吳文勤

(中共無錫市委黨校 江蘇 無錫 214086)

民主與法治：共生關(guān)系擬或序列關(guān)系*
——兼論法治視野下我國政治體制改革路徑

吳文勤

(中共無錫市委黨校 江蘇 無錫 214086)

民主與法治是一個文明國家所必須具備的基本素質(zhì)。沒有民主與法治支撐的國家，必然缺乏堅實的根基和良好的秩序。民主與法治是共生關(guān)系而非序列關(guān)系。這種共生關(guān)系，并不排斥推進(jìn)過程中某方面具有一定的偏重值，但兩者必須協(xié)調(diào)推進(jìn)。在我國法治傳統(tǒng)和法治意識還比較薄弱的國情下，著重加強法治建設(shè)同時有序推進(jìn)民主政治建設(shè)，這是可行的，也是必須的。黨的十八大以來我國政治體制改革的路徑，就是一條法治視野下的政治體制改革路徑。

民主；法治；共生關(guān)系；政治體制；改革路徑

民主與法治，是一個文明國家所必須具備的基本素質(zhì)。沒有民主與法治支撐的國家，必然缺乏堅實的根基和良好的秩序。西方發(fā)達(dá)國家以民主與法治在世界其他地方進(jìn)行價值滲透。后發(fā)展中國家大多數(shù)都在努力建設(shè)民主與法治的國家。然而成功者寥寥無幾。一些國家民主政治沒有真正建立起來，卻陷入國家秩序混亂之中。究其原因，有人說這些國家沒有民主的傳統(tǒng)，缺乏民主的經(jīng)驗與技巧。筆者認(rèn)為，后發(fā)展中國家不僅缺乏民主的傳統(tǒng)，更缺乏法律意識和法治信仰。法治的秩序是民主政治的保證。對于民主與法治的關(guān)系，有人主張法治先于民主存在 ，[1]即它們是序列關(guān)系；也有人認(rèn)為民主與法治是共生關(guān)系，必須同時進(jìn)行。理清兩者關(guān)系，對于推進(jìn)民主與法治建設(shè)的路徑選擇具有重要現(xiàn)實意義。

一

要理清民主與法治的關(guān)系，就得對民主與法治的歷史進(jìn)行考察。眾所周知，最早的民主政治出現(xiàn)于古希臘。民主政治在古希臘很輝煌，之后隨著愛琴文明的衰亡，民主政治也隨之衰敗，取而代之的是封建神權(quán)與王權(quán)政治。直到文藝復(fù)興之后，資產(chǎn)階級革命的勝利，民主政治又重新崛起，并且在世界上廣泛傳播，民主浪潮一浪高過一浪。 古希臘的城邦即為“法治”的城邦。在那時，政治與法律兩者密切相關(guān)，甚至在某種程度上是同義詞——柏拉圖的主要著作之一題為《法律篇》，亞里士多德同樣性質(zhì)的著作題為《政治學(xué)》。[2]城邦政治之所以會在古希臘出現(xiàn)，最重要的原因是古希臘諸國均為小國，國民與疆域都很少，而且諸國之間基本上能和睦相處。這樣就導(dǎo)致城邦政治主要是國內(nèi)政治，也即關(guān)于公民的政治。古希臘經(jīng)濟比較繁榮，城邦具有自治與閉關(guān)的特點，而城邦內(nèi)部的貿(mào)易卻較發(fā)達(dá)，而且主要是私人之間的貿(mào)易。城邦既然是自給自足和閉關(guān)的，它也必須有各種法律來保障這種自給自足的生活，他們以和平的方式來處理相互之間的利益關(guān)系。于是城邦要有關(guān)于公民資格、公民權(quán)利與義務(wù)的法律，要有行政機構(gòu)、議事機構(gòu)和法庭的選任、組織、權(quán)限、責(zé)任的法律，這些就是國家法，即憲法。還要有關(guān)于財產(chǎn)、繼承、契約等等的私法，以及把血族復(fù)仇的古代慣例，轉(zhuǎn)化為國家負(fù)責(zé)懲處犯罪行為的刑法。[3]而且這些法律是以達(dá)到至善為目的法律，即亞里士多德說的良法，法治的核心是保障公民的權(quán)利和自由，統(tǒng)治者受法律約束。這樣，法治在古希臘也就出現(xiàn)了。亞里士多德就認(rèn)為法律統(tǒng)治要比人治好，把國家描繪為秩序，國家權(quán)力是法律秩序的效力和實效。[4]同時，民主政治又促進(jìn)了法治的發(fā)展。城邦是“輪番為治”的公民團(tuán)體，城邦高于它的每一個個別公民，也高于它的一切統(tǒng)治者，這是城邦的“民主集體主義”——一種以公民最高主權(quán)為基礎(chǔ)的民主集體主義。[5]這種民主集體主義必須要有規(guī)章，要有規(guī)章治理?！肮畔ＥD人充分認(rèn)識到，如果他們不愿受暴政統(tǒng)治，那就必須受法律統(tǒng)治?！盵6]因此，城邦必定是“憲政國家”或“法治國家”。

從古希臘的分析，我們可以得出民主與法治同在。之后，古希臘的民主政治在外敵的侵犯下衰亡了，歐洲逐漸陷入了封建主義的神權(quán)政治與王權(quán)政治。尤其是在中世紀(jì)，神權(quán)與王權(quán)不斷斗爭，把人權(quán)當(dāng)作了犧牲品。在此過程中，法律也不斷地被制定出來了，甚至一些法律對我們當(dāng)今仍有現(xiàn)實意義，然而它已失去了“法治”的精神實質(zhì)，即保障公民的權(quán)利與自由，限制政府權(quán)力無限擴張，而只是成為了統(tǒng)治者的統(tǒng)治工具。這只能稱為法律的統(tǒng)治。神權(quán)與王權(quán)壓制著人們的思想自由，抑制了人們的創(chuàng)造性，尤其是神權(quán)以滅絕人性來約束人們。人們不斷與神權(quán)和王權(quán)作斗爭，爭取自己的自由與民主權(quán)利，并通過法律來鞏固斗爭勝利成果。英國的《大憲章》就是用法律形式來確定公民權(quán)利，約束王權(quán)?，F(xiàn)代民主與法治在資產(chǎn)階級與王權(quán)的斗爭中不斷成長。從思想淵源來看，現(xiàn)代法治的形成與十二、十三世紀(jì)逐漸盛行于整個歐洲的高水平的法律意識及某種超驗的法律價值觀有關(guān)。即法律是正義的體現(xiàn)，體現(xiàn)在對人權(quán)、正義、自由和尊嚴(yán)等普世價值的堅定信念之中。正是由于有了這種超驗的法律價值觀，人們就會不斷地與王權(quán)斗爭，奪回本來屬于自己的天賦人權(quán)與自由。

因此，在1668年的“光榮革命”中，議會派的勝利與其說是民主的勝利，不如說是法治的勝利。這場革命的結(jié)果重新確定了誰是英國的立法者。[7]按照凱爾森將國家分為民主制與專制國家的依據(jù)是“政治自由”，即在政治上自由就是從屬一個他所參與其創(chuàng)造的法律秩序的人……民主意味著在國家的法律秩序中所代表的那個“意志”等于國民的意志。民主的對立面就是專制的束縛。在那里，國民被排除在法律秩序創(chuàng)造之外，秩序和他們的意志之間的協(xié)調(diào)是毫無保證的。[8]法治中的法律必須是由人們制定或認(rèn)可的法律。因此說，民主的勝利，也是法治的勝利，民主政治的確立，也是法治的確立。之后，民主政治在法國、美國的勝利，均由憲法性文件為依據(jù)，即法國的《人權(quán)宣言》、美國的《獨立宣言》。因此，民主政治必定是憲政，而憲政是法治的核心內(nèi)容之一。法治是民主政治的基礎(chǔ)與保障，而法治又必須以民主政治為前提，法治與民主是共生關(guān)系。

二

民主是指多數(shù)人的統(tǒng)治，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則，但不剝奪少數(shù)人的自由與權(quán)利。由于當(dāng)今民族國家比較大，不可能像古希臘時期那樣實行直接民主，而只能通過直接民主與間接民主相結(jié)合的代議制，即通過民主政體來實現(xiàn)。民主政體是指政治權(quán)力最終依賴于自由選舉，在通過自由選舉產(chǎn)生政治權(quán)力的國家中，對政府的批評不僅允許，而且是積極的優(yōu)點。在存在這種民主的地方，執(zhí)行政府的管理必定會取得人民的積極主動的承認(rèn)與合作，因為不能說服公眾意見的政府將會在下一次選舉中被推翻。[9]法治是良法之治，而這良法是人們制定或認(rèn)可的，是人民意志的體現(xiàn)，而不是少數(shù)統(tǒng)治者意志的體現(xiàn)。人們制定或認(rèn)可法律，只能通過代表民意的立法機關(guān)來制定，通過代表人民意志的民主政府來執(zhí)行，而這一切都有賴于民主政治的建立。

法治的核心內(nèi)容之一，就是政治的法治化，而政治的法治化就體現(xiàn)在民主政治之中。民主政體是民眾決定政府，而不是政府控制民眾。民主政體主張通過分權(quán)來限制政府權(quán)力被濫用，主張政府的權(quán)力是人們讓渡的，人們監(jiān)督政府權(quán)力的行使，在政府不為人們謀福祉時，人們可以收回自己的權(quán)力。“如果法治一詞指的只是民主或立憲政體有別于專制政體，那倒是個明智的說法?！盵10]可見民主與法治的關(guān)系不一般。如果政府不受民眾約束，政府就可以為所欲為，最終發(fā)展為專制政體，發(fā)展為少數(shù)統(tǒng)治者的工具。它不僅不受民眾的約束，而且不斷限制民眾，壓制少數(shù)派，民眾就失去了政治自由。這樣的政府執(zhí)行法律只能是壓制民眾，而不是約束政府本身。民眾約束政府的有效方式，除了每幾年一次的自由選舉之外，運用人民制定或認(rèn)可的法律來約束政府是平時最有效的方式。通過法律的約束，使政府執(zhí)行民眾的意志，保障公民的自由與權(quán)利。通過獨立的司法來制裁政府的不法侵犯。如若不能通過法治的形式來約束政府或更換政府時，人們只能通過暴力行動來影響政府或推翻政府，那么這樣的社會必然是無序社會。

與之相對應(yīng)，法治在本質(zhì)上依賴于民主制度的存在。[11]法治若沒有民主制度為前提，法治將失去其實質(zhì)內(nèi)容。法治的核心是保障公民的權(quán)利和自由，約束政府權(quán)力濫用。而只有民主政府的權(quán)力才能受到約束，才會謀取民眾的承認(rèn)和合作，才能保障公民的權(quán)利和自由。在專制的政體下是不可能建立法治的，只能建立法律的統(tǒng)治，是人治的社會。國王或君主本身就是法律，人們只是臣民，“君要臣死，臣不得不死”，人們最起碼的生命安全都沒有保障，更談不上其他權(quán)利。在當(dāng)代社會，有不少國家在努力創(chuàng)建本國的法律體系，想通過法律來治理國家，進(jìn)而建立法治。然而，在這些國家，民主政體沒有真正建立起來，政府不受民眾的約束，公民的自由民主權(quán)利沒有保障，腐敗現(xiàn)象日益突出，官僚主義日益嚴(yán)重。沒有民主政治作支撐的“法治”只有其形，沒有其實。

然而，有不少人主張法治優(yōu)先于民主，即兩者不是共生關(guān)系而是序列關(guān)系。他們認(rèn)為，民主政治建設(shè)要以法治秩序為前提，只有構(gòu)建了良好的法治秩序才能建立有序的民主政治，否則就會導(dǎo)致民主的暴政。因此，他們主張先進(jìn)行法治建設(shè)，在法治秩序構(gòu)建好之后再進(jìn)行民主政治建設(shè)。然而，他們沒有認(rèn)識到，真正法治秩序的建立也必須以民主政治為基礎(chǔ)，沒有民主政治為基礎(chǔ)的法治會演變成法律的統(tǒng)治，法律變成統(tǒng)治者的統(tǒng)治工具，而不是保障公民基本權(quán)利和自由、限制政府權(quán)力的有力武器。因此，先進(jìn)行法治后進(jìn)行民主政治建設(shè)的路徑行不通，只能民主與法治協(xié)調(diào)同步推進(jìn)，民主與法治是一對孿生兄弟，是共生關(guān)系。當(dāng)然，這種共生關(guān)系，并不排斥推進(jìn)過程中法治或民主具有一定的偏重值。也就是說在民主或法治獲得偏重值時，法治和民主不是停滯不前而是協(xié)調(diào)跟進(jìn)。因此，在法治傳統(tǒng)和法治意識還比較薄弱的國情下，在著重加快法治建設(shè)的同時協(xié)調(diào)有序推進(jìn)民主政治建設(shè)，這是可行的，也是必須的。民主絕不是超越法治所縱容的民主表達(dá)和無序的參與。民主再好，也不能撇開法律，甚至踐踏法律，將民主置于至高無上的地位。否則，民主政治尚未建立，而天下已大亂。當(dāng)今世界民主政治發(fā)展的現(xiàn)實也充分證明了這一點。

三

我國民主與法治建設(shè)進(jìn)程就是妥善處理兩者關(guān)系的不斷探索過程。新中國建立之初，一切都處于恢復(fù)狀態(tài)。此時的政府任務(wù)繁重，一方面要致力于經(jīng)濟的恢復(fù)與建設(shè)，另一方面要恢復(fù)社會秩序。為此，制定了不少法律法規(guī)。經(jīng)過幾年的努力，全國的社會秩序基本穩(wěn)定。但在文化大革命中，法律遭到嚴(yán)重破壞，人民代表大會制度名存實亡。十一屆三中全會之后，我國就把民主與法制推上了議事日程，1998年把建設(shè)社會主義法治國家寫進(jìn)了憲法。經(jīng)過這30多年努力，我國的各項法律制度逐漸建立并不斷完善起來，人民群眾的法律意識也日益增強，一些知識分子和民眾中逐漸形成了一些超驗法律價值觀和法治信仰。然而，我國的法治社會尚未建立起來。一方面，我國的法制建設(shè)還有許多需要完善之處，法律的權(quán)威和法治的信仰還有沒真正確立起來。另一方面，我國的民主政治還不成熟，公權(quán)力沒有得到有效約束，公民的民主權(quán)利沒有得到有效落實。因此，黨的十八大明確吹響了堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革的號角，十八屆三中全會提出了 “完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總體目標(biāo)，十八屆四中全會作出了全面推進(jìn)依法治國決定。因此，我們可以清晰地看到，黨的十八大以來我國政治體制改革的路徑是一條法治視野下的政治體制改革路徑，也就是在加快法治建設(shè)的同時有序推進(jìn)民主政治體制改革。民主與法治是實現(xiàn)中國夢的雙翼。

那么，這是怎樣一條路徑呢？根據(jù)黨的十八大報告、十八屆三中、四中全會決定以及習(xí)近平系列重要講話精神，可以清晰地看出這一路徑的基本思路。

首先，建構(gòu)憲法主導(dǎo)的政治秩序。民主政治運行需要明確的、可預(yù)見、可調(diào)控的政治游戲規(guī)則作保障。而這一政治游戲規(guī)則就是法治化的政治規(guī)則。全面推進(jìn)依法治國，最核心的就是建構(gòu)憲法主導(dǎo)的政治秩序，并實現(xiàn)政治運作過程的法律化，用系列法律來嚴(yán)密規(guī)范國家權(quán)力、公民政治權(quán)利的行使和運行，以實現(xiàn)政治的制度化、規(guī)范化和程序化。[12]為構(gòu)建法治化的政治秩序，黨的十八屆四中全會《決定》從樹立憲法權(quán)威和加強憲法實施、建設(shè)法治政府、提高司法公信力和增強全民法治觀念作了系統(tǒng)部署。其目的是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，就是要堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從而使政治和社會領(lǐng)域的明規(guī)則戰(zhàn)勝潛規(guī)則，真正樹立起法治權(quán)威，構(gòu)建基本的法治秩序。

其次，健全權(quán)力運行和監(jiān)督體系。權(quán)力不受制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。權(quán)力運用能否得到有效制約和監(jiān)督是衡量一個國家政治制度是否民主有效的重要標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八大報告強調(diào)要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法權(quán)權(quán)限和程序行使權(quán)力。推進(jìn)權(quán)力運行公開化、規(guī)范化。加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行。黨的十八屆三中全會決定指出“讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”，“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預(yù)防腐敗體系”，推進(jìn)權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。黨的十八屆四中全會決定則指出要強化對行政權(quán)力的制約監(jiān)督，全面推進(jìn)政務(wù)公開?？傊?，就是要不斷完善權(quán)力運行機制，使其結(jié)構(gòu)趨于合理、配置比較科學(xué)、運行程序嚴(yán)密、制約監(jiān)督有效，真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子。

第三，依法保障公民民主權(quán)利。國家政治制度的民主化，就是要保證和支持人民當(dāng)家作主，使各項民主權(quán)利落到實處，也就是使全體人民能依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，人民群眾能暢通表達(dá)利益要求，社會各方面能有效參與國家政治生活。一是改革和完善民主選舉制度，充分保障和捍衛(wèi)法律所賦予公民的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。最為關(guān)鍵的是激活人民代表大會制度，并使其在民主的軌道上真正運轉(zhuǎn)起來，捍衛(wèi)公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的真實性、有效性。[13]二是大力發(fā)展協(xié)商民主。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中。三是大力發(fā)展基層民主，保障人民依法直接行使民主權(quán)利，保證基層群眾更好地行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。四是完善民主決策程序，提升決策的民主化水平。確立“不經(jīng)咨詢論證不決策”的基本原則，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。

第四，推進(jìn)政社民良性互動。社會政治制度的現(xiàn)代化在很大程度上取決于正確地確定個人、社會與國家之間的相互關(guān)系的性質(zhì)，尤其是取決于公民社會的成熟程度。事實證明，在公民社會不發(fā)達(dá)的狀況下，在改革的過程中，多半可能的是破壞現(xiàn)有的政治制度，造成混亂。[14]民主制度就是公民以獨立的人格積極主動參與政治過程的制度。它將公民參與合法化、組織化、規(guī)范化，為其提供制度的架構(gòu)。通過政治參與，公民了解公共事務(wù)和自己的利益所在，并在得知和開始重視他人的要求時，升華自己的公民道德。民主行為的制度化，使公民形成民主的習(xí)慣，學(xué)會如何和平合法地表達(dá)和爭取的利益，尊重他人的欲求，同時學(xué)會在個人利益與公共利益之間達(dá)成一種恰當(dāng)?shù)钠胶猓饾u習(xí)慣以理性的方式、寬容和妥協(xié)的態(tài)度對待政治問題，掌握討價還價和處理復(fù)雜關(guān)系的技巧。[15]我國提出的創(chuàng)新社會治理體制，推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理，其實質(zhì)就是要改進(jìn)社會治理方式，激活社會組織活力，培育公民的民主意識、法治意識和公民責(zé)任，提高社會的自治能力，建立公民社會，夯實民主政治的社會基礎(chǔ)，從而實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。

第五，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。推進(jìn)中國特色社會主義民主政治建設(shè)，必須堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。然而，在法治的視域下，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須與社會主義法治有機統(tǒng)一起來，堅持依法治國、依法執(zhí)政，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，最核心的是將黨的執(zhí)政置于憲法框架下，把黨的執(zhí)政行為納入到依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的法治軌道上來，自覺接受憲法和法律的監(jiān)督。如何實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化？黨的十八屆四中全會決定提出了“三個統(tǒng)一、四個善于”的目標(biāo)和路徑，也就是必須堅持黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法法國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)商各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)，善于運用民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。

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(責(zé)任編輯：華 民)

2016-03-10

吳文勤(1973-)，男，江西撫州人，中共無錫市委黨校科研處處長，《太湖論叢》副主編，江蘇省政治學(xué)會理事，江蘇省科學(xué)社會主義學(xué)會理事，副教授。主要從事民主與法治研究。

D691.21

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1672-1071(2016)03-0070-05