馬建珍

(南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210064)

南京政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐與思考*

馬建珍

(南京市委黨校公共管理教研部 江蘇 南京 210064)

公共服務(wù)購買是我國公共管理領(lǐng)域具有重要意義的創(chuàng)新舉措，它對于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義。本課題以南京為藍(lán)本，在總結(jié)南京政府購買公共服務(wù)系列成效的基礎(chǔ)上分析了面臨的主要困境，提出了進(jìn)一步改革與完善公共服務(wù)購買體系、提升政府公共服務(wù)購買能力的對策，即“三創(chuàng)新一提升”：創(chuàng)新公共服務(wù)理念、公共服務(wù)購買制度、公共服務(wù)購買機(jī)制，提升公共服務(wù)購買能力。

南京；公共服務(wù)購買；創(chuàng)新路徑

公共服務(wù)購買是我國公共管理領(lǐng)域具有重要意義的新興發(fā)展趨勢。黨的十八屆三中全會明確提出“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”，其意義非同凡響，它對于進(jìn)一步深化行政管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提升公共服務(wù)效率和質(zhì)量、實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要理論與實(shí)踐意義。南京在政府購買公共服務(wù)方面的探索走在全國前列，如鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)購買已成為具有南京特色的公共服務(wù)購買模式，本課題以南京為藍(lán)本，探討政府購買公共服務(wù)的必要性、主要做法、存在問題及進(jìn)一步改革與完善公共服務(wù)購買體系、提升政府公共服務(wù)購買能力的對策。

一、政府購買公共服務(wù)的主要?jiǎng)右蚺c現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

政府購買公共服務(wù)是指“政府將原來由自己直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過直接撥款或公開招標(biāo)等方式交由社會組織來完成，最后根據(jù)中標(biāo)者提供的公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量支付費(fèi)用，是一種由政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的新型的公共服務(wù)提供方式。”[1]任何一項(xiàng)制度的推進(jìn)必須具有充分的理論準(zhǔn)備和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，南京政府購買公共服務(wù)就是新理論、新形勢、新要求和新任務(wù)共同推動(dòng)的結(jié)果。

1、公共服務(wù)多元供給理論為政府購買公共服務(wù)提供了理論依據(jù)和新視角。傳統(tǒng)的由政府獨(dú)家壟斷公共服務(wù)供給模式由于資金投入不足、成本高、供給效率低、無法滿足社會公眾多元公共服務(wù)需求而備受質(zhì)疑與責(zé)難。如何解決這一難題，西方理論界進(jìn)行了探索。美國學(xué)者文森特．奧斯特羅姆認(rèn)為解決這一問題的關(guān)鍵是對公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)兩個(gè)概念進(jìn)行區(qū)分，二者相分離，并指明了必須由政府提供的公共服務(wù)也可以由私人部門生產(chǎn)。[2]文萊斯特．薩拉蒙則通過對80年代美國聯(lián)邦政府的研究，進(jìn)一步提出在公共服務(wù)體系，政府應(yīng)該扮演出資者和監(jiān)管者的角色，而不是公共產(chǎn)品和服務(wù)的具體生產(chǎn)者和提供者，具體服務(wù)應(yīng)該由第三方機(jī)構(gòu)提供，特別是非營利部門。[3]20世紀(jì)90年代在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中又提出了治理理論，強(qiáng)調(diào)政府不再是唯一的治理主體，社會組織、私營部門、公民社會等可以直接或間接參與社會管理和公共服務(wù)，形成主體多元化的共治格局。這些理論的提出為南京地方政府推進(jìn)公共服務(wù)購買提供了新的理論依據(jù)和新視角。

2、公共服務(wù)需求的日益增長與公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足之間的矛盾成為政府探索公共服務(wù)購買的重要內(nèi)在動(dòng)機(jī)?！笆濉逼陂g隨著南京政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)文明“五位一體”建設(shè)的推進(jìn)，一方面民眾對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境、就業(yè)、養(yǎng)老、社會保障等方面的公共服務(wù)需求不斷增長，并且呈現(xiàn)大量化、個(gè)性化、多樣化等特征。另一方面，政府公共服務(wù)供給面臨嚴(yán)重不足和民眾不滿的巨大壓力，迫切需要政府通過公共服務(wù)供給方式的創(chuàng)新，解決公共服務(wù)需求增長與供給不足之間的矛盾。而公共服務(wù)購買作為一種全新的供給方式能夠有效解決公共管理領(lǐng)域服務(wù)短缺、質(zhì)量和效率不高等問題，提高公共服務(wù)的針對性和有效性，從而滿足民眾對公共服務(wù)的多層次需求。

3、進(jìn)一步促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、創(chuàng)新公共服務(wù)供給方式的改革新要求成為政府購買公共服務(wù)的重要推動(dòng)力。黨的十八大、十八屆三中全會明確提出要“切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理方式”，“推廣政府購買服務(wù)”，2013年國務(wù)院又出臺政府向社會力量購買公共服務(wù)意見。這些改革新要求成為南京政府購買公共服務(wù)的重要推動(dòng)力。為適應(yīng)新形勢，南京市于2014年初正式啟動(dòng)第二輪綜合改革，列出48項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)清單，建立政府向社會組織購買服務(wù)機(jī)制位列其中。2015年3月南京市政府關(guān)于建設(shè) “經(jīng)濟(jì)強(qiáng)、百姓富、環(huán)境美、社會文明程度高的新南京”的意見中再次強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)變政職能，探索政府購買公共服務(wù)”，南京推行公共服務(wù)購買面臨重大機(jī)遇期。

4、各類社會組織的快速崛起與發(fā)展為政府購買公共服務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)可行性。社會組織是承接政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的重要載體。新時(shí)期南京地方政府不斷進(jìn)行社會治理改革與創(chuàng)新，大力促進(jìn)社會組織發(fā)展，截止2014年6月底南京社會組織超過25000家，其中登記注冊的社會組織為9217個(gè)，社會組織在推動(dòng)南京公共服務(wù)改革與創(chuàng)新方面發(fā)揮了積極作用。更為重要的是從2003年起南京已開始探索政府向社會組織購買養(yǎng)老服務(wù)，在實(shí)踐中積累了公共服務(wù)購買的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為南京全面推進(jìn)公共服務(wù)購買提供了現(xiàn)實(shí)可能性。

二、南京政府購買公共服務(wù)的基本概況

2003年南京市鼓樓區(qū)在國內(nèi)率先實(shí)施政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，形成了具有南京特色的基本養(yǎng)老服務(wù)購買模式。2014年緊密結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變，在醫(yī)療衛(wèi)生、城管、教育、民政、文化、就業(yè)等領(lǐng)域全面推進(jìn)，現(xiàn)已取得了階段性明顯成效，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

1、制定和出臺政府購買公共服務(wù)政策和法規(guī)，實(shí)現(xiàn)公共服購買制度化、規(guī)范化。公共服務(wù)購買需要通過制定政策文件及配套措施為其提供制度保障，為此由市社建委牽頭進(jìn)行大量的社會調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上南京市政府于2014年出臺《南京市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作實(shí)施意見》和《南京市政府購買公共服務(wù)目錄(暫行)》。這些政策法規(guī)明確規(guī)定了公共服務(wù)購買原則、主體、范圍、形式、程序及保障措施，力求做到公共服務(wù)購買的制度化、規(guī)范化。

2、逐步明確公共服務(wù)購買主體、承接主體、范圍，形成公共服務(wù)購買清單。公共服務(wù)購買首先要解決誰來買、向誰買、買什么問題。《南京市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作實(shí)施意見》明確規(guī)定購買主體“為各級行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理、具有行政管理職能的事業(yè)單位”。承接主體是“依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免于登記的社會組織，以及依法在工商或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量?！薄赌暇┦姓徺I公共服務(wù)目錄(暫行)》規(guī)定公共服務(wù)購買內(nèi)容為“基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會保險(xiǎn)、基本社會服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障、公共文化體育、殘疾人基本公共服務(wù)以及其它公共服務(wù)等共10大類131項(xiàng)”，這些都是與民眾生活密切相關(guān)的民生項(xiàng)目，公共服務(wù)購買領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。

3、明確規(guī)定公共服務(wù)購買流程，規(guī)范政府公共服務(wù)購買行為。如何解決公共服務(wù)怎么購買的問題？《南京市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)工作實(shí)施意見》明確規(guī)定了公共服務(wù)購買流程，主要分為五個(gè)階段：一是制定購買項(xiàng)目計(jì)劃，確定每年政府向社會力量購買公共服務(wù)項(xiàng)目目錄；二是編制項(xiàng)目預(yù)算，政府購買公共服務(wù)資金應(yīng)按照預(yù)算管理列入財(cái)政預(yù)算，由財(cái)政部門審核后執(zhí)行；三是編制招標(biāo)書，并向社會公布信息；四是服務(wù)購買方與中標(biāo)單位簽訂正式合同，合同須明確項(xiàng)目名稱、績效目標(biāo)、權(quán)利義務(wù)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)期限、約定金額、評估標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、付款方式、違約責(zé)任、協(xié)議變更解除等事項(xiàng)；五是財(cái)政部門會同行業(yè)主管部門、第三方機(jī)構(gòu)重點(diǎn)圍繞績效目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)程度、資金使用、服務(wù)質(zhì)量等實(shí)行績效考核。通過以上五個(gè)階段逐步規(guī)范政府公共服務(wù)購買行為。

4、以養(yǎng)老助老為切入點(diǎn)，多領(lǐng)域推進(jìn)政府購買公共服務(wù)。基于南京人口老齡化嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)考慮，南京市鼓樓區(qū)于2003年開始推出政府購買服務(wù)、社會組織運(yùn)作的“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，由名為“心貼心社區(qū)服務(wù)中心”的社會組織為獨(dú)居老人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，被稱為是“中國式城市養(yǎng)老的鼓樓樣本”。在養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，南京持續(xù)擴(kuò)大政府購買服務(wù)的領(lǐng)域和范圍。2014年全年投入1000萬元，購買160多個(gè)項(xiàng)目，為居民提供養(yǎng)老助殘、慈善幫困、就業(yè)援助、教育培訓(xùn)、科教文體和法律服務(wù)等公益性慈善服務(wù)，讓更多需要幫助的百姓受益。

5、以公共服務(wù)共享為目標(biāo)，積極探索并形成多樣化的公共服務(wù)購買方式。以公共服務(wù)共享理念為導(dǎo)向，協(xié)同發(fā)揮政府、市場、社會三方力量，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)購買方式，擴(kuò)大公共服務(wù)供給，滿足百姓公共服務(wù)需求。目前南京公共服務(wù)購買主要采用以下四種方式：一是補(bǔ)貼購買。這種方式主要集中在民政社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營、床位補(bǔ)貼、幼兒助學(xué)券、文廣新局公益交響音樂會、大課堂公益講等領(lǐng)域，如2011年南京市教育局幼兒助學(xué)券政府補(bǔ)貼1000元/人．學(xué)期，惠及人數(shù)13．3萬人，共1．33億元。二是補(bǔ)助購買。補(bǔ)助購買即政府專項(xiàng)補(bǔ)助、定向補(bǔ)助，主要集中在公共體育場館對老年人優(yōu)待開放、衛(wèi)生局基本衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目、農(nóng)村婦女兩癌檢查項(xiàng)目、非政府辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施國家基本藥物制度等方面，如2011年基本公共衛(wèi)生服務(wù)共10大類41項(xiàng)，市財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助達(dá)6197萬，惠及人數(shù)達(dá)800．47萬。三是非競爭性購買。非競爭性購買即定向購買，就是政府指定社會組織承接公共服務(wù)。最典型的是秦淮區(qū)在藍(lán)旗新村社區(qū)試行的公共服務(wù)外包，這種方式的主要特征是政府指定原來的社區(qū)主任辭職成立社會組織“曉平社會工作發(fā)展中心”，與大光路街道簽約服務(wù)，街道將原來10個(gè)社工的人頭經(jīng)費(fèi)劃撥給中心，而中心則負(fù)責(zé)居民民政補(bǔ)助發(fā)放、計(jì)生服務(wù)、社保事項(xiàng)辦理等所有行政事務(wù)工作以及小區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理。這一模式2014年在秦淮區(qū)、鼓樓區(qū)、玄武區(qū)等推廣。四是競爭性購買。政府主要采取公開招標(biāo)方式向社會力量購買公共服務(wù)，這是公共服務(wù)項(xiàng)目公共性、公益性和市場化有機(jī)結(jié)合的新探索，有利于滿足民眾對公共產(chǎn)品的多元需求和公共服務(wù)質(zhì)量的提升。2014年南京市民政局率先試行，共組織100輪現(xiàn)場競標(biāo)，完成49個(gè)項(xiàng)目購買，內(nèi)容涉及技術(shù)維護(hù)、審核審批、教育培訓(xùn)、考核驗(yàn)收評比評估、一般事務(wù)、宣傳交流等，總計(jì)730萬元。但競爭性購買所占比例不大。

三、南京政府購買公共服務(wù)面臨的困境

總體來說，南京在養(yǎng)老服務(wù)購買領(lǐng)域積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，形成了品牌優(yōu)勢，但在其它領(lǐng)域仍處于探索階段，存在一些重要制度缺陷和實(shí)踐難題，主要集中在以下幾個(gè)方面：

1、公共服務(wù)購買理念與認(rèn)識滯后。一方面長期以來政府獨(dú)家壟斷供給公共服務(wù)理念仍難以徹底打破，另一方面政府部門中相當(dāng)一部分行政人員對這一制度還比較陌生，對于公共服務(wù)購買的內(nèi)涵、為什么購買、怎么購買、如何監(jiān)管和評估、購買中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)防控等重要問題缺乏深入的理論研究和實(shí)證分析，因而在實(shí)踐中感到盲從，更不知如何具體操作，直接影響了公共服務(wù)購買制度的有力推進(jìn)。

2、缺乏完善的公共服務(wù)購買政策法規(guī)體系。2014年南京市制定與出臺了公共服務(wù)購買的實(shí)施意見及購買目錄，但仍不完善，缺乏具體細(xì)致的配套政策和法律規(guī)范體系，如公共服務(wù)購買總體規(guī)劃、公共服務(wù)購買項(xiàng)目管理流程辦法、績效評估辦法等，尤其是缺乏一部地方性公共服務(wù)購買法規(guī)。

3、公共服務(wù)購買職能分散，缺乏權(quán)威性統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。公共服務(wù)購買是一項(xiàng)涉及內(nèi)容廣泛、政策性和技術(shù)性強(qiáng)的一項(xiàng)重要民生系統(tǒng)工程，但目前南京公共服務(wù)購買職能分散，涉及財(cái)政、稅收、審計(jì)、民政、城市管理、環(huán)保、教育、衛(wèi)生、文化、街道等眾多部門，碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏一個(gè)權(quán)威性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對全市公共服務(wù)購買工作進(jìn)行整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

4、政府公共服務(wù)購買的范圍、標(biāo)準(zhǔn)、具體要求急需清晰界定和規(guī)范。公共服務(wù)項(xiàng)目不同于普通的貨物，往往需求難描述、指標(biāo)難量化。由于政府購買服務(wù)內(nèi)容、范圍不夠細(xì)化，導(dǎo)致相關(guān)服務(wù)缺少量化要求和明晰標(biāo)準(zhǔn)，如2014年南京市民政局拿出30萬購買居家養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員培訓(xùn)，競標(biāo)現(xiàn)場引發(fā)了評標(biāo)專家與競標(biāo)組織之間關(guān)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的激烈爭辯，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)難以達(dá)成共識，導(dǎo)致購買服務(wù)定價(jià)機(jī)制無法統(tǒng)一。

5、政府購買公共服務(wù)的競爭性不足。根據(jù)社會組織與政府之間的關(guān)系以及購買程序是否具有公開競爭性這兩大要素，可以把政府購買公共服務(wù)區(qū)分為形式性購買、委托性購買、競爭性購買等三種方式。而從南京當(dāng)前的實(shí)踐來看，形式性購買和委托性購買占比例較高，而競爭性購買較為缺乏。形式性購買和委托性購買這兩種模式操作簡便，但競爭性不足。而競爭是提高服務(wù)質(zhì)量和水平的重要途徑，競爭性不足在一定程度上影響了服務(wù)質(zhì)量的提高。

6、規(guī)范的監(jiān)管和評估體系尚未建立。目前監(jiān)管和評估的主要方式是主管部門委托社委會定期請服務(wù)對象填寫滿意度反饋表，缺乏權(quán)威評估機(jī)構(gòu)尤其是第三方機(jī)構(gòu)的評估服務(wù)。盡管有的部門如民政部門先行一步，出臺了公共服務(wù)購買評估實(shí)施意見，建立了政府、服務(wù)對象、專家參與的多維評估和監(jiān)督機(jī)制，但仍有待完善。

7、社會組織承接政府公共服務(wù)職能能力不足。近幾年南京不斷創(chuàng)新社會治理新政，社會組織發(fā)展迅速，社會組織參與公共服務(wù)購買招投標(biāo)熱情高，但其承接能力弱，競標(biāo)經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)素養(yǎng)、項(xiàng)目運(yùn)作、資金籌集、公信力等問題都成為它們中標(biāo)的障礙，與政府購買公共服務(wù)要求相比存在許多不適或者差距。

四、進(jìn)一步完善南京政府購買公共服務(wù)的政策建議

基于上述分析，需要按照黨的十八屆三中全會全面深化改革總體要求、四中全會法治精神和五中全會的五大發(fā)展理念，結(jié)合南京地方政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程，以建立公共服務(wù)均等化保障體制為目標(biāo)，進(jìn)一步加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)體系建設(shè)，努力提高公共資源配置效率，滿足社會對公共服務(wù)多層次、多方面的需求。在此主要有四點(diǎn)政策建議：

1、創(chuàng)新公共服務(wù)理念。政府購買公共服務(wù)制度的有效推進(jìn)取決于行政主體公共服務(wù)理念的更新，必須徹底破除政府壟斷供給理念，樹立與強(qiáng)化公共利益、竟?fàn)?、?zé)任、主體多元等新理念，努力實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職責(zé)的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”：公共服務(wù)提供由“直接提供”轉(zhuǎn)變?yōu)橄颉吧鐣徺I”、 由“直接管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ūO(jiān)管”、由“單一供給”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣┙o”。

2、創(chuàng)新公共服務(wù)購買制度。公共服務(wù)購買是政府改善民生的一項(xiàng)重要惠民工程，需要從加快行政管理體制改革、促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的新要求出發(fā)，加強(qiáng)公共服務(wù)購買制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)購買工作的制度化、規(guī)范化、法制化，在此主要采取以下二項(xiàng)關(guān)鍵性措施：

一是建立南京市公共服務(wù)購買領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?；谀暇┕卜?wù)購買職能分散化、碎片化問題，建議在市政府層面成立南京市公共服務(wù)購買領(lǐng)導(dǎo)中心作為全市公共服務(wù)購買實(shí)施工作的綜合性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其職能是按照國家、省基本公共服務(wù)體系建設(shè)要求加強(qiáng)南京政府購買公共服務(wù)的頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略規(guī)劃，科學(xué)設(shè)定政府購買公共服務(wù)的制度安排、流程設(shè)計(jì)、操作步驟；進(jìn)一步理順各相關(guān)部門的職責(zé)、權(quán)力、義務(wù)，整合各部門的資源，優(yōu)化跨部門的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，確保公共服務(wù)購買有序和高效。

二是完善公共服務(wù)購買政策法規(guī)體系。相關(guān)部門加緊調(diào)研，盡快在市政府層面出臺《南京市公共服務(wù)購買規(guī)劃》、《南京市公共服務(wù)購買項(xiàng)目管理辦法》、《南京市公共服務(wù)購買績效評估辦法》、《南京市推進(jìn)向社會組織購買公共服務(wù)工作的實(shí)施方案》等配套政策文件，并借鑒英美等發(fā)達(dá)國家的通行做法，加強(qiáng)政府購買公共服務(wù)的立法工作，先行一步，以新修定的《中華人民共國政府采購法》為依據(jù)制定南京地方政府公共服務(wù)購買法規(guī)，對政府購買公共服務(wù)的責(zé)任、義務(wù)、范圍、內(nèi)容、要求、程序、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，將政府購買公共服務(wù)納入法制軌道。

3、創(chuàng)新公共服務(wù)購買機(jī)制。公共服務(wù)購買機(jī)制就是確保公共服務(wù)購買工作有效推進(jìn)的程序、方法、措施等總稱，為積極發(fā)揮公共服務(wù)購買制度作用服務(wù)，著重完善六大機(jī)制：

(1)目錄清單機(jī)制。各級政府和職能部門應(yīng)該緊密結(jié)合南京市機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變重點(diǎn)任務(wù)，認(rèn)真梳理本單位、本區(qū)域范圍內(nèi)的公共服務(wù)職能，深入開展調(diào)研，充分聽取和收集民眾的公共服務(wù)需求，在此基礎(chǔ)上確定公共服務(wù)購買項(xiàng)目，制定南京市公共服務(wù)購買目錄清單，并且根據(jù)實(shí)踐需要及時(shí)調(diào)整與更新，準(zhǔn)確界定政府購買公共服務(wù)概念、內(nèi)容、范圍和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，解決實(shí)踐中公共服務(wù)購買范圍、內(nèi)容、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)模糊不清問題。

(2)財(cái)政投入機(jī)制。在深化南京市財(cái)政體制改革的基礎(chǔ)上，不斷加大政府對公共服務(wù)購買的財(cái)政投入，將其納入每年的財(cái)政預(yù)算。同時(shí)應(yīng)該不斷拓寬公共服務(wù)購買資金籌集渠道，“將政府購買福利性公共服務(wù)納入本級福利彩票公益金的資助范圍，還可以制定有關(guān)優(yōu)惠政策，吸引民間資金自愿購買社會福利服務(wù)”，[4]形成適合南京經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府主導(dǎo)的公共服務(wù)購買多元財(cái)政投入機(jī)制。

(3)多元主體培育與建設(shè)機(jī)制。包括社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等各種力量，應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)主體體系和功能建設(shè)。一方面，政府應(yīng)當(dāng)從輿論、資金和政策等方面提供公開、公平、公正的政策環(huán)境，支持包括社會組織在內(nèi)的各類主體的發(fā)展、壯大，打破限制社會力量進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的行政障礙，為政府購買服務(wù)提供有力的抓手。具體措施如下：一是政府每年向社會公布具備承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)資質(zhì)的社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)目錄，為社會組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機(jī)會；二是通過孵化機(jī)制、公益創(chuàng)投等方式從創(chuàng)辦、起步階段對社會組織給予關(guān)鍵性支持，包括免費(fèi)提供辦公場地和設(shè)備等，為社會組織的發(fā)展提供規(guī)范化的指導(dǎo)。三是對社會組織承擔(dān)公共服務(wù)實(shí)行更多的稅收優(yōu)惠政策，形成社會組織發(fā)展的長效機(jī)制，以此改變目前社會組織作為公共服務(wù)承擔(dān)主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足和能力偏弱的困境。另一方面社會力量尤其是各類社會組織需要練好內(nèi)功，著力提升政府購買公共服務(wù)視域下參與公共服務(wù)供給本身必須具備的運(yùn)作能力、競爭能力、社會公信力，徹底解決自身的能力缺陷。

(4)競爭機(jī)制。合同外包理論認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)取得效率和績效的基本要求是適度競爭的存在，競爭是帶來效率的基本原因。因此，在積極探索適合南京市情的政府購買公共服務(wù)模式過程中，適度引入競爭因素。比如在委托性購買中增加競爭性談判因素、增加開放的招投標(biāo)平臺、增加多方監(jiān)管和第三方評估，“從而使委托購買模式進(jìn)一步升級為適合我國國情的開放合作購買模式，即項(xiàng)目劃定、政府籌資、平臺公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。”[5]此外，在目前廣泛采用的委托性購買基礎(chǔ)上，探索更多競爭性購買的做法，比如在加強(qiáng)對承接服務(wù)的社會組織檢查評估基礎(chǔ)上，對服務(wù)不到位的社會組織實(shí)行淘汰，最終形成激勵(lì)社會組織提升服務(wù)質(zhì)量的行之有效的機(jī)制。

(5)監(jiān)管機(jī)制。完善公共服務(wù)購買監(jiān)管機(jī)制、防控公共服務(wù)購買風(fēng)險(xiǎn)、確保公共服務(wù)品質(zhì)是當(dāng)前政府購買公共服務(wù)過程中迫切需要破解的難題，在此筆者認(rèn)為重點(diǎn)加強(qiáng)四方面監(jiān)管：一是項(xiàng)目監(jiān)管。按照“誰購買、誰負(fù)責(zé)”原則依據(jù)合同約定對項(xiàng)目實(shí)施全過程跟蹤、監(jiān)管和執(zhí)法；二是資金監(jiān)管。嚴(yán)格按照合同規(guī)定向服務(wù)供應(yīng)商撥付資金款項(xiàng)，市財(cái)政局、監(jiān)察局、審計(jì)局等部門依據(jù)職能對項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督管理，完善項(xiàng)目資金使用信息披露制度，確保資金?？顚Ｓ?，不得截留、挪用和滯留購買公共服務(wù)的資金；三是考核監(jiān)管。將對購買項(xiàng)目的監(jiān)管列入職能部門績效考核體系，與部門年度工作考評指標(biāo)掛鉤；四是社會監(jiān)管。及時(shí)向社會披露政府購買公共服務(wù)相關(guān)信息，公開服務(wù)供給機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)、選擇結(jié)果、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估結(jié)果，強(qiáng)化公眾對政府購買公共服務(wù)監(jiān)督。通過以上這些剛性約束促使政府更好地履行公共服務(wù)購買過程中的監(jiān)管職能，真正實(shí)現(xiàn)政府由公共服務(wù)“生產(chǎn)者”、”提供者”向”監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變。

(6)績效評估機(jī)制。當(dāng)前南京地方政府需要盡快制定《公共服務(wù)購買績效評估辦法》，明確評估主體、評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)，依法建立多元、公正、科學(xué)的績效評估機(jī)制。要引入專家評估、服務(wù)對象和第三方評估機(jī)構(gòu)，尤其要建立專家評估庫，培育和發(fā)展第三方公共服務(wù)評估機(jī)構(gòu)，各方主體重點(diǎn)圍繞績效目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)程度、資金使用、服務(wù)質(zhì)量、財(cái)務(wù)績效、社會影響等實(shí)行績效考核，評估結(jié)果作為下一年采購的重要依據(jù)。

4、提升公共服務(wù)購買能力。在政府購買公共服務(wù)過程中，不可避免面臨著成本高、效率低、供應(yīng)方壟斷、監(jiān)管缺失、行政腐敗等多種風(fēng)險(xiǎn)，因此急需加強(qiáng)政府公共服務(wù)購買能力建設(shè)，使政府成為“精明的買家”或者“精明的購買型政府”，在此加強(qiáng)四種能力建設(shè):一是持續(xù)學(xué)習(xí)能力。公共服務(wù)購買作為一種新生事物，政府部門及其工作人員首先要加強(qiáng)學(xué)習(xí)與研究，掌握并且精通公共服務(wù)購買的理論、程序、方法及國際經(jīng)驗(yàn)，以減少實(shí)踐中的盲區(qū)，這是提升政府公共服務(wù)購買能力的基礎(chǔ)。二是購銷能力。政府既要以經(jīng)濟(jì)和效率為目標(biāo)選擇價(jià)格便宜、服務(wù)優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供應(yīng)商，同時(shí)還要善于向服務(wù)對象推銷由其他服務(wù)供應(yīng)商所傳遞的專業(yè)、低廉的公共服務(wù),[6]從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的高效率和低成本。三是協(xié)商談判能力。政府向社會力量購買公共服務(wù)實(shí)質(zhì)是一種市場交易過程，協(xié)商談判理應(yīng)成為交易雙方協(xié)調(diào)關(guān)系、利益博弈的主要手段，因此政府必須在談判理念、談判方式、談判手段、談判技巧等方面具備高超的能力和水平，確保公共財(cái)政資金用在刀刃上、用得值。四是合同管理能力。合同管理是政府購買公共服務(wù)的核心和重要內(nèi)容，它關(guān)系到民生利益和政府的公信力，在此需要著力提升政府購買合同的制定能力、實(shí)施能力、監(jiān)管能力及風(fēng)險(xiǎn)防控能力，尤其要防止服務(wù)供應(yīng)商與政府官員非良性互動(dòng)可能產(chǎn)生的尋租風(fēng)險(xiǎn)。

[1]趙立波.完善政府購買服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)民間組織發(fā)展[J].行政論壇,2009，(2).

[2]周俊.政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其防范[J]中國行政管理2010，(6).

[3](美) 萊斯特·薩拉蒙，田凱.公共服務(wù)中的伙伴：現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].北京：商務(wù)印書館，2008.1-5.

[4]常敏等.政府購買公共服務(wù)的機(jī)制比較及其優(yōu)化研究：以長三角城市居家養(yǎng)老服務(wù)為例[J].公共行政,2014，(2).

[5]林閩鋼.推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的著力點(diǎn)[N].中國社科報(bào)，2014-1-29.

[6]竺乾威,李瑞昌.公共服務(wù)購銷力是政府能力的增長點(diǎn)[N].中國社會科學(xué)報(bào),2014-3-7.

(責(zé)任編輯：悠 然)

本文為2014年江蘇省黨校系統(tǒng)調(diào)研課題的部分研究成果(項(xiàng)目編號XT1403)。

2016-04-24

馬建珍(1964-)，女，江蘇常熟人，南京市委黨校公共管理教研部教授，研究方向：公共管理、危機(jī)管理。

D63-3

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1672-1071(2016)03-0092-06