馮耀明

（中共山西省委黨校資料信息中心，太原030006）

著力提升干部政績考評的科學化水平

馮耀明

（中共山西省委黨校資料信息中心，太原030006）

建立健全綜合考核評價體系是我黨選拔任用干部的一項重要工作。近年來，雖然各級黨委政府在實現(xiàn)綜合考核評價體系最優(yōu)化和考評效能最大化方面下了不少工夫，取得了一定的成效，但與新形勢下經(jīng)濟社會發(fā)展的要求相比，各地制定的綜合考核評價體系仍然存在著一些共性的問題。這就要求各級黨委政府必須在科學設置評價指標、著力完善考評方式方法、大力強化考評結果運用等方面下工夫，不斷提升干部政績考評的科學化水平。

干部；政績考評；評價指標；考評方式；結果運用

建立和完善體現(xiàn)正確政績觀要求的干部綜合考核評價體系，是全面衡量各級干部德才素質(zhì)、科學選拔任用和管理干部的主要途徑。自2014年1月中央頒布實施《黨政領導干部選拔任用工作條例》以來，各級黨委政府紛紛結合地方實際制定了具有地方特色的干部政績考評體系，在力求實現(xiàn)綜合考評體系的最優(yōu)化和考評效能的最大化方面下了不少工夫，有力地推動了干部隊伍的快速健康成長和地方經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。與此同時我們也發(fā)現(xiàn)，在相當一部分干部身上仍然存在著一些與中央的路線、方針、政策不相適應、不相適合的問題，究其原因，除了干部自身存在的不足之外，政績考評制度不健全、不完善是值得高度重視的影響因素。因此，在認真研究分析目前干部政績考評工作中存在問題的基礎上，健全完善切實能夠促進各地區(qū)科學發(fā)展的政績考評機制，著力提升干部政績考評的科學化水平，便成為一項十分重要和急迫的研究課題。

一、科學設置評價指標，提高考評工作的可操作性

考評內(nèi)容和評價指標具有“風向標”、“指揮棒”的作用，是考核評價和激勵約束的基礎依據(jù)。只有構建科學的考評體系，才能引導各級干部深刻理解正確政績觀的科學內(nèi)涵，干部也才會有明確的工作目標和努力方向，群眾也才能更好地發(fā)揮監(jiān)督作用。

在當前實踐中，各級黨委政府在設置考評內(nèi)容和評價指標時，精細化程度不夠高，還存在著避重就輕、避實就虛、避高就低等問題，使得政績考評的效果大打折扣。其主要體現(xiàn)在以下三個方面：一是考評指標大而全，重點不突出。不少地方在設計考評內(nèi)容和評價指標時力求面面俱到，且考評分值設定、權重分配有平均分配的傾向。由此帶來的后果是既增加了考評的人力、物力成本，同時也淹沒了核心指標，凸顯不出核心指標的重要性，導致一些地方的重點工作難以在考評工作中體現(xiàn)出應有的分量，削弱了考評的鞭策和激勵作用。二是共性指標多，個性指標少。目前，大多數(shù)地方實行的是分層分類的考核體系，但在對同一類型的考核對象進行考評時，往往忽視了各單位及部門的職能差異、大小強弱等因素，通常實行的是同一考核指標，導致一些好地方、大單位在考評時成績年年排名靠前，基礎差、規(guī)模小的總是排名靠后。三是偏重發(fā)展速度，忽視發(fā)展方式。盡管近幾年來中央三令五申要求各級政府轉變傳統(tǒng)的政績考評方式，從以往追求發(fā)展速度向注重發(fā)展方式

轉變，但由于受慣性思維的影響，不少地方在設計考評內(nèi)容和指標時仍然是重視經(jīng)濟總量、財政稅收、招商引資等硬指標和顯性政績，而對轉變發(fā)展方式、提升發(fā)展質(zhì)量、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、改善民生等軟指標和隱性政績重視不夠，有些地方甚至對節(jié)能減排、環(huán)境資源保護的考核缺少剛性標準。

就上述問題來看，有的是各地都存在的共性問題，有的則是部分地區(qū)所獨有的個性問題。要想有效解決這些問題，各級黨委政府必須科學設計考評內(nèi)容和指標，以突出工作實績?yōu)楹诵?，加大重點工作、特色工作、創(chuàng)新工作等個性目標、特色目標在責任目標體系中的權重，統(tǒng)籌抓好共性目標任務的設置，盡最大可能把考評指標量化、細化、標準化，以增強考評的可操作性，為引導廣大干部創(chuàng)造實實在在的政績提供科學的目標保證和考評依據(jù)。

首先，協(xié)調(diào)好考評內(nèi)容的“全面”和“重點”問題。在確定考評內(nèi)容和評價指標時，對于一些全局性、綱領性、能起帶動作用的考評內(nèi)容和指標要進一步加大權重；對一些常規(guī)性、類同性、單一性的指標要進行適當?shù)恼虾驼{(diào)整，降低其分值；對于個別“人人過關”、優(yōu)劣區(qū)分度不大的考評內(nèi)容盡可能取消。同時，要增加考評指標設置的靈活性，根據(jù)形勢變化和工作需要，及時把一些事關本地當前及今后一個階段的重點工作納入考評范疇，使考評成為推進重點工作的有效抓手。

其次，統(tǒng)籌好考評指標的“共性”和“個性”問題。在具體實踐中，各級黨委和政府要充分考慮到各考核對象基本條件不對稱的客觀情況，按照分類的原則對考評指標進行細化和量化，合理劃分評比類別，科學確定共性指標和個性指標所占的份額。一方面，從操作簡便和可比性的角度出發(fā)，在考核過程中要盡可能堅持“一把尺子”量到底，對于能統(tǒng)一的考評內(nèi)容和指標盡量予以標準化，確保考評的公平性和公正性。另一方面，要充分兼顧各部門的工作性質(zhì)和承擔職能的差異，設立一些個性化指標，進行差別化考評，使政績考評能更加全面真實地反映實際情況。比如在對機關部門進行考評時，可依據(jù)其工作內(nèi)容進行分類，如將其區(qū)分為執(zhí)法類、審批類、服務類等部門，而后再在同類部門中按照各單位所承擔的工作量、部門規(guī)模、工作性質(zhì)、社會地位等科學設置考評內(nèi)容和指標，使之具有類比性。

第三，兼顧好量化考核中的“數(shù)量”和“質(zhì)量”問題。在政績考評過程中，不能僅僅依靠談話情況、測評得票情況，簡單地以票數(shù)論英雄，而應根據(jù)各考評對象的工作實際及群眾的社會評價，合理確定各項考評指標的分值。各級黨委和政府在具體設置考評內(nèi)容和指標時要注重加強經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、群眾對政府工作的滿意度等方面內(nèi)容的考評，進一步增加百姓感知比較強烈的民生指標的權重，不斷提升群眾的幸福感和對黨委、政府工作的認同感。同時，在一些量化指標的設置過程中，要將考評內(nèi)容的當前總量和增長率予以綜合考慮，可根據(jù)總量的不同進行適當分檔核算基礎分，再根據(jù)增長率核算加分，在此基礎上更加科學地將處于不同層次、不同基礎條件下的部門和地區(qū)所取得的工作業(yè)績進行橫向比較，從而準確地反映干部的努力情況和工作質(zhì)量。

二、著力完善考評方式方法，增強考評結果的公信力

制定和完善科學高效且具可操作性的考評方式方法，既是將各項考評指標轉化為實踐要求的關鍵環(huán)節(jié)，也是決定考評結果是否公正可靠的重要依據(jù)。因此，必須合理確定考評主體，科學運用考評方法，有效選擇考評路徑，使考評結果更具公信力，進而起到優(yōu)化考評機制、提高行政效率、降低行政成本之作用。

在實踐中不難發(fā)現(xiàn)，如果考評方式科學合理符合實際，能真實反映干部的工作實際，就能夠激發(fā)干部的工作積極性，使其全身心、始終如一地投入到所承擔的工作中去；反之，如果考評方式形式單一、方法呆板，難免會出現(xiàn)以近期工作情況代替年度工作成績、弄虛作假偽造政績等現(xiàn)象，也不利于及時發(fā)現(xiàn)和解決干部隊伍中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題。不可否認，當前各地在干部政績考評過程中，程度不同地存在著一些不夠科學合理之處，集中表現(xiàn)為以下三種情況：一是平時考核與定期考核結合不夠。不少地方考核方法比較單一，只注重定期考核和年度考核，忽視了日?？己撕推綍r走訪了解，平時考核與定期考核之間的銜接不夠緊密。從部門實績考評的角度來看，難免會導致部分干部在年終時突擊搞“政績”，上報數(shù)據(jù)中摻有不少水分，影響考核結果的權威性和群眾認可度；從干部考核的角度來看，日?？己斯ぷ鳑]有經(jīng)?；?、正常化，上級黨委和組織部門無法動態(tài)地掌握干部履行崗位職責、一貫表現(xiàn)、思想動態(tài)等方面的情況，在研究制定干部調(diào)整方案時，很難做到科學合理、以人為本。二是定性分析與定量考核結合不夠。在不少地方，考評指標通常注重定量考核，偏重考評指標的完成和增幅情況，對定性分析的考評項目重視不夠，指標內(nèi)容單一陳舊，方法不夠科學，

結果的區(qū)分度不強，從而導致定性分析與定量考評之間的相互印證銜接不夠緊密，難以對干部的主觀努力及其本質(zhì)方面進行有效的鑒別和評價。三是體制內(nèi)評價與體制外評價結合不夠。就大多數(shù)地方黨委和政府而言，考核主體主要有所在地黨委政府的班子領導、相關職能部門領導以及有關干部群眾，由于各類考評往往集中在年終進行，時間緊、任務重，加之考慮到成本因素和可操作性，不少地方的考評工作主要還是在體制內(nèi)進行，在吸收體制外群眾參與考評工作上往往做得不夠好，甚至流于形式，即使吸收部分群眾參與考評工作，也缺乏廣泛性和代表性，在一定程度上影響了群眾監(jiān)督作用的發(fā)揮。

要想使干部政績考評工作切實起到“風向標”、“指揮棒”的作用，促進干部隊伍的健康成長并推動地方經(jīng)濟及社會的科學發(fā)展，必須對以往的考評方式進行改革。首先，加大平時考核的力度。一方面，應改革年終集中考評一錘定音的單一考評模式，將平時考核與年終考核結合起來，尤其是對于一些事關地方或部門排名的關鍵性指標，可每季度進行一次考核和排名，以避免某些地方或部門年終集中突擊搞“政績”，影響考核結果的權威性及群眾的認可度。另一方面，在強調(diào)結果的同時，應更注重過程的監(jiān)督，讓各考評對象及時掌握和了解自身工作的進展情況和所處位置，從而產(chǎn)生壓力感和緊迫感，提升工作的積極性和主動性。其次，優(yōu)化定性考評的方式。要著力解決評議范圍不夠廣、定性評價中標準難以掌握以及評議結果區(qū)分度不明顯的問題。在考評主體的確定上，要打破以往由組織部門大包大攬的傳統(tǒng)考評格局，逐步建立起以組織部門為主，以審計、統(tǒng)計、環(huán)保、經(jīng)委、民政、教育、衛(wèi)生、勞動等部門為輔的考評新格局。同時，考評主體應更多地面向基層和體制外的普通群眾，合理安排參與考評的體制內(nèi)外人員的比例和人選，探索非正式、小范圍、面對面向群眾了解干部情況的有效辦法，以確?？荚u結果的公平和公正。在評議內(nèi)容的要素設計上，既要全面周到又要重點突出，既要準確規(guī)范又要簡單直白，既要請參評人員對每一項測評要素給出相應的等次評價，也要請參評人員對被測評對象進行綜合排名，以避免考評結果全優(yōu)化現(xiàn)象的出現(xiàn)。第三，探索實績區(qū)分的方法。只有將一個單位、部門所取得的實績，科學分解、落實到班子成員及干部個人的貢獻上，才能真正做到論功行賞、問責有人、賞罰分明。對于單位及部門主要領導，可以將綜合考核得分按一定比例折算為單位及部門主要領導的實績得分，再根據(jù)領導干部個人能力素質(zhì)測評在班子中的排名情況換算成評議得分，兩項相加作為主要領導干部的考評得分，而后進行排名，并與領導干部個人的年度考核等次相掛鉤。對于一般干部，可將綜合考核得分按單位及部門總人數(shù)進行平均，再加上干部個人能力素質(zhì)測評得分，兩項相加作為其最終考評得分，而后根據(jù)得分情況進行排名。

三、大力強化考評結果運用，激發(fā)干部隊伍的生機與活力

政績是干部的德才素質(zhì)在具體工作實踐中的綜合反映，是干部在履行崗位職責時實際創(chuàng)造出來的業(yè)績，因此，對干部政績進行考評，既是組織部門對各級干部履職情況進行客觀評價的一種有效辦法，也可為各級干部的獎勵和職務升降提供依據(jù)。就考評實質(zhì)來看，考評干部政績本身并不是目的，以剛性制度賦予考評結果應有的權威，以考評結果決定干部的進退留轉，以獎優(yōu)懲劣倒逼發(fā)展方式的轉變，充分發(fā)揮考評結果的激勵和鞭策作用，進而激發(fā)廣大干部的工作熱情和積極性，方為考評的真正目的之所在。

科學運用考評結果是整個考評過程中最為關鍵的環(huán)節(jié)。馬克思主義歷史唯物論告訴我們，理論來自于實踐，又反過來用以指導實踐，在實踐中不斷接受檢驗并得到發(fā)展。干部政績考評體系的設計和運用也是如此，無論考評內(nèi)容的制定還是考評指標的設計，無一不是來自于生動鮮活的工作實踐，考評的效果如何必須通過干部在實踐中的表現(xiàn)來檢驗，比如是否激發(fā)了干部隊伍的生機與活力，是否形成了憑政績用干部的用人導向。如果結論是肯定的，那么就應很好地堅持下去；否則，就應進行深刻的反思，就要對考評的各環(huán)節(jié)進行調(diào)整和修訂?？傮w來看，對干部政績進行考評必須堅持原則、實事求是，依據(jù)考評結果切實分出好中差檔次，并將考評結果作為獎勵和干部職務晉升的重要參考依據(jù)。

從考評體系設計的預期目標來看，考評結果的科學運用確實有效激發(fā)了廣大干部的工作積極性，推動了各地實際工作的開展，取得了顯著的成效。但在實踐中我們也不難發(fā)現(xiàn)，有不少地方在考評結果的運用方面還存在著一些不盡如人意之處，如結果反饋不夠透明、職責主體不夠明確、懲戒措施缺乏剛性，在一定程度上影響、阻礙、沖淡了考評結果的運用。首先，結果反饋不夠透明。作為干部考評重要依據(jù)之一的能力素質(zhì)測評結果，在不少單位往往只是由單位主要領導掌握，并未按要求反饋給干部個人，

不利于干部個人對自己在本年度各方面的表現(xiàn)進行全面的總結和深入的反思；對單位和班子的考評反饋，一般都只是最終的結果，綜合性的分析評價少，未能起到通過考評發(fā)現(xiàn)問題、尋找差距的作用；從反饋的范圍來看，也是在體制內(nèi)反饋得多，向外部參評群眾公開得少，不利于群眾和社會監(jiān)督，在一定程度上影響了群眾參與考評、反映情況的積極性。其次，職責主體不夠明確。一方面，對基層部門在重點項目的推進上沒有明確、細化的指標要求，只是在部分指標上有間接體現(xiàn)，忽略了其應承擔的責任，不利于調(diào)動干部推動重點項目的積極性以及作用的發(fā)揮。另一方面，從目前的考評工作來看，實績考核主要是針對領導班子集體，而涉及領導干部及一般干部個人的能力素質(zhì)測評，其要素設置相對比較宏觀，不能真實反映干部個人的工作績效，因而造成無論工作好壞功過都是集體的現(xiàn)象，難以激發(fā)干部的責任擔當意識。再次，懲戒措施不夠剛性。從各地區(qū)及部門的考評效果來看，雖然現(xiàn)有的大多數(shù)考評結果都與獎勵及職務晉升掛鉤，但往往是獎優(yōu)不罰劣，對那些工作完成不好的干部往往沒有實質(zhì)性的懲罰措施，常常采取的是無關痛癢的誡勉談話，至多個人的經(jīng)濟利益和榮譽受到些損失，很少涉及政治或職務上的影響。造成這一現(xiàn)象的關鍵在于干部升降制度的缺失，如果這一問題得不到有效解決，考評結果很難對干部起到較大的促動作用。

筆者認為，要想使干部政績考評切實起到激勵和鞭策作用，激發(fā)干部隊伍的生機與活力，必須在強化考評結果運用上下工夫。當前，應重點做好以下三方面工作：一是適度體現(xiàn)考評結果的透明公開。目前，干部考評結果的知曉范圍主要局限于領導班子和干部個人，而單位普通工作人員對于其他干部考核的結果并不知情。因此，應將干部考核結果在單位內(nèi)部進行適當公開，一方面有利于干部之間相互比較、相互監(jiān)督，形成“倒逼機制”，推動干部自身圍繞承擔的崗位職責自加壓力、努力工作，另一方面也有利于調(diào)動干部群眾參與干部考核的積極性，提升考評過程的民主性和考評結果的真實性及公認度。二是注重加強與考評對象的思想交流。應根據(jù)綜合考評的結果，定期開展干部談話談心活動，按照不同的職務層級，由領導牽頭與干部進行組織談話，重點抓好“優(yōu)”、“差”兩頭。對于綜合考評成績較好的干部，要予以鼓勁加油，同時也要提醒他們戒驕戒躁，對一些好的做法和思路予以總結提煉，為今后工作的開展提供借鑒；對于考評成績較差的干部，既要敲敲警鐘，幫助他們查找問題、制定措施、積極改進，也要給他們一個對考評結果“申訴”的機會，確保每一位干部考評結果的客觀、公正。三是全面提升結果運用的剛性保障?？荚u僅僅是手段，考評結果的有效運用才是目的。在工作實踐中，要切實把考評結果廣泛運用到干部選拔任用、培訓教育、激勵約束等環(huán)節(jié)，側重于將考評結果與干部的進、退、流、轉結合起來，作為干部能上能下的重要依據(jù)，真正體現(xiàn)出考評工作的導向性和約束性。特別是對考評結果一貫較差的干部，在處理上不能失之于軟，要敢于動真格，切實把考評細則中所規(guī)定的一些懲戒措施落到實處。與此同時，要進一步完善問責機制，加大問責力度，尤其是對于一些重點工作崗位，責任要落實到人，做到有功則獎、有過則罰。對于部分因工作不力造成重大政治影響、事故，給人民的生命財產(chǎn)安全帶來重大損失的干部，要依法進行嚴肅處理。只有賦予考評結果應有的剛性效力，把考評結果作為干部選拔任用、培養(yǎng)教育、管理監(jiān)督和激勵約束的重要依據(jù)，形成廣大干部干事創(chuàng)業(yè)、促進發(fā)展的良好氛圍，才能體現(xiàn)出干部政績考評工作應有的價值。

〔1〕中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定〔M〕.北京：人民出版社，2013.

〔2〕關于改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知〔N〕.人民日報，2013-12-10（2）.

〔3〕韋偉光.領導干部政績評價結果運用研究綜述〔J〕.中國領導科學，2015（10）：60-62.

〔4〕曾凡清.地方領導干部政績考評的困境與創(chuàng)新〔J〕.經(jīng)濟研究導刊，2014（6）：200-202.

〔5〕王國煒.干部政績考評的實踐探索〔J〕.中共山西省委黨校學報，2015（6）：25-31.

〔6〕劉正妙.地方政府領導干部政績考評群眾參與：現(xiàn)狀、困境與對策〔J〕.石河子大學學報（哲學社會科學版），2011（6）：39-45.

責任編輯：日月

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1009-1203（2016）06-0030-04

2016-10-20

2016年度山西省“四個一批”人才工程項目。

馮耀明（1965－），男，山西翼城人，中共山西省委黨校資料信息中心主任，研究員，主要研究方向為農(nóng)村問題及黨的建設。