王傳國

(北京市人大常委會 北京 100022)

規(guī)劃與私權(quán)利的界限：基于損失補償維度的觀察*

王傳國

(北京市人大常委會 北京 100022)

并非所有基于城市規(guī)劃發(fā)生的損失都具有請求權(quán)基礎(chǔ)，必須區(qū)別不同的損失類型進行具體的判斷。首先，規(guī)劃對于私權(quán)利的限制如果處于財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的程度內(nèi)，對此權(quán)利人應(yīng)當忍受。其次，城市規(guī)劃給相對人附隨帶來的反射性利益并非法律對特定個人予以保護的權(quán)利，這一利益的減損不具有補償請求權(quán)。再次，雖然信賴保護是行政法領(lǐng)域的一般原則，但在城市規(guī)劃變更的情形，應(yīng)當限制該原則的適用。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，擴張征收性質(zhì)的侵害是最為重要的一種應(yīng)補償?shù)呢敭a(chǎn)損失類型。至于城市規(guī)劃造成損失的救濟路徑，則應(yīng)當借助法律擬制技術(shù)，然后經(jīng)由新《行政訴訟法》所創(chuàng)設(shè)的巨大可訴性空間來解決。

城市規(guī)劃；損失類型；征收性侵害；救濟進路

2015年10月，廣州一居民小區(qū)內(nèi)擬開設(shè)私人診所，但在公示期間，遭受大部分業(yè)主反對。業(yè)主們認為，診所的醫(yī)療垃圾、醫(yī)療器械輻射、病菌感染等將嚴重危害居民健康，強烈抵制“診所開到家門口”。當?shù)匦l(wèi)生行政部門表示，雖然該私人診所符合醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃，并已經(jīng)審核批準，但最終選址仍將充分考慮小區(qū)業(yè)主的意見。[1]

這一事件表面上看是由私人診所政策放開引發(fā)的，但背后的實質(zhì)則是規(guī)劃與私權(quán)利的界限問題。私權(quán)利人在何種情況下必須容忍公共規(guī)劃帶來的不利益，在何種情況下可以提出補償請求，理論和實務(wù)均未能給出明確回答。一般觀點是，以規(guī)劃的不同程序階段為標準，將損失類型劃分為規(guī)劃確定、變更、中止時的損失，但這一思路顯然過于簡單機械。筆者擬采取一種全新的視角，直接關(guān)照公共規(guī)劃損害的權(quán)利本身，以此對基于規(guī)劃的損失類型進行全面考察。

一、不具有公法請求權(quán)的損失類型梳理

(一)財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)范疇的權(quán)利限制

財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)是指：財產(chǎn)權(quán)并非絕對的、無限制的，而是負有一定程度的社會義務(wù)，其行使必須有利于增進公共利益。換言之，如果有利于增進公共福利，那么，在一定范圍內(nèi)，對于財產(chǎn)權(quán)的限制也是被允許的。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，涉及財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)范疇的權(quán)利限制情形非常普遍，前述“小區(qū)開設(shè)私人診所”事件就是一個典型事例。值得檢討的是，小區(qū)業(yè)主作為建筑物區(qū)分所有權(quán)人，對于建筑物專有部分享有所有權(quán)，對于共有部分享有共有權(quán)，基于上述權(quán)利，是否有權(quán)拒絕在小區(qū)內(nèi)設(shè)立門診部？筆者對此持否定意見。誠然，物權(quán)具有妨害排除及妨害預防請求權(quán)，當物權(quán)的圓滿狀態(tài)受到妨害或有受妨害之虞時，物權(quán)人得請求行為人排除妨害、消除危險，以回復物權(quán)的圓滿狀態(tài)。但是，相關(guān)法律并未禁止門診部設(shè)在小區(qū)內(nèi)，也未禁止門診部與小區(qū)共用排水、排污設(shè)施，基于此，小區(qū)業(yè)主的利益訴求缺乏基本的法律依據(jù)。這并非法規(guī)范的漏洞問題，而恰是區(qū)分所有建筑物作為一項財產(chǎn)權(quán)所應(yīng)負擔的社會義務(wù)。

實際上，韓、日等國立法和判例也明確承認財產(chǎn)權(quán)在社會義務(wù)范疇內(nèi)受公共規(guī)劃拘束的合理性。例如，韓國規(guī)劃法上規(guī)定了“限制開發(fā)區(qū)域指定行為”，為了防止城市的無序發(fā)展破壞周邊環(huán)境生態(tài)，確保城市的宜居性，主管部門有權(quán)指定某一區(qū)域為限制開發(fā)區(qū)域。對處于限制開發(fā)區(qū)域內(nèi)的土地所有權(quán)人而言，即無法按照一般用途和方式對土地進行最大程度的利用，所有權(quán)明顯受到了一定程度的限制。但韓國憲法裁判所認為，指定限制開發(fā)區(qū)域給土地所有者施加的限制是符合公共福利的合理限制，由于該限制給土地所有者造成的不利，是為了公共福利所不能不接受的。[2]

(二)公法上反射性利益的喪失

反射性利益是指立法或公共行政的直接目標是保護、促進公共利益，但在實施過程中，給特定或不特定的私主體帶來了公共利益以外的其他獲利。反射性利益與法律保護的利益相對，當法律上的利益遭受違法行政行為的侵害時，公民有權(quán)請求法律救濟；但是，反射性利益是為了實現(xiàn)行政目的而采取的命令、限制、禁止的結(jié)果，是法的反射性效果，而不是法對特定的個人予以保護的權(quán)利，故不能成為法的救濟對象。[3]

作為實現(xiàn)行政目標的政策大綱性活動，城市規(guī)劃涉及范圍非常廣泛，與每一位市民的切身利益息息相關(guān)。這也決定了城市規(guī)劃在促進公共利益的同時，不可避免地會產(chǎn)生一些外部效應(yīng)，反射性利益便是城市規(guī)劃外部正效應(yīng)的體現(xiàn)。例如，在城市軌道交通領(lǐng)域，地鐵修到哪里，當?shù)胤績r便會水漲船高；某地引入優(yōu)質(zhì)教育資源或醫(yī)療資源，房價也會隨之攀升。當?shù)鼐用裨谙硎芄步煌ǜ颖憬?、更好的教育和醫(yī)療條件等公共福利的同時，也額外享受了房價上漲的反射性利益，如果規(guī)劃制定后順利實施，相對人自然可以獲得并保有公共福利的副產(chǎn)品。但問題在于，城市規(guī)劃是基于各種現(xiàn)實因素和具體情形而制定，當現(xiàn)實情況發(fā)生變化，或者主管部門對相關(guān)情況未能作出完整正確的評價時，應(yīng)當允許對規(guī)劃作出變更和完善，此時便涉及反射性利益喪失的問題。例如，主管部門擬在某地修建高速公路，之后由于城市發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?nèi)∠诉@一規(guī)劃。此時，享受地價上漲利益的相對人自然也無權(quán)請求法律救濟。

二、規(guī)劃變更的信賴保護利益之檢討

信賴保護原則是指當相對人對行政行為產(chǎn)生合理的、值得信賴的保護時，行政機關(guān)不得無正當理由隨意撤銷或者廢止該行為，否則，必須對相對人信賴該行為有效存續(xù)而可能獲得的利益給予合理補償。信賴保護作為誠信原則在行政法領(lǐng)域中的具體化，對于保護公民合法權(quán)益、維護法的安定性具有重要意義。學界一般認為，信賴保護也應(yīng)當成為城市規(guī)劃領(lǐng)域的基本原則，例如，德國法上即發(fā)展出了計劃擔保責任，認為行政機關(guān)所決定的計劃及措施變更后，如果使特定人蒙受損害，行政機關(guān)應(yīng)當承擔相應(yīng)的保證責任。對此，日本實務(wù)界亦持肯定見解，“熊本市公營住宅建設(shè)計劃案”便是最具代表性的判例。在本案中，熊本市政府制定了公營住宅建設(shè)計劃，并鼓勵民間資本投資興建該小區(qū)的公共浴室，企業(yè)對市政府的計劃予以協(xié)作，按照該計劃進行了公眾浴室的建設(shè)。其后，由于市長改選等事由，熊本市政府縮小了該小區(qū)的興建計劃，導致即將完工的公共浴室因規(guī)模過大而無法充分發(fā)揮作用，并且無法給投資者帶來預期的利潤。熊本地方法院判決認為，計劃中止本身是合法的，但市政府和公眾浴室建設(shè)業(yè)主之間已經(jīng)成立協(xié)助、互惠的信賴關(guān)系，故原告的利益屬于法律上值得保護的利益。如果沒有采取任何補償措施即單方面變更小區(qū)的興建規(guī)模，便是對信賴的嚴重破壞，是違反誠信原則及公序良俗而構(gòu)成“基于適法行為所生違法結(jié)果”，故承認原告損害賠償?shù)恼埱?。[4]

但是，信賴保護是否適用于城市規(guī)劃領(lǐng)域，并非一個不證自明的當然結(jié)論。就上述所引判例而言，其說服力也并不十分充分。仔細分析即可發(fā)現(xiàn)，判例中除了規(guī)劃行為還包含了行政指導行為，正是由于行政機關(guān)對特定相對人進行了個別性的指導，促使其協(xié)助、響應(yīng)政府的相應(yīng)計劃，相對人基于對行政指導的信賴，才會進行特定內(nèi)容的活動。因此，嚴重破壞信賴關(guān)系的并非公共規(guī)劃，而是發(fā)生在公共規(guī)劃過程中的行政指導行為，正如南博方教授所言，“嚴格說來，本案件并不是適用計劃擔保責任的案例，而應(yīng)當作為適用對行政指導的信賴保護原則的案例來理解?！盵5]

筆者認為，公共規(guī)劃變更時是否適用信賴保護原則，最核心的問題在于規(guī)劃變更是否存在正當?shù)?、值得保護的信賴性。就合法的行政行為而言，信賴正當與否主要取決于廢止行為是否具有預測可能性，若具有可預測性，該信賴即非“正當?shù)男刨嚒?。那么，城市?guī)劃行為是否值得信賴？換言之，相對人對城市規(guī)劃的變更或廢止是否具有預測可能？應(yīng)當說，這一問題的回答是肯定的。作為行政機關(guān)實施各項事業(yè)或措施的目標藍圖，城市規(guī)劃具有強烈的政策裁量性和未來性。為了充分發(fā)揮計劃的功能，不僅應(yīng)當允許行政機關(guān)享有計劃形成自由，而且應(yīng)當允許其根據(jù)具體情況的變化靈活變更預定規(guī)劃，以更好地維護公共利益。動態(tài)性是內(nèi)在于城市規(guī)劃的本質(zhì)屬性，也是城市規(guī)劃與一般行政行為的重大區(qū)別。對于城市規(guī)劃的動態(tài)性和易變性，公民應(yīng)當具有充分的預測可能性，在此并不存在信賴基礎(chǔ)，因為行政機關(guān)并未向公民提供一種確定的法律狀態(tài)。綜述之，為維持規(guī)劃的靈活性及其功能發(fā)揮，應(yīng)當限制規(guī)劃變更時信賴保護原則的適用。

三、應(yīng)予補償?shù)恼魇招郧趾χ卸?/h2>

(一)基于規(guī)劃的征收性侵害之描述

擴張征收是與財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)緊密相關(guān)的一個法律概念。財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)是財產(chǎn)權(quán)的應(yīng)有之義，規(guī)定著財產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在邊界；擴張征收則是對于財產(chǎn)權(quán)具體的剝奪或限制，其并非財產(chǎn)權(quán)固有的內(nèi)容，屬于特別犧牲或損失，二者分別對應(yīng)著無需補償和應(yīng)予補償?shù)呢敭a(chǎn)限制。應(yīng)當說明的是，擴張征收是由古典征收發(fā)展而來，隨著征收概念內(nèi)涵的不斷延展，應(yīng)予補償?shù)呢敭a(chǎn)權(quán)限制、公權(quán)力附隨效果損害等先后出現(xiàn)并成為擴張征收的行為類型，這也導致了征收和財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)界限的模糊。對此，筆者曾專門撰文討論二者之間的界限判定問題，基本結(jié)論是，對私人財產(chǎn)權(quán)施加的限制如果妨害了財產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容即財產(chǎn)權(quán)權(quán)能，即超出社會義務(wù)的射程，成立擴張征收。[6]

筆者認為，擴張征收性質(zhì)的侵害是城市規(guī)劃中最為重要的一種應(yīng)補償?shù)呢敭a(chǎn)損失類型。具體而言，只要公共規(guī)劃不是在社會義務(wù)范圍內(nèi)對財產(chǎn)權(quán)施加一般的、抽象的限制，而是具體侵入了財產(chǎn)權(quán)的使用、收益或處分權(quán)能，均構(gòu)成規(guī)劃對財產(chǎn)權(quán)的征收性侵害。在此，筆者擬以《杭州市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護辦法》相關(guān)條款為例，對這一問題進行更為具象的描述。

1、對使用權(quán)的妨害

《辦法》第32條規(guī)定，歷史建筑的所有人、使用人應(yīng)當嚴格遵循設(shè)計使用性質(zhì)，不得擅自改變外觀。筆者認為，以上規(guī)定妨害了建筑物所有權(quán)人對物的使用權(quán)。一般而言，只要不違反公序良俗，權(quán)利人即可依據(jù)自己的意志自由決定物的使用方式；然而，該條規(guī)定卻對權(quán)利人施加了嚴格遵循設(shè)計使用性質(zhì)的限制。如果歷史建筑為傳統(tǒng)商鋪，而權(quán)利人并無經(jīng)營打算；或者為宗教建筑物，而權(quán)利人并無相應(yīng)的宗教信仰，則權(quán)利人根本無法“按照歷史建筑的設(shè)計使用性質(zhì)使用”，這無異于實質(zhì)性剝奪了權(quán)利人對物的使用權(quán)。與此相對地，《辦法》第34條規(guī)定的“戶外設(shè)施設(shè)置應(yīng)當與建筑立面相協(xié)調(diào)”即難以認為構(gòu)成對使用權(quán)的妨害。這是因為，該條并非禁止權(quán)利人對建筑物戶外空間的利用，只是對設(shè)置戶外廣告、招牌、照明等設(shè)施的行為進行了更為嚴格的控制，權(quán)利人所承受的，僅是一種更高程度的社會義務(wù)而非行為禁止義務(wù)。

2、對處分權(quán)的妨害

《辦法》第20條規(guī)定，重點保護的歷史文化街區(qū)不得進行新建、擴建活動。第21條規(guī)定，在歷史文化街區(qū)的風貌協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)進行新建、擴建、改建時，應(yīng)當在高度、體量、色彩等方面與歷史文化街區(qū)風貌相協(xié)調(diào)。這兩條主要規(guī)范建筑物權(quán)利人的事實處分權(quán)能。處分包括事實上的處分及法律上的處分，事實上的處分主要是指對物進行物理上的改進、消耗或毀損，建筑物的新建、擴建及改建均屬于事實處分?！掇k法》第20條明確禁止權(quán)利人對建筑物進行新建、擴建，顯然構(gòu)成對其處分權(quán)能的妨害?！掇k法》第21條則恰恰弱化了對權(quán)利人事實處分權(quán)能的干涉，并不禁止風貌協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)建筑物的新建、擴建及改建，只是在在高度、體量、色彩等方面作出了相應(yīng)要求，這就退出了擴張征收的領(lǐng)域，重又回到財產(chǎn)權(quán)社會義務(wù)的范疇。

3、對物權(quán)支配性的妨害

《辦法》第31條規(guī)定，歷史建筑的所有人、使用人應(yīng)當按照具體保護要求負責修繕、保養(yǎng)歷史建筑，并由所有人承擔修繕費用。筆者認為，上述規(guī)定壓縮了物權(quán)的絕對性以及權(quán)利人對物的直接支配。在法律上，權(quán)利人并無必須修繕建筑物的義務(wù)，除非建筑物的狀況危及相鄰人的人身、財產(chǎn)安全或公共安全。然而，《辦法》卻強制性地課以權(quán)利人修繕、保養(yǎng)建筑物的義務(wù)，這就侵犯了權(quán)利人按照自己的意志對物進行獨立支配的權(quán)利。此外，“由所有人承擔修繕費用”的規(guī)定無異于表明：政府強制權(quán)利人用私有財產(chǎn)負擔修繕、保養(yǎng)歷史建筑的義務(wù)，以保存歷史文化遺產(chǎn)，增進公共福祉。這恰恰是特定主體為了維護公共利益而承受的特別犧牲，將之認定為征收性侵害，并無疑義。

(二)對“妨害營業(yè)權(quán)或經(jīng)營權(quán)”的特別考察

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)、城市改造、城市更新的不斷推進，城市軌道交通建設(shè)進入快行期。而在地鐵規(guī)劃建設(shè)過程中，工程施工封閉部分道路或區(qū)域，導致城市公共道路交通斷流，造成周邊商戶經(jīng)營損失的問題時有發(fā)生，備受社會關(guān)注。那么，地鐵施工造成周邊商戶經(jīng)營性損失是否構(gòu)成本文所指的征收性侵害？對這一問題的回答取決于經(jīng)營性損失的法律性質(zhì)之厘定。

根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》及相關(guān)法律規(guī)定，經(jīng)營權(quán)是指企業(yè)對國家授權(quán)經(jīng)營管理的財產(chǎn)依法享有的占有、使用、收益、處分權(quán)利，具體包括以下14項內(nèi)容：經(jīng)營決策權(quán)，產(chǎn)品、勞務(wù)定價權(quán)，產(chǎn)品銷售權(quán)，物資采購權(quán)，進出口權(quán)，投資決策權(quán)，留用資金支配權(quán)，資本轉(zhuǎn)讓權(quán)，聯(lián)營、兼并權(quán)，勞動用工權(quán)，人事管理權(quán)，工資獎金分配權(quán)，企業(yè)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置權(quán)，拒絕攤派權(quán)。由此可見，我國法律所確立的經(jīng)營權(quán)并非商主體的一般性權(quán)利，而主要針對國有企業(yè)和集體企業(yè)，著重強調(diào)國家對企業(yè)經(jīng)營活動的干涉和控制。因此，商戶遭受的經(jīng)營性損失并不屬于妨害經(jīng)營權(quán)的范疇。

此外，在德國法上，為強化對企業(yè)經(jīng)營相關(guān)經(jīng)濟利益的保護，法院通過判例創(chuàng)設(shè)了所謂營業(yè)權(quán)，認為對于已經(jīng)成立并實施的營業(yè)，應(yīng)當承認存在一種可以被侵害的權(quán)利。營業(yè)權(quán)屬于《德國民法典》第823條第一項所稱的“其他權(quán)利”的一種，具有框架權(quán)性質(zhì)，保護客體及于企業(yè)經(jīng)營活動的整個范疇。但是，營業(yè)權(quán)概念本身便是受質(zhì)疑的，始終難以擺脫法解釋上的困境。因為根據(jù)大陸法系的民法原理，只有絕對權(quán)才能被侵害，而營業(yè)權(quán)顯然不具有絕對權(quán)“排除一切他人對權(quán)利行使的干涉”的排他性和對世性，企業(yè)經(jīng)營活動所涉及的商品、勞務(wù)、顧客、營業(yè)額和利潤等要素經(jīng)常變動，權(quán)利客體難以具體化，第三人也無法確定性地識別這些保護對象。據(jù)此，有學者認為，“營業(yè)權(quán)已無繼續(xù)存在的必要，其適用范圍將更被排除，而預備逐漸走向其本來應(yīng)有的安靜的死亡。”[7]

筆者認為，地鐵工程封閉道路施工造成周邊商戶經(jīng)營損失并非妨害經(jīng)營權(quán)或營業(yè)權(quán)的侵權(quán)行為，而應(yīng)當屬于純粹經(jīng)濟損失的范疇。根據(jù)《瑞典侵權(quán)行為法》的界定，純粹經(jīng)濟損失是指不與任何人身體傷害或者財產(chǎn)損害相聯(lián)系而產(chǎn)生的經(jīng)濟損失。盡管有些國家的立法或判例承認了純粹經(jīng)濟損失的概念，但一般并未將之納入侵權(quán)法的救濟范圍。這是因為，法律對于應(yīng)當保護的利益，乃是區(qū)別權(quán)利和其他利益進行規(guī)范的。作為一種經(jīng)濟上的不利益，純粹經(jīng)濟損失的責任數(shù)量及責任范圍均難以確定，而侵權(quán)法的基本法理之一即為可預測性，行為人不必為無法預測的損失負賠償責任?；诖?，地鐵施工周邊商戶遭受的經(jīng)營損失并不構(gòu)成征收性侵害，而是屬于不具有請求權(quán)基礎(chǔ)的純粹性經(jīng)濟損失。

四、基于規(guī)劃的征收性侵害之救濟進路

如果某一城市規(guī)劃成立了擴張征收，則顯然侵犯了相對人的合法權(quán)益，應(yīng)當允許權(quán)利人請求司法救濟。然而，征收性侵害的可訴性在行政訴訟法的框架中具體應(yīng)當如何實現(xiàn)，仍然是一個值得檢討的問題。這是因為，城市規(guī)劃在行政法上雖然是一個獨立的概念，卻不是一個獨立的行為類型，它可能是抽象行政行為，代表著一般性的公共秩序，但同時也可能是具體行政行為。在《行政訴訟法》修改之前，對于城市規(guī)劃中的財產(chǎn)損失補償問題，主要借助司法審查的成熟原則來解決。即，從實質(zhì)上判斷行政行為是否對相對人產(chǎn)生了實際不利的影響，從形式上判斷行政行為是否形成最后決定。在兩種標準的分量分配上，弱化形式標準，突出實質(zhì)標準，法院對“最后決定”這一形式標準的解釋極為寬松，其彈性空間完全取決于相對人遭受不利影響的強度。但是，這一審查策略的效果并不明顯，步履維艱。

在新《行政訴訟法》制度框架下，“解決行政爭議”明確進入立法目的條款。這一修改最重要的功能在于實現(xiàn)無漏洞的權(quán)利保護，因為行政爭議不僅包括行政主體與相對人之間具體的權(quán)利義務(wù)爭議，同時包括相對人基于維護公共利益的目的，與衛(wèi)生、環(huán)境等行政主管部門發(fā)生的爭議，這就將公益訴訟囊括了進來。其次，“行政爭議”掙脫了訴訟類型或行政行為形式的束縛，對于行政規(guī)范性文件、行政規(guī)劃等抽象行政行為而言，只要相對人與該行為本身發(fā)生爭議并提起訴訟，法院均可依法啟動司法審查。對此，新《行政訴訟法》以更為直接的方式，將本法相關(guān)條文中的“具體行政行為”明確修改為“行政行為”，進一步支撐與落實了“行政爭議”宣示條款。

在“行政爭議”與“行政行為”正式成為立法規(guī)范的情形之下，基于城市規(guī)劃的損失補償請求看似可以非常順暢地進入行政訴訟受案范圍，但仔細分析即可發(fā)現(xiàn)，這一命題面前仍然橫亙著巨大的法律障礙。這是因為，以“行政行為”概念取代“具體行政行為”，雖然可以解決受案范圍擴展的問題，但與此同時，“行政行為”的概念內(nèi)涵也將隨之擴張，并逐漸失去可資判斷的明確特征或標準，成為一個含義稀薄的法學概念甚至蛻化為概念外殼。因此，對于個案訴訟而言，“行政行為”概念并不能提供直接的、實質(zhì)性的幫助，仍然需要依據(jù)個案具體判斷。就城市規(guī)劃中的征收性侵害而言，城市規(guī)劃具有哪些外在形式與內(nèi)在性質(zhì)，在訴訟上應(yīng)當如何判斷其類型，如何準確界定爭議的實質(zhì)內(nèi)容，一個純粹的“行政行為”條款并不能提供任何指引。要消解上述理解與適用中的模糊性，對“行政行為”進行型式化研究是一個非常有效的處理思路，“具體行政行為”概念可以被摒棄，但“行政行為的具體性”思考方式則應(yīng)保留。故要實現(xiàn)城市規(guī)劃中的損失補償請求權(quán)，對城市規(guī)劃本身進行行為性質(zhì)及特征的精細化分析必不可少。

在比較法上，德國法所建構(gòu)的規(guī)劃確定行為恰恰為我們提供了參照樣本。規(guī)劃確定行為的基本結(jié)構(gòu)包括前置性的聽證程序以及最終的裁決行為，核心在于將規(guī)劃確定裁決擬制為具體的行政處分。規(guī)劃確定裁決除了具有行政處分的一般效力之外，基于其特別的法律程序，還產(chǎn)生許可效力、形成效力、集中效力三種特殊法律效力。規(guī)劃確定裁決的實現(xiàn)路徑在于借助立法擬制技術(shù)，將規(guī)劃形成的過程明確化、精細化，并將該過程中的某一特定行為型式化。實際上，規(guī)劃確定裁決并非法律擬制的個例，在德國法上已經(jīng)發(fā)展出所謂“階段化的行政程序”，針對重大的建設(shè)許可或其他開發(fā)計劃，拆分許可內(nèi)容，先行部分核準，部分核準的決定獨立存在，當事人可對此單獨提起訴訟。

規(guī)劃確定行為是城市規(guī)劃領(lǐng)域具有綱領(lǐng)性、統(tǒng)攝性的制度設(shè)計，確定裁決更是實現(xiàn)城市規(guī)劃可訴性的關(guān)鍵。筆者認為，就我國行政法體系而言，規(guī)劃確定裁決完全可以楔入其中，通過法律擬制將城市規(guī)劃行為型式化、特征明確化。進而，經(jīng)由新《行政訴訟法》創(chuàng)設(shè)的巨大可訴性空間，基于城市規(guī)劃的損失補償自然能夠?qū)崿F(xiàn)可訴性。

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(責任編輯：華 民)

2016-4-30

王傳國(1991-)，男，江蘇徐州人，北京市人大常委會法制辦干部，法學碩士，研究方向：憲法學與行政法學。

D912.3

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1672-1071(2016)03-0065-05