模式的反思和新的改革路徑的探尋基礎(chǔ)之上。2001年至2012年，國(guó)務(wù)院先后六批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目。既往的改革模式主要是分批式、集中式清理和下放審批項(xiàng)目，這是一種主要針對(duì)存量審批進(jìn)行靜態(tài)清理的模式。一方面，它難以應(yīng)對(duì)增量審批的動(dòng)態(tài)化調(diào)整，所謂“批發(fā)式減少、零售式增加”；另一方面，難以銜接去審批后的市場(chǎng)監(jiān)管，所謂“以批代管，不批不管”。不從源頭上管控新設(shè)審批，不對(duì)審批事項(xiàng)的存廢進(jìn)行持續(xù)、動(dòng)態(tài)的評(píng)估，不培育審批替代機(jī)制和手段，審批體制的頑疾就不能根治，問(wèn)題又會(huì)死灰復(fù)燃。2002年，審批制度改革之初，“跑審批”、“公章旅行”可謂積弊已久，一個(gè)廣為流傳的例子便是某農(nóng)民開(kāi)辦養(yǎng)雞場(chǎng)，前前后后蓋了200多個(gè)公章，跑了兩年多。*湯靜怡：《告別 “公章旅行”》， http://www.js.xinhuanet.com/2014-07/21/c_1111713553.htm，2015—12—10。十二年以后，新一輪審批制度改革重新聚焦“辦證難”*柴永強(qiáng)：《央視調(diào)查：中國(guó)人一生要辦103個(gè)證 頻遇辦證難》，http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/rb/2014-02/22/c_119454709.htm，2015—12-10。，部分行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入仍是一張“萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”*李淳風(fēng)：《曹志偉：“審批萬(wàn)里長(zhǎng)征圖”倒逼改革》，《南風(fēng)窗》，2013年第26期。。因此，必須通過(guò)法治化的輪軌理順改革的長(zhǎng)效機(jī)制，鞏固既有改革成果，防止行政權(quán)的內(nèi)在擴(kuò)張性再度侵蝕市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

最后，審批制度改革是一場(chǎng)政府的“自我革命”，依賴于政府的自我限權(quán)，這一定意義上也揭示出改革面臨驅(qū)動(dòng)機(jī)制的挑戰(zhàn)。既往幾輪事項(xiàng)清理與下放，大多表現(xiàn)為改革機(jī)構(gòu)與審批部門之間的討價(jià)還價(jià)，*劉?。骸丁叭思叶紱](méi)改，就你們認(rèn)真改”——審批改革十年博弈路》，《南方周末》，2012年9月16日。以及上下級(jí)機(jī)關(guān)之間指標(biāo)任務(wù)的層層分解。缺乏私人、企業(yè)等利害關(guān)系人的直接參與，缺乏公眾、社會(huì)的外部監(jiān)督。一方面，導(dǎo)致改革的動(dòng)力不平衡，難以消除被改革者始終抱持“走過(guò)場(chǎng)”的僥幸；另一方面，改革的成效也難以與公眾的“滿意度”感受形成一致。必須通過(guò)法治化路徑解決改革的驅(qū)動(dòng)機(jī)制問(wèn)題，建立各方利益充分表達(dá)的博弈平臺(tái)，從而為改革注入持續(xù)的動(dòng)力。

基于上述理由，作為行政審批制度改革取得成功的條件，“法治化”的方向和輪軌不可或缺。但是，這并不意味著簡(jiǎn)單地通過(guò)“變法”來(lái)實(shí)現(xiàn)改革的既定目標(biāo)。唯有通過(guò)法治的“系統(tǒng)化”運(yùn)作，審批制度改革才能取得關(guān)鍵性成功，改革才能保持持續(xù)的生命力。具體而言，筆者認(rèn)為以下四方面的問(wèn)題值得理論界和實(shí)務(wù)界充分重視：一是推進(jìn)審批制度改革所必須的法律法規(guī)需要作適度調(diào)適，對(duì)部門立法和部門利益進(jìn)行大面積法律管控；二是推動(dòng)《中華人民共和國(guó)行政許可法》(以下簡(jiǎn)稱《行政許可法》)的實(shí)施機(jī)制建設(shè)，使大部分改革場(chǎng)域能被納入《行政許可法》的軌道；三是推進(jìn)“法治社會(huì)”的基礎(chǔ)制度建設(shè)，銜接去審批后的市場(chǎng)監(jiān)管，為改革提供養(yǎng)分和土壤；四是建立實(shí)質(zhì)化、外部化的責(zé)任機(jī)制，為改革贏得來(lái)自內(nèi)部和外部的激勵(lì)、信息以及監(jiān)督。

一、 必要的立法管控與法制調(diào)適

在審批制度改革的法律支撐上，我國(guó)已經(jīng)有了一部《行政許可法》。然而，一部適用于所有類型許可的立法，必然與管制實(shí)務(wù)上審批權(quán)運(yùn)行樣態(tài)的多元產(chǎn)生抵牾，具體許可的條件、標(biāo)準(zhǔn)、程序等的設(shè)定及運(yùn)行仍然存在于部門法的場(chǎng)域和地方管制的實(shí)踐之中*對(duì)此，沈巋、王克穩(wěn)等學(xué)者均有比較充分的論述。參見(jiàn)沈巋：《解困行政審批改革的新路徑》，《法學(xué)研究》，2014年第2期；王克穩(wěn)：《論行政審批的分類改革與替代性制度建設(shè)》，《中國(guó)法學(xué)》，2015年第2期。?？貦?quán)的最大挑戰(zhàn)即來(lái)源于統(tǒng)一立法與部門立法之間的博弈，中央統(tǒng)籌與地方實(shí)務(wù)之間的拉鋸。就當(dāng)下審批制度改革面臨的突出問(wèn)題而言，部門場(chǎng)域的立法管控和法制調(diào)適包括三方面內(nèi)容。

1．在立法階段,建立針對(duì)許可“立、改、廢”的成本收益分析機(jī)制。由于既往六輪改革主要是一個(gè)針對(duì)存量審批的改革模型，導(dǎo)致廣為詬病的“割韭菜”現(xiàn)象，這里既有法律法規(guī)新設(shè)許可的部分，也有通過(guò)“概念游戲”明減暗增的部分。就新設(shè)許可的控制而言，《行政許可法》第13條已經(jīng)確立了四項(xiàng)原則，并被六輪“審改”經(jīng)驗(yàn)高度提煉為“兩個(gè)凡”精神。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》(國(guó)發(fā)〔2012〕52號(hào))提出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，一律不設(shè)前置審批”。在吸取經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，新一輪改革也開(kāi)始高度關(guān)注控制增量審批，進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》(國(guó)發(fā)〔2013〕39號(hào))；《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)維護(hù)市場(chǎng)正常秩序的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕20號(hào))。然而，在貫徹執(zhí)行“兩個(gè)凡”時(shí)，由于欠缺可操作的衡量機(jī)制和評(píng)估工具，使得對(duì)于“許可要不要設(shè)”、“政府應(yīng)否及何時(shí)干預(yù)市場(chǎng)”等命題的結(jié)論，大多數(shù)時(shí)候仍存在于立法者和決策者的主觀經(jīng)驗(yàn)感受和價(jià)值判斷之中。例如，《中華人民共和國(guó)職業(yè)病防治法》(以下簡(jiǎn)稱《職業(yè)病防治法》)第17條規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告審核制度，由安全監(jiān)督管理部門實(shí)施。另?yè)?jù)國(guó)家安監(jiān)總局《建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)”監(jiān)督管理暫行辦法》的規(guī)定，對(duì)可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在可行性論證階段委托具有相應(yīng)資質(zhì)的職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職業(yè)病危害預(yù)評(píng)價(jià)，編制預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告。從理論上，對(duì)建設(shè)方案安全性的事先許可是預(yù)防職業(yè)病危害的有效方式，但從筆者調(diào)研的部分地方實(shí)踐來(lái)看，一方面，受制于專業(yè)技術(shù)水平，預(yù)評(píng)價(jià)報(bào)告多為表面文章，蜻蜓點(diǎn)水、千篇一律，只是具體評(píng)價(jià)而缺乏系統(tǒng)預(yù)防，難以達(dá)到職業(yè)病危害評(píng)價(jià)的目的；另一方面，受制于建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)行狀況，職業(yè)病危害的判定仍主要依賴于項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行中企業(yè)的日常監(jiān)測(cè)和政府的定期監(jiān)測(cè)。在預(yù)評(píng)價(jià)審核并不能有效預(yù)防職業(yè)病危害的現(xiàn)實(shí)下，一些地方訴求將預(yù)評(píng)價(jià)審核轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管，或交由行業(yè)自律管理，同時(shí)加大懲戒力度。但這無(wú)疑將引發(fā)立法政策上的激烈辯論。

另一方面，改革亦不可矯枉過(guò)正，或者將其理解為一律禁止，或者執(zhí)行以單純地做“數(shù)學(xué)減法題”。行政審批是不是一定越快越好，越少越好？事實(shí)上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與行政許可的數(shù)量并不一定成反比關(guān)系，關(guān)鍵取決于審批事項(xiàng)所屬的具體行業(yè)和領(lǐng)域所處的市場(chǎng)發(fā)展階段。例如，在部分市場(chǎng)化剛處于起步的行業(yè)，如果不存在對(duì)民營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入審批，恰恰表明整個(gè)經(jīng)濟(jì)仍處于國(guó)有企業(yè)的控制之下。舉例而言，古巴現(xiàn)在正開(kāi)始市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，以前古巴只有5種營(yíng)業(yè)執(zhí)照，而現(xiàn)在則有超過(guò)200種營(yíng)業(yè)執(zhí)照?？梢韵胍?jiàn)，隨著市場(chǎng)準(zhǔn)入的放開(kāi)，營(yíng)業(yè)許可的數(shù)量還會(huì)有一個(gè)驚人的增長(zhǎng)量。*參見(jiàn)Jack M.Beermann，Licensing and Permitting in the Transition to the Market Economy,《“行政審批與規(guī)制改革”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文》，中國(guó)北京，2013年8月，第47-68頁(yè)。因此，對(duì)部門立法新設(shè)審批事項(xiàng)的管控，關(guān)鍵在于科學(xué)化，通過(guò)法治化的機(jī)制設(shè)計(jì)來(lái)建立起一套科學(xué)的許可前評(píng)估機(jī)制。

對(duì)此，建立專門的規(guī)制影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)和機(jī)制，是許多發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。以美國(guó)為例，信息和規(guī)制分析辦公室已經(jīng)發(fā)展出了一套針對(duì)行政立法的經(jīng)濟(jì)影響評(píng)估技術(shù)。在評(píng)價(jià)一項(xiàng)許可制度時(shí)，必須先確定政府旨在修正的市場(chǎng)失靈是什么，或者其追求的非經(jīng)濟(jì)的公共利益是什么。政府無(wú)法為這些干預(yù)行為提供正當(dāng)理由，那么由自由市場(chǎng)進(jìn)行自我規(guī)制就是更好的選擇。尤其是，特別強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)替代機(jī)制的考慮。*Reeve T.Bull，Administrative Licensing in the United States and Associated ACUS Recommendations,《“行政審批與規(guī)制改革”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文》，中國(guó)北京，2013年8月，第140-165頁(yè)。值得稱道的是，在立法階段建立新設(shè)許可的論證機(jī)制，已經(jīng)為我國(guó)新一輪“審改”所吸收?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》提出法律、行政法規(guī)中新設(shè)許可的，需要進(jìn)行合法性論證、必要性論證和合理性論證。同樣，地方性法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、省級(jí)政府規(guī)章涉及新設(shè)許可的，也應(yīng)當(dāng)適用。但接下來(lái)真正貫徹落實(shí)這一制度，關(guān)鍵還在于論證的技術(shù)含量。目前的制度設(shè)計(jì)可能面臨的挑戰(zhàn)來(lái)自三方面：一是審查機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力。許可的成本收益分析，不僅涉及法學(xué)，還涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科方法的運(yùn)用，由法制機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)許可論證的審查職能，還需吸收專家參與，加強(qiáng)“外腦”建設(shè)。二是行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的積累。從規(guī)制實(shí)務(wù)來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)行業(yè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失，往往是導(dǎo)致立法和決策論證流于主觀的最大原因，需要重視各個(gè)行業(yè)的基礎(chǔ)信息和監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。三是國(guó)外成熟技術(shù)的學(xué)習(xí)借鑒。例如，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，一項(xiàng)許可，成本的具體性與收益的抽象性之間往往構(gòu)成難題，而“付費(fèi)意愿法”、貼現(xiàn)法等的運(yùn)用，就可以在一定程度上緩解這類難題。*Reeve T.Bull，Administrative Licensing in the United States and Associated ACUS Recommendations,《“行政審批與規(guī)制改革”國(guó)際研討會(huì)會(huì)議論文》，中國(guó)北京，2013年8月，第140-165頁(yè)。

2．部門法制領(lǐng)域?qū)徟筛拍畹膮f(xié)調(diào)與統(tǒng)一。對(duì)于如何解決審改過(guò)程出現(xiàn)的通過(guò)“概念游戲”明減暗增、變相設(shè)定審批的問(wèn)題，則需要加強(qiáng)對(duì)審批法律概念的協(xié)調(diào)。變相設(shè)定審批的最典型領(lǐng)域是投資領(lǐng)域?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》等有關(guān)投資審批的法規(guī)創(chuàng)制了審批、核準(zhǔn)、備案等概念。它們都屬于廣義的“審批”范疇。其中，“審批”適用于政府投資項(xiàng)目，“核準(zhǔn)”適用于重大的和限制類的企業(yè)投資項(xiàng)目；對(duì)于《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》以外的企業(yè)投資項(xiàng)目，實(shí)行備案制。這些法律概念同行政許可、行政審批之間究竟是什么關(guān)系，之前在立法設(shè)計(jì)和制度執(zhí)行上并未厘清，由此導(dǎo)致實(shí)踐中的混亂和失范。另外，除一般許可外，在特許、核準(zhǔn)、認(rèn)可、登記等其他許可類型上，也可謂五花八門，互不統(tǒng)一。由于行政行為類型化困難的存在，《行政許可法》約束的范圍和審批制度改革的場(chǎng)域常因此而受到限制，且存在較大的人為操作空間，從而影響改革的成效。對(duì)此，在部門規(guī)章和規(guī)范性文件的制定階段，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)和重視審批相關(guān)法制概念之間的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，應(yīng)當(dāng)盡可能從目的性擴(kuò)張解釋的角度，將審批、核準(zhǔn)、備案等被“特別法”所規(guī)范但本質(zhì)上屬于“許可”的事項(xiàng)納入《行政許可法》的調(diào)整范圍。

3．賦予地方更多的改革空間和法制自主，增強(qiáng)中央統(tǒng)一立法與地方法制實(shí)務(wù)之間的調(diào)適。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要(2015-2020》)指出，“直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更方便有效的行政審批事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”，*2015年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》，http://www.gov.cn/xinwen/2015-12/28/content_5028323.htm，2015-12-30。(以下簡(jiǎn)稱《綱要(2015-2020年))。這就意味著行政審批制度改革一個(gè)重要目標(biāo)便是賦予地方更多的自主改革空間。作為一種規(guī)制工具，許可的設(shè)定和運(yùn)用需要充分因應(yīng)具體管制實(shí)務(wù)的需要，特別是在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域。必須承認(rèn)，我國(guó)不同地方和區(qū)域之間還存在著顯著的不平衡，而在許可事權(quán)分配方面，中央與地方之間一直沒(méi)有形成良性的分權(quán)機(jī)制。一方面，地方在清理審批事項(xiàng)過(guò)程中遭遇法律法規(guī)的瓶頸。數(shù)量龐大的審批事項(xiàng)，大部分由中央部門的立法所設(shè)定。在審批制度改革中經(jīng)常出現(xiàn)的一種現(xiàn)象是：地方政府在清理審批事項(xiàng)時(shí)發(fā)現(xiàn)許多不合理的事項(xiàng)，已經(jīng)不適宜在本地繼續(xù)實(shí)施，但由于中央法律法規(guī)的“天花板”存在，地方權(quán)限空間有限，于是，清理任務(wù)的完成就可能淪為運(yùn)用所謂“壓縮餅干與膨化餅干”技術(shù)的“數(shù)字游戲”，即為完成上級(jí)額定的清理指標(biāo)，將一項(xiàng)拆分成多項(xiàng)予以清理，或?qū)⒍囗?xiàng)整合成一項(xiàng)予以保留。另一方面，地方政府也難以通過(guò)積極地運(yùn)用許可制度真正糾正市場(chǎng)失靈和行業(yè)失范，進(jìn)而“陷入或者規(guī)避《行政許可法》打擦邊球，或者遵守《行政許可法》而監(jiān)管失靈的兩難困境”。*周漢華：《行政許可法：觀念創(chuàng)新與實(shí)踐挑戰(zhàn)》，《法學(xué)研究》，2005年第2期。例如，為便利企業(yè)投資，一些地方在基本建設(shè)項(xiàng)目審批提速領(lǐng)域，作了很多有益的探索。如通過(guò)“提前介入”、“模擬審批”等，使得土地征轉(zhuǎn)用審批流程與施工建設(shè)方案審批流程同步進(jìn)行，變串聯(lián)審批為并聯(lián)審批，從而提高審批效率。*這些改革措施已在浙江省及全國(guó)多地推開(kāi)，較為典型的是紹興市柯橋區(qū)行政審批系列改革試點(diǎn)，參見(jiàn)《柯橋區(qū)開(kāi)展企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批試點(diǎn)的實(shí)施辦法》、《柯橋區(qū)企業(yè)投資項(xiàng)目高效審批的業(yè)務(wù)操作流程》、《省級(jí)權(quán)限下放后企業(yè)投資備案(核準(zhǔn))項(xiàng)目高效審批100天全流程圖》等。但從嚴(yán)格的法條主義出發(fā)，在具有前后置關(guān)系的審批事項(xiàng)運(yùn)行中，后一個(gè)審批事項(xiàng)作出審批決定的前提是有關(guān)主管部門已就前一個(gè)審批事項(xiàng)作出具有正式法律效力的決定文書，而在“提前介入”、“模擬審批”下，后續(xù)審批的法定條件實(shí)際上還沒(méi)有具備，在改革與立法不能有效互動(dòng)的情況下，這使得一些地方政府的大膽探索面臨合法性風(fēng)險(xiǎn)。

新一輪改革試圖通過(guò)“先行先試”來(lái)破解上述難題，體現(xiàn)了中央對(duì)改革的巨大決心。*《國(guó)務(wù)院關(guān)于同意廣東省“十二五時(shí)期”深化行政審批制度改革先行先試的批復(fù)》(國(guó)函〔2012〕177號(hào))。但首先，特定地區(qū)先行先試的經(jīng)驗(yàn)仍然需要經(jīng)過(guò)提煉并輻射至其他地區(qū)，才能產(chǎn)生全國(guó)效應(yīng)。改革的受益面小，推行成本高，且在進(jìn)程上仍取決于自上而下不斷釋放的改革信號(hào)。其次，“先行先試”的樣本還不夠多，并未完全解決地方經(jīng)濟(jì)模式不同而產(chǎn)生的多元管制需求。在廣東省適宜停止實(shí)施的許可，其他省份可能是另一種情況。除了審批事項(xiàng)的存廢以外，流程再造等其他路徑的改革經(jīng)驗(yàn)，同樣需要得到“先行先試”的授權(quán)。最后，“先行先試”的政治成本是，有可能產(chǎn)生地方之間通過(guò)新一輪制度優(yōu)勢(shì)的競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致更大的發(fā)展不平衡。事實(shí)上，地方政府破解中央法律法規(guī)天花板效應(yīng)已經(jīng)存在法治軌道?！缎姓S可法》第21條規(guī)定省級(jí)人民政府對(duì)行政法規(guī)設(shè)定的有關(guān)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的行政許可，根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后，可以在本行政區(qū)域內(nèi)停止實(shí)施該許可。同時(shí)，該法第20條第1項(xiàng)規(guī)定了許可設(shè)定機(jī)關(guān)具有修改和廢止許可的權(quán)力。據(jù)此，應(yīng)將法治軌道上常態(tài)化的許可“立、改、廢”機(jī)制的完善作為方向，它本身即賦予中央統(tǒng)一立法與地方管制實(shí)務(wù)之間以調(diào)適空間。鼓勵(lì)地方通過(guò)省域內(nèi)的試點(diǎn)改革開(kāi)展許可事項(xiàng)“立、改、廢”的理論論證和實(shí)踐檢驗(yàn)，形成適合地方實(shí)際的許可事項(xiàng)調(diào)整清單，并通過(guò)《行政許可法》第21條的常態(tài)化運(yùn)用，真正激活法治軌道上的“先行先試”。

二、 《行政許可法》實(shí)施機(jī)制的強(qiáng)化

《行政許可法》實(shí)施近十年來(lái)的績(jī)效似乎可以用“喜憂參半”來(lái)形容。“喜”的是它帶來(lái)的人們對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的新認(rèn)識(shí)，以及對(duì)程序正義的關(guān)注和單個(gè)行政許可程序的規(guī)范化與便捷化?！皯n”的是與審批制度改革并未同步行進(jìn)：一是大量本屬于行政許可的事項(xiàng)以“非行政許可審批”、“公共服務(wù)事項(xiàng)”、“其他行政權(quán)力”等名義曾經(jīng)或繼續(xù)逃逸該法的控制；二是相對(duì)集中行政許可制度仍面臨制度創(chuàng)新，涉及多個(gè)許可的行業(yè)準(zhǔn)入過(guò)程，還存在環(huán)節(jié)繁復(fù)、互為前置、流程不暢等“中梗阻”現(xiàn)象；三是“批后監(jiān)管”、“事中事后監(jiān)管”的配套法制體系還十分薄弱，難以因應(yīng)許可事項(xiàng)取消后的監(jiān)管銜接問(wèn)題。對(duì)于上述三個(gè)問(wèn)題，需要從如下三方面入手加以解決。

1．需要將本質(zhì)上屬于“需經(jīng)行政機(jī)關(guān)同意才能從事特定活動(dòng)”的許可事項(xiàng)正本清源納入《行政許可法》的調(diào)整范圍?！缎姓S可法》之后，實(shí)踐中派生出很多新的概念，有的是為了規(guī)避該法，有的是用了與該法不一樣的一套語(yǔ)言符號(hào)，改革中常有“按下葫蘆浮起瓢”的感覺(jué)。這一問(wèn)題與該法缺乏一個(gè)權(quán)威、統(tǒng)一的法律實(shí)施機(jī)關(guān)有關(guān)。針對(duì)該法實(shí)施后出現(xiàn)的大量許可事項(xiàng)判定的爭(zhēng)議，國(guó)務(wù)院法制辦曾先后以問(wèn)題解答的形式作出回應(yīng)。*《國(guó)務(wù)院法制辦關(guān)于行政許可法有關(guān)問(wèn)題的解答》，《全國(guó)貫徹實(shí)施行政許可法工作簡(jiǎn)報(bào)》，2004年總第14期。但因其法律效力不明確、專業(yè)力量不足、范圍作用有限等，不能根本上解決規(guī)避該法概念的問(wèn)題。*周漢華：《行政許可法：觀念創(chuàng)新與實(shí)踐挑戰(zhàn)》，《法學(xué)研究》，2005年第2期。這就需要重新回到現(xiàn)行法制框架內(nèi)，啟動(dòng)一些重要的法律解釋機(jī)制和實(shí)施機(jī)制：

第一，由全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)第45條的規(guī)定主動(dòng)對(duì)《行政許可法》第2條作出解釋或者國(guó)務(wù)院根據(jù)《立法法》第46條的規(guī)定對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求，解釋案應(yīng)針對(duì)實(shí)踐中的大量個(gè)案進(jìn)行抽象和具體示例，以便于操作。

第二，在上述基礎(chǔ)上，由有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)《立法法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下簡(jiǎn)稱《政府組織法》)的規(guī)定，對(duì)法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中誤解“行政許可”概念而實(shí)質(zhì)上違規(guī)設(shè)定有關(guān)許可事項(xiàng)的，予以改變或者撤銷。為解決改變權(quán)和撤銷權(quán)運(yùn)行中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，則可適度擴(kuò)張現(xiàn)行法規(guī)規(guī)章備案審查制度中的公民異議程序機(jī)制。

第三，依托權(quán)力清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，鞏固和完善行政許可目錄清單制度，并根據(jù)《行政許可法》第20條的規(guī)定，完善行政許可事項(xiàng)的評(píng)價(jià)和評(píng)估機(jī)制，實(shí)行清單動(dòng)態(tài)、定期調(diào)整。按照《行政許可法》第20條的精神，以下幾個(gè)細(xì)化的機(jī)制建構(gòu)可以漸次展開(kāi)：一是在中央層面，由全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)對(duì)行政許可設(shè)定機(jī)關(guān)實(shí)施許可事項(xiàng)事先評(píng)價(jià)和事后評(píng)估情況的監(jiān)督檢查，倒逼該項(xiàng)機(jī)制的建立；二是在地方層面，鼓勵(lì)地方通過(guò)試點(diǎn)改革形成適合地方實(shí)際的許可事項(xiàng)調(diào)整清單，激活“上報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后停止實(shí)施”程序，并使得改革與立法同步互動(dòng)；三是建立行政許可設(shè)定實(shí)施的公民異議機(jī)制，公開(kāi)聽(tīng)取企業(yè)、群眾有關(guān)行政許可事項(xiàng)存廢的立法建議，并建立設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)公民異議的處理機(jī)制。

2．探索以“行政服務(wù)中心”為依托的組織法制變革以及各種橫向或縱向的相對(duì)集中行政許可權(quán)機(jī)制。行政審批職權(quán)的分散化、碎片化和縱橫交錯(cuò)是在實(shí)踐中被廣為詬病的弊端，而由于行政體制和組織法上“條塊”之間的戒備森嚴(yán)，導(dǎo)致審批職能的歸并與整合舉步維艱。至于實(shí)踐中為集中審批而普遍設(shè)置的“行政服務(wù)中心”(政務(wù)服務(wù)中心)也因法律地位的不明而處于不同地方的制度試驗(yàn)之中。因此，審批制度改革要走向深入，適度改革組織法制是必要條件。

首先，通過(guò)法律法規(guī)的形式明確行政服務(wù)中心的功能定位、法律地位，完善相關(guān)制度保障機(jī)制。行政服務(wù)中心的功能要素應(yīng)由組織功能、指導(dǎo)功能、協(xié)調(diào)功能和監(jiān)督功能四部分組成；宜將行政服務(wù)中心置于政府的序列之內(nèi)，如作為一級(jí)政府辦公室(廳)代管的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，并完善授權(quán)、協(xié)調(diào)、教示和監(jiān)督等保障機(jī)制。*朱新力、黃玉寅：《“行政服務(wù)中心”模式的實(shí)踐、正當(dāng)性與時(shí)代出路》，《浙江學(xué)刊》，2013年第5期。

其次，上下級(jí)行政組織之間進(jìn)行異質(zhì)化的法定職權(quán)配置。應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)的修改，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)行政組織在審批權(quán)限上的異質(zhì)化配置：上級(jí)行政組織的職權(quán)重心由微觀管理轉(zhuǎn)移到宏觀指導(dǎo)，如制定統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)，限定所轄區(qū)域約束性指標(biāo)的控制總量等，下級(jí)行政組織具體負(fù)責(zé)審批的實(shí)施，從而打破上下級(jí)行政組織間，尤其是地級(jí)市政府和縣級(jí)政府之間同質(zhì)同構(gòu)的格局，實(shí)現(xiàn)行政審批扁平化管理，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。

最后，《行政許可法》第25條的實(shí)質(zhì)性啟用。《行政許可法》第25條規(guī)定：“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)。”這一條規(guī)定若能實(shí)質(zhì)性地加以啟動(dòng)，將在一定程度上避免多頭許可造成的管理成本過(guò)高問(wèn)題，并使得并聯(lián)審批的各項(xiàng)探索獲得合法性，從而大幅度提高行政許可運(yùn)行的效率?！毒V要(2015-2020年)》也提出了對(duì)地方開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的試點(diǎn)要求。但就實(shí)踐來(lái)看，《行政許可法》頒布實(shí)施十年以來(lái)，罕見(jiàn)有省級(jí)政府實(shí)質(zhì)性地啟動(dòng)該條的適用，這背后的原因很復(fù)雜，其中重要的一條是，不少地方政府誤將該條規(guī)定理解為要統(tǒng)合一級(jí)政府所轄部門的全部行政許可權(quán)限而成立一種類似于“行政審批局”的機(jī)構(gòu)建制，而這樣的“大動(dòng)作”顯然阻力重重，需要挑戰(zhàn)整個(gè)行政體制。*2015年3月，中央編辦、國(guó)務(wù)院法制辦聯(lián)合發(fā)布了《相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作方案》，將在天津市所有區(qū)縣、河北、山西、江蘇、浙江、廣東、四川、貴州等8個(gè)省、市開(kāi)展相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)。實(shí)際上，該法第25條的法律用語(yǔ)是“可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政許可權(quán)”。這意味著，相對(duì)集中行政許可權(quán)，既包括不同行政部門間審批權(quán)限的橫向集中，也包括上下級(jí)政府和機(jī)關(guān)間審批權(quán)限的縱向集中。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)當(dāng)前正在展開(kāi)的相對(duì)集中行政許可權(quán)試點(diǎn)工作，鼓勵(lì)各地探索符合地方實(shí)際的多種相對(duì)集中模式。例如，根據(jù)審批制度改革的已有成果和機(jī)構(gòu)建制，省級(jí)政府可以從易處著手，先行合并部分同類項(xiàng)審批，將一些具有內(nèi)容關(guān)聯(lián)、性質(zhì)相似的審批事項(xiàng)加以有限歸并。又如，將國(guó)土部門的河道采礦許可證與水利部門的河道采砂許可證合并由其中一個(gè)機(jī)關(guān)行使審批權(quán)，將分散在規(guī)劃、建設(shè)、國(guó)土、安全監(jiān)督部門的建設(shè)項(xiàng)目施工圖審批整合在其中一個(gè)機(jī)關(guān)。再如，除了橫向集中外，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間的審批權(quán)調(diào)整下放和層級(jí)優(yōu)化也是相對(duì)集中行政許可權(quán)的一種形式，通過(guò)審批權(quán)調(diào)整至市、縣一個(gè)層級(jí)、整體配置，從而減少審批層級(jí)，縮短審批程序。*《嘉興市人民政府關(guān)于印發(fā)嘉興市行政審批層級(jí)一體化改革實(shí)施方案的通知》(嘉政發(fā)〔2013〕76號(hào))。等等。

3．積極探索批后監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)和配套機(jī)制。與轟轟烈烈的“取消審批”形成鮮明對(duì)比的是，如何加強(qiáng)“審批后監(jiān)管”？實(shí)踐中面臨操作和規(guī)范的依據(jù)不足。*2015年7月29日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕58號(hào))，對(duì)隨機(jī)抽查作為事中事后監(jiān)管的方式作了規(guī)范。從當(dāng)前各地各部門已出臺(tái)的一些指導(dǎo)性意見(jiàn)來(lái)看，原則性規(guī)定多，少針對(duì)性措施，尤其在細(xì)化審批事項(xiàng)類型并針對(duì)性提出事中事后監(jiān)管措施和及時(shí)總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)上升為有效制度這兩個(gè)方面，仍然停留在較低層次。

一是通過(guò)部門行政法理論與實(shí)踐，探索與政府監(jiān)管目標(biāo)相匹配的監(jiān)管方式。監(jiān)管工具與監(jiān)管目標(biāo)相匹配，是近年來(lái)政府規(guī)制行政法理論的核心。*關(guān)于政府規(guī)制與新行政法的變遷，參見(jiàn)朱新力、唐明良等著：《行政法基礎(chǔ)理論改革的基本圖譜——“合法性”與“最佳性”二維結(jié)構(gòu)的展開(kāi)路徑》，法律出版社2013年版。審批是事前監(jiān)管，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度最強(qiáng)。就干預(yù)強(qiáng)度而言，實(shí)際上還有制定標(biāo)準(zhǔn)、信息規(guī)制、經(jīng)濟(jì)工具、私的規(guī)制等多種工具或工具組合。*[英]安東尼·奧格斯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，駱梅英譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第1—20頁(yè)。例如，一些省份在審批制度改革中取消了與當(dāng)前蠶種市場(chǎng)已不相適應(yīng)的“蠶種試養(yǎng)地審批”事項(xiàng)，但由于蠶種市場(chǎng)仍然處于計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡階段，蠶民抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，對(duì)蠶種質(zhì)量的要求仍然高度依賴政府監(jiān)管，因此，取消審批后，政府仍需建立信息備案機(jī)制獲取蠶種試養(yǎng)地的數(shù)量、試養(yǎng)人等信息，以更好進(jìn)行政策調(diào)控。

二是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管措施的常態(tài)化評(píng)估。去審批后續(xù)監(jiān)管措施的設(shè)計(jì)也非一蹴而就，尤其到了實(shí)踐層面，隨著行政任務(wù)的變化往往需要不斷評(píng)估、修正。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)探索建立常態(tài)化的監(jiān)管措施評(píng)估機(jī)制，包括建立與取消審批事項(xiàng)目錄相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管措施目錄，分類制定具體監(jiān)管辦法，明確后續(xù)監(jiān)管內(nèi)容、方式和責(zé)任；建立事中事后監(jiān)管措施專項(xiàng)評(píng)估和報(bào)告制度，對(duì)審批項(xiàng)目取消后運(yùn)作和監(jiān)管的相關(guān)情況，及其在激發(fā)市場(chǎng)活力、減輕企業(yè)和群眾負(fù)擔(dān)、提升行政效率等方面所取得的成效進(jìn)行評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告報(bào)送審批改革機(jī)構(gòu)。

三、以“法治社會(huì)”的若干基礎(chǔ)制度為審批制度改革提供養(yǎng)分

“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的提法看似宏觀，實(shí)則蘊(yùn)藏著豐富的理論內(nèi)涵和實(shí)踐指向。只有加強(qiáng)法治社會(huì)建設(shè)，才能為法治國(guó)家建設(shè)提供完善的制度機(jī)制。*姜明安：《論法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系》，《法學(xué)雜志》，2013年第6期。具體到審批制度改革領(lǐng)域，法治社會(huì)及其制度供給是審批制度改革順利推進(jìn)的“監(jiān)督器”和“大后方”。如果沒(méi)有社會(huì)公權(quán)力(如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織等)的監(jiān)督和公眾的有序參與，審批事項(xiàng)的精簡(jiǎn)、審批流程的改革將缺乏外部制約，也將面臨信息不對(duì)稱的困難。如果社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)緩慢、法制化不足，那么《行政許可法》所倡導(dǎo)的由社會(huì)組織和中介機(jī)構(gòu)承接大量原來(lái)從行政機(jī)關(guān)移轉(zhuǎn)的許可事項(xiàng)將成為一句空話，從而出現(xiàn)管制真空和青黃不接的窘?jīng)r，改革就不得不回到“一收就死、一放就亂”的老路上去。因此，筆者認(rèn)為要支撐審批制度改革的順利推進(jìn)，還應(yīng)當(dāng)在“法治社會(huì)”建設(shè)的若干基礎(chǔ)制度上發(fā)力。

1．在審批制度改革的過(guò)程中充分引入社會(huì)參與。這包括專家論證、第三方評(píng)估、公民異議制度等。引入社會(huì)參與的功能在于：一方面增強(qiáng)改革決策的合法性和正當(dāng)性，為改革方案的優(yōu)化提供充分的信息和資訊；另一方面，也為改革的順利推進(jìn)奠定科學(xué)和民意基礎(chǔ)。例如，在審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)環(huán)節(jié)，哪些許可事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)取消，改革機(jī)關(guān)與許可實(shí)施機(jī)關(guān)、許可相對(duì)人之間存在著廣泛的信息不對(duì)稱問(wèn)題。又如，如何對(duì)非行政許可審批進(jìn)行分類治理，需要甄別不同行政行為的類型并提出法治化路徑。這些問(wèn)題不僅高度關(guān)涉行政法及其他社會(huì)科學(xué)理論知識(shí)，而且也涉及風(fēng)險(xiǎn)行政的科學(xué)和技術(shù)問(wèn)題。因此，在改革決策的各個(gè)環(huán)節(jié)，都需要廣泛引入專家論證制度，通過(guò)科學(xué)理性，增強(qiáng)改革過(guò)程的質(zhì)量控制和績(jī)效評(píng)價(jià)。再如，“第三方評(píng)估”亦開(kāi)始被引入當(dāng)前的審批制度改革。中央編辦委托中立的第三方機(jī)構(gòu)，廣泛收集社會(huì)各界對(duì)部門改革推進(jìn)情況的意見(jiàn)，對(duì)改革初步成效進(jìn)行獨(dú)立評(píng)價(jià)，并據(jù)此對(duì)相關(guān)改革措施進(jìn)行調(diào)整。*江琳：《中央編辦：簡(jiǎn)政放權(quán)還要啃“硬骨頭”》，《人民日?qǐng)?bào)》，2013年10月14日。通過(guò)“第三方評(píng)估”評(píng)價(jià)行政審批改革的成效，目標(biāo)是引入改革的客觀評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)改革機(jī)關(guān)與審批機(jī)關(guān)之間的博弈能力，改變過(guò)去部門自我評(píng)價(jià)“自說(shuō)自話”，但實(shí)際改革成效與老百姓的經(jīng)驗(yàn)性感受不能形成一致的困境。但專家論證、“第三方評(píng)估”等均為現(xiàn)代行政的專家模式，在信息獲取的方式和渠道上主要依賴行政機(jī)關(guān)，仍無(wú)法真正解決信息不對(duì)稱難題。從正當(dāng)性和充分性兩點(diǎn)來(lái)考量，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步引入公眾參與，并建立信息整合、甄別和反饋機(jī)制。

2．以法律制度促進(jìn)和培育社會(huì)組織的成長(zhǎng)，使其能夠承擔(dān)起“還權(quán)于社會(huì)”的部分審批事項(xiàng)和公共職能。當(dāng)前，社會(huì)組織培育不足、承接能力薄弱、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不健全等成為制約審批制度改革的重要問(wèn)題，因此，為保障改革的順利推進(jìn)，必須將社會(huì)組織的培育和依法監(jiān)管兩者結(jié)合起來(lái)。廣東的實(shí)踐值得借鑒和參考。一方面，實(shí)行社會(huì)組織登記制度改革，除特別規(guī)定外，將社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，社會(huì)組織直接向民政部門申請(qǐng)成立，無(wú)須業(yè)務(wù)主管單位前置審批后再向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)登記；另一方面，在財(cái)政、編制等方面與政府脫鉤，并增加扶植力度，實(shí)行政府購(gòu)買服務(wù)，設(shè)立專項(xiàng)的扶植資金。在實(shí)施該項(xiàng)改革后，該省有130項(xiàng)審批事項(xiàng)轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織承擔(dān)。*《廣東省政府轉(zhuǎn)移職能逾130項(xiàng) 向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)》，http://www.chinanews.com/gn/2012/02-27/3702331.shtml，2015—12-07。這樣一種制度設(shè)計(jì)，既使得社會(huì)組織的數(shù)量大幅增加，也使其因原本的掛靠關(guān)系所帶來(lái)的“二政府”特性大為淡化，而這兩者恰恰是審批事項(xiàng)放權(quán)社會(huì)的關(guān)鍵條件。

3．以法治的手段培育和規(guī)范中介機(jī)構(gòu)。目前在實(shí)踐中，行政審批部門普遍存在將本該由市場(chǎng)或中介組織承擔(dān)的建筑方案審查、施工圖設(shè)計(jì)審查和專業(yè)性、技術(shù)性審圖工作當(dāng)作審批事項(xiàng)的現(xiàn)象，或者雖由中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但中介機(jī)構(gòu)將之異化成一道新增的辦事環(huán)節(jié)，這背后是中介機(jī)構(gòu)這一社會(huì)單元的培育不足、市場(chǎng)化缺失和行為失范。最新的《綱要(2015-2020年)》明確表達(dá)了對(duì)“切斷行政機(jī)關(guān)與中介服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的利益鏈”、“ 堅(jiān)決整治‘紅頂中介’”的決心。為此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法治的手段和激勵(lì)性管制，破除中介機(jī)構(gòu)跨區(qū)域承攬業(yè)務(wù)的障礙、打破中介機(jī)構(gòu)的壟斷、加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)的中立性監(jiān)管。這些監(jiān)管措施可以包括但不限于以下幾個(gè)方面：一是標(biāo)準(zhǔn)化清單制。在全面清理的基礎(chǔ)上，由行政審批改革牽頭單位編制中介服務(wù)項(xiàng)目目錄，明確中介服務(wù)事項(xiàng)的名稱、設(shè)置依據(jù)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦理時(shí)限等。各級(jí)政府應(yīng)將中介服務(wù)項(xiàng)目及時(shí)向社會(huì)公布。沒(méi)有納入目錄的中介服務(wù)事項(xiàng)，明確不得作為行政審批的前置條件。二是市場(chǎng)化準(zhǔn)入制。分類推進(jìn)中介機(jī)構(gòu)在人、財(cái)、物等方面與行政機(jī)關(guān)或掛靠事業(yè)單位脫鉤改制，除涉及國(guó)家機(jī)密、公共安全等重要領(lǐng)域外，應(yīng)按照“非禁即入”的市場(chǎng)準(zhǔn)入原則，允許具備資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)入市場(chǎng)開(kāi)展中介業(yè)務(wù)。三是信用化監(jiān)管制。制定中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)價(jià)辦法，按照行業(yè)分類的原則，建立信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)各類中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，并建立行業(yè)誠(chéng)信檔案，使得中介機(jī)構(gòu)及其從業(yè)人員誠(chéng)信狀況與登記機(jī)關(guān)、行業(yè)主管部門監(jiān)督管理、銀行授信額度、政府招投標(biāo)等掛鉤。*參見(jiàn)《關(guān)于清理規(guī)范國(guó)務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕31號(hào))。

四、用法治思維和“外部責(zé)任化”重塑改革壓力機(jī)制

在改革的壓力與動(dòng)力機(jī)制設(shè)計(jì)上，十多年的審批制度改革歷程基本上較多地沿襲了“內(nèi)部控制”的進(jìn)路，包括審批事項(xiàng)的削減要求之落實(shí)、審批事項(xiàng)必要性論證、審批制度改革的績(jī)效評(píng)價(jià)等方面，較多地通過(guò)傳統(tǒng)的“自上而下”內(nèi)部考核、技術(shù)官僚專業(yè)判斷等方式進(jìn)行，缺乏公眾參與和外部監(jiān)督。這樣一種“內(nèi)部控制”的模型，一則在實(shí)質(zhì)化地塑造改革壓力機(jī)制方面收效甚微，十多年來(lái)審批事項(xiàng)邊減邊增的現(xiàn)實(shí)是對(duì)此的最好注腳；二則亦不符合現(xiàn)代政治文明和法治國(guó)家所倡導(dǎo)的“外部責(zé)任化”導(dǎo)向。*參見(jiàn)[美]庫(kù)珀著：《行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑》(第五版)，張秀琴譯，音正權(quán)校，中國(guó)人民大學(xué)出版社2010年版，第134頁(yè)。因此，筆者認(rèn)為，要用法治思維和“外部責(zé)任化”理念重塑改革壓力機(jī)制。

1．在達(dá)成和鞏固改革主要成果的過(guò)程中，充分引入外部參與和監(jiān)督機(jī)制。審批制度改革的主要成果是將政府與市場(chǎng)關(guān)系調(diào)整到一個(gè)較為理想的狀態(tài)，其外在表現(xiàn)是大量不符合這一理想狀態(tài)的審批事項(xiàng)的削減、調(diào)整和下放。服務(wù)于這一目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)建立如下環(huán)環(huán)相扣的社會(huì)參與機(jī)制：在改革之初將存量審批事項(xiàng)的“底數(shù)”向社會(huì)公布，接受監(jiān)督，杜絕遺漏；在事項(xiàng)存廢、審批權(quán)是否下放等的論證過(guò)程中亦向公眾和審批事項(xiàng)的目標(biāo)群體(特別是行業(yè))公開(kāi)，集思廣益，避免信息不對(duì)稱。例如，許多“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象的產(chǎn)生，根源仍在于相關(guān)機(jī)制的不完備。如在浙江下放審批權(quán)的改革過(guò)程中，曾出現(xiàn)將草原開(kāi)發(fā)權(quán)和“煤炭開(kāi)采權(quán)”審批事項(xiàng)下放給屬于海島城市的舟山和沒(méi)有任何煤炭資源的義烏。出現(xiàn)這一問(wèn)題的表面原因，在于改革過(guò)程中的“信息不對(duì)稱”，深層次的，則在于改革本身的機(jī)制問(wèn)題。權(quán)力下放的清單制定和實(shí)施過(guò)程更多是自上而下的，較為缺乏與下放對(duì)象之間的制度化協(xié)調(diào)機(jī)制，由此導(dǎo)致地方政府權(quán)力下放需求與上級(jí)政府制度供給之間無(wú)法做到無(wú)縫隙對(duì)接；同時(shí)，改革方案(權(quán)力下放方案)制定過(guò)程的“開(kāi)門”程度也還不夠。因此，廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，集思廣益，以盡可能克服“盲人摸象”之弊，為后續(xù)的改革成果兌現(xiàn)提供信息基礎(chǔ)和監(jiān)督基礎(chǔ)。

2．在改革中對(duì)相關(guān)主體的責(zé)任機(jī)制進(jìn)行更為精細(xì)化的設(shè)計(jì)。在之前的幾輪改革中，客觀上存在“韭菜效應(yīng)”，割了一茬又長(zhǎng)一茬，其中的原因很復(fù)雜，既有審批事項(xiàng)設(shè)定者的問(wèn)題(如一些涉及到民政優(yōu)撫和社保待遇、地方招商引資優(yōu)惠待遇的審批，其設(shè)定依據(jù)往往是地方政府部門、甚至是縣一級(jí)政府的政策、文件)，亦有審批執(zhí)行者的原因。為此，需要細(xì)化環(huán)節(jié)，在清理后的審批事項(xiàng)清單向社會(huì)公布后，通過(guò)外部監(jiān)督，準(zhǔn)確定位設(shè)定者和執(zhí)行者的責(zé)任，包括政治責(zé)任和法律責(zé)任。政治責(zé)任包括設(shè)定者(代議機(jī)構(gòu)和行政立法機(jī)構(gòu))的立法責(zé)任和主要負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；法律責(zé)任包括審批執(zhí)行者的行政責(zé)任，乃至刑事責(zé)任。

3．在改革的績(jī)效評(píng)估中，亦引入外部機(jī)制。在評(píng)價(jià)之前的審批制度改革績(jī)效時(shí)，評(píng)價(jià)者往往以數(shù)字論英雄，考察改革者削減了多少審批事項(xiàng)。這種評(píng)價(jià)模式往往是“轟轟烈烈走過(guò)場(chǎng)”，因此，正如中央編辦已在推動(dòng)的那樣，未來(lái)的改革績(jī)效評(píng)估應(yīng)當(dāng)走出內(nèi)部控制，走向外部參與，引入類似于第三方評(píng)估等機(jī)制，如此方能實(shí)質(zhì)化地實(shí)現(xiàn)績(jī)效評(píng)估的倒逼改革功能?？梢钥闯觯鲜鰪摹皟?nèi)部控制”到“外部責(zé)任化”的模式轉(zhuǎn)變，信息公開(kāi)的制度設(shè)計(jì)和信息互聯(lián)互通技術(shù)的運(yùn)用，將貫穿改革始終，并成為改革的重要一環(huán)。無(wú)論是審批權(quán)力清單、中介信用監(jiān)管、社會(huì)組織承接職能公開(kāi)等，我們看到，各地以“政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”、“中介監(jiān)管網(wǎng)”、“網(wǎng)上審批大廳”等為啟動(dòng)的互聯(lián)網(wǎng)和信息技術(shù)的運(yùn)用，成為審批制度改革得以展開(kāi)和深化的重要載體，也是改革成果的集中體現(xiàn)。因此，審批制度改革下一步走向深入，必須充分挖掘“連接一切”的“互聯(lián)網(wǎng)+”*馬化騰等：《互聯(lián)網(wǎng)+：國(guó)家戰(zhàn)略行動(dòng)路線圖》，中信出版社2015年版，第1—20頁(yè)。在推動(dòng)治理革新方面的巨大前景和空間?！?/p>

(責(zé)任編輯：嚴(yán)國(guó)萍)

主題研討·回顧與展望：2015大選與新加坡政治發(fā)展

【編者按】2015年是新加坡建國(guó)50周年大慶。這一年，這個(gè)城市國(guó)家經(jīng)歷了兩次大考：建國(guó)總理李光耀逝世和2015國(guó)會(huì)大選。李光耀辭世，新加坡舉國(guó)悲痛，正式進(jìn)入后李光耀時(shí)代；2015國(guó)會(huì)大選對(duì)于新加坡更具有里程碑意義，向世人展示了“新加坡式民主”的含金量，開(kāi)創(chuàng)了后李光耀時(shí)代新加坡政治發(fā)展的新紀(jì)元。

這里我們選取了四篇代表性論文。孫景峰、劉佳寶的“2015年國(guó)會(huì)大選與新加坡政治發(fā)展”一文基于對(duì)新加坡2015年大選的深入考察，系統(tǒng)分析了此次大選對(duì)于新加坡政治發(fā)展的深遠(yuǎn)影響，作者認(rèn)為新加坡領(lǐng)導(dǎo)層深入骨髓的憂患意識(shí)、與時(shí)俱進(jìn)的人才選拔和更新意識(shí)以及日漸成熟的政治理性，讓新加坡的政黨政治走向了成熟和穩(wěn)健。呂元禮、谷志軍的“以制度平衡為導(dǎo)向的新加坡政治改革——基于合法性三重意蘊(yùn)的分析”一文系統(tǒng)考察了新加坡自2009年以來(lái)以制度平衡為導(dǎo)向的政治改革，通過(guò)增強(qiáng)政治制度的正當(dāng)性、認(rèn)受性和合理性來(lái)滿足民眾的新期求和加強(qiáng)政治制度的合法性。陳文、袁進(jìn)業(yè)、黃衛(wèi)平的“新加坡人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的合法性建構(gòu)研究——基于2011-2015年新加坡大選的跟蹤調(diào)查”一文則基于政治學(xué)意義上的“合法性”概念深入解讀了新加坡人民行動(dòng)黨2011-2015年兩次大選，系統(tǒng)分析了人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的合法性建構(gòu)問(wèn)題。傅瓊花的“國(guó)家與社會(huì)關(guān)系視野下的新加坡民間組織的變遷”一文系統(tǒng)考察了新加坡的民間組織的變遷與發(fā)展，指出新加坡政府成立的協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的橋梁機(jī)構(gòu)人民協(xié)會(huì)，如何成為國(guó)家與社會(huì)合作的新起點(diǎn)，增強(qiáng)國(guó)家認(rèn)同感，促進(jìn)社會(huì)和諧。在中文文獻(xiàn)中，這四篇文章都屬上乘之作，我們可以從中窺見(jiàn)新加坡政治發(fā)展的歷史脈絡(luò)、人民行動(dòng)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的策略經(jīng)驗(yàn)、后李光耀時(shí)代新加坡政治發(fā)展的未來(lái)方向，以及選舉策略、合法性建構(gòu)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系等重大議題。

本欄目特約主持人：鄭永年教授(新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)；中國(guó)政治、國(guó)際關(guān)系與社會(huì)問(wèn)題專家)

中圖分類號(hào)：D922.11

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1007-9092(2016)03-0005-009

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目(14ZDC012)；國(guó)家2011計(jì)劃·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心的研究成果。

作者簡(jiǎn)介：朱新力，浙江大學(xué)光華法學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士生導(dǎo)師，國(guó)家2011計(jì)劃·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究人員。主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、國(guó)家賠償法學(xué)、政府管制等。感謝駱梅英、唐明良、羅利丹、石肖雪的支持，從某種意義上說(shuō)，本文是我們五位的合作作品。

收稿日期：2016-01-10