陳柏峰中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授

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問責(zé)基層需實(shí)事求是
——以畢節(jié)自殺事件的責(zé)任追究為例

陳柏峰
中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授

在公共事件中，對(duì)于媒體的事實(shí)揭示和事件定性，地方政府應(yīng)當(dāng)予以正確對(duì)待，可以它作為調(diào)查的線索，但絕不能以媒體報(bào)道和社會(huì)反響當(dāng)成處置事件和追責(zé)的依據(jù)，喪失自主性。

對(duì)基層干部問責(zé)之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)的分析，充分理解事件的性質(zhì)和基層工作的性質(zhì)。行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性與合法性。問責(zé)不當(dāng)，只會(huì)挫傷基層干部的積極性、造成不良的工作導(dǎo)向。

2015年6月9日，畢節(jié)七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)發(fā)生一起4名兒童服食農(nóng)藥自殺身亡事件。事件發(fā)生后，引起了媒體的關(guān)注，迅速成為社會(huì)熱點(diǎn)。6月12日，畢節(jié)市委和七星關(guān)區(qū)委召開會(huì)議，在未作詳細(xì)調(diào)查的情況下即決定對(duì)事件中“負(fù)有相關(guān)責(zé)任的責(zé)任人”進(jìn)行處理：七星關(guān)區(qū)副區(qū)長楊黔、教育局局長葉榮和田坎鄉(xiāng)茨竹村包村領(lǐng)導(dǎo)薛廷猛被停職檢查；七星關(guān)區(qū)田坎鄉(xiāng)黨委書記聶宗獻(xiàn)、鄉(xiāng)長陳明福被免職。另外，畢節(jié)市和七星關(guān)區(qū)已經(jīng)成立聯(lián)合調(diào)查組，決定待調(diào)查結(jié)束后，將視情節(jié)對(duì)其他直接相關(guān)人員作相應(yīng)的紀(jì)律處分，涉嫌犯罪的將移交司法機(jī)關(guān)處理。

如今，出了民眾關(guān)注的負(fù)面公共事件，地方政府為了平息“眾怒”，往往處分幾個(gè)干部。這幾乎成為“媒體公關(guān)”的常規(guī)方法和套路。這些被處分的干部真的當(dāng)負(fù)其責(zé)嗎？其中，值得深思的問題有若干處，我在這篇文章主要從責(zé)任認(rèn)定、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和媒體報(bào)道的角度，對(duì)行政問責(zé)的合理性與合法性進(jìn)行探討。

一、畢節(jié)留守兒童自殺，誰的責(zé)任？

直覺上，未成年學(xué)生自殺，老師有責(zé)任；但仔細(xì)思考，到底是什么責(zé)任，恐怕難以定論。學(xué)生自殺與心理障礙、心理疾病緊密相關(guān)，而這些心理問題是個(gè)體、家庭、學(xué)校和社會(huì)綜合因素的產(chǎn)物，老師在其中所能起的作用比較有限。從新聞披露的信息來看，畢節(jié)的4名未成年學(xué)生是逃學(xué)多日后在家中自殺的。一些媒體強(qiáng)調(diào)自殺發(fā)生在老師家訪之后，似乎是想給受眾“老師逼死孩子”的聯(lián)想；還有媒體強(qiáng)調(diào)老師家訪時(shí)未經(jīng)孩子同意而從后門進(jìn)去，似乎是想給受眾“老師要是不從后門進(jìn)就不會(huì)發(fā)生自殺事件”的聯(lián)想，這些都有媒體人不理解社會(huì)的痕跡。

中小學(xué)老師承擔(dān)責(zé)任的能力是相當(dāng)有限的。在中西部農(nóng)村地區(qū)，一所一兩百名學(xué)生的學(xué)校，教師不過寥寥數(shù)人，而且女性居多（最近十多年來小學(xué)教師的女性比例越來越高）。除了承擔(dān)教學(xué)職能外，教師們對(duì)一些非教學(xué)的日常管理、校舍修繕、糾紛處理越發(fā)感到吃力。一個(gè)不在鎮(zhèn)中心、不靠近派出所的中小學(xué)，一伙（哪怕只是一兩個(gè)）小流氓的滋擾，都會(huì)成為學(xué)校秩序難以為繼的重要原因。這不是說中小學(xué)教師不應(yīng)該關(guān)注兒童（尤其是留守兒童）的生活和心理狀況，而是說不能將社會(huì)問題的重?fù)?dān)壓在教師身上。據(jù)媒體報(bào)道，楊小琴是自殺兒童的結(jié)對(duì)幫扶教師，但是一位教師需要結(jié)對(duì)幫扶的留守兒童，可能有數(shù)十個(gè)。當(dāng)數(shù)名教師需要面對(duì)一兩百名學(xué)生，其中半數(shù)左右是留守兒童時(shí)，教師所能給予孩子們的關(guān)愛實(shí)在有限。

從媒體報(bào)道來看，4名自殺的學(xué)生從5月8日起就輟學(xué)在家，老師多次家訪，孩子們都拒絕開門。6月9日晚，田坎鄉(xiāng)教管中心主任潘峰和幾名老師一起，再次去家訪，他們通過虛掩的后門進(jìn)入孩子家中。大家發(fā)現(xiàn)老二和老三臉頰紅腫得可怕，潘峰給鄉(xiāng)黨委委員胡海峰電話匯報(bào)了這一情況。胡海峰和其他兩名村干部趕到現(xiàn)場，并叫來村里衛(wèi)生所的醫(yī)生給孩子檢查身體。大家勸說孩子們返校讀書，并表示解決書和書包已被毀壞的困難。胡海峰還向潘峰交代了一些幫助孩子的具體事項(xiàng)，包括給孩子理發(fā)、買衣服和鞋子、炊具、大米等。胡海峰還特意交代大孩子：“爸爸媽媽不在，你要帶好幾個(gè)妹妹。過幾年條件好了，就沒這么辛苦了?！贝蠛⒆哟饝?yīng)了，并保證第二天就去上學(xué)。家訪團(tuán)隊(duì)離開時(shí)，胡海峰特意跑到孩子的二爺家，叮囑他幫忙提醒孩子們按時(shí)上學(xué)。

以我多年從事鄉(xiāng)村治理研究經(jīng)驗(yàn)基本可以認(rèn)定，第一，媒體報(bào)道的鄉(xiāng)村干部家訪工作有真實(shí)性；第二，鄉(xiāng)村干部的工作做得比較細(xì)致、到位。鄉(xiāng)村干部對(duì)此事已經(jīng)較為重視，教管中心干部和老師一起家訪，發(fā)現(xiàn)問題后立即向分管教育工作的黨委委員匯報(bào)，黨委委員聽取匯報(bào)后就聯(lián)系村干部，和村干部一起趕赴孩子家中，并叫來醫(yī)生給孩子做體檢；家訪干部和老師對(duì)孩子進(jìn)行了耐心勸說，主動(dòng)表示解決孩子們遇到的困難，還特意叮囑孩子的親戚、鄰居。晚上9點(diǎn)多的時(shí)候，村民已經(jīng)進(jìn)入了夢鄉(xiāng)，他們還在工作。我們很難責(zé)怪：鄉(xiāng)村干部為什么沒有關(guān)注到孩子們的心理活動(dòng)，為什么沒有發(fā)現(xiàn)自殺的苗頭？心理活動(dòng)是最難以觀察的，心理醫(yī)生和精神科醫(yī)生也時(shí)常有誤判。兒童的自殺意念，主要源于缺乏關(guān)愛。我們也不能責(zé)怪：鄉(xiāng)村干部為什么沒有給孩子們足夠的關(guān)愛？孩子父母和親人未能給予的關(guān)愛，鄉(xiāng)村干部也給不了。

事實(shí)上，從自殺事件后媒體所披露的信息來看，孩子的父母在這一悲劇中的責(zé)任是不容忽視的。村民們普遍反映，四兄妹自小在家暴的環(huán)境里成長，“性格很孤僻”。孩子的父親有一次毆打老大，把老大左手臂打到骨折，右耳朵撕裂。老大曾經(jīng)離家出走十幾天，被找回家后，母親脫掉了他所有衣服，罰他裸體在天臺(tái)的大太陽下曬了兩個(gè)多小時(shí)。孩子的父母也經(jīng)常吵架、打架。2014年3月，在一次打架之后，母親離家出走，不知去向，父親也外出打工。家庭情況如此，鄉(xiāng)村教師和鄉(xiāng)村干部即使再有關(guān)愛之心，對(duì)孩子們的幫助也十分有限。

二、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與行政問責(zé)

從行政系統(tǒng)來看，上級(jí)天然占有優(yōu)勢，因?yàn)樯霞?jí)控制下級(jí)的一切資源，上級(jí)可以考評(píng)下級(jí)，當(dāng)考評(píng)不合格時(shí)可以問責(zé)。出現(xiàn)民眾關(guān)注的熱點(diǎn)事件，迅速問責(zé)責(zé)任人，直面民眾的關(guān)切，這有其積極意義。但是，如果問責(zé)不當(dāng)，也會(huì)遺患。上級(jí)控制著下級(jí)官員的一切資源，無論如何處置，下級(jí)都難以直接反制。如果處置不當(dāng)，就會(huì)向行政系統(tǒng)釋放不良信號(hào)，影響整個(gè)行政系統(tǒng)中干部的行為。當(dāng)一個(gè)根據(jù)行政系統(tǒng)內(nèi)規(guī)則兢兢業(yè)業(yè)工作的干部被無辜問責(zé)后，所有的干部都會(huì)意識(shí)到兢兢業(yè)業(yè)工作是沒用的，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)是看不到的。而只要積極工作，就會(huì)有出事的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出事，個(gè)人就需要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。因此，與其積極做事承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不如不做事而沒有風(fēng)險(xiǎn)。庸政懶政恐由此形成。在行政系統(tǒng)內(nèi)，下級(jí)并非完全被動(dòng)，弱者有“弱者的武器”。由于權(quán)力和資源控制上的不均衡，下級(jí)在上級(jí)面前唯唯諾諾，但這可能只是表面工作，下級(jí)有很多辦法違背上級(jí)的意圖。如果考評(píng)和問責(zé)體系缺乏科學(xué)性，下級(jí)就會(huì)意識(shí)到自身的行為與問責(zé)之間缺乏確定的因果關(guān)系，問責(zé)也因此并不能指導(dǎo)下級(jí)更好的工作。既然考評(píng)和問責(zé)并不能真實(shí)客觀反映工作的效度，下級(jí)就會(huì)從兩個(gè)方面瓦解上級(jí)的目標(biāo)和任務(wù)：第一，下級(jí)的行動(dòng)并不是為了上級(jí)的目標(biāo)和任務(wù)，而專門針對(duì)考評(píng)和問責(zé)本身，從而規(guī)避被問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)考評(píng)的績效數(shù)字；第二，在沒有辦法有效增強(qiáng)考評(píng)成績、規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，下級(jí)就會(huì)陷入懈怠狀態(tài)。無論出現(xiàn)哪一種情形，上級(jí)的目標(biāo)和任務(wù)都會(huì)面臨弱化甚至落空的風(fēng)險(xiǎn)。

畢節(jié)留守兒童的自殺，在日常生活中是一個(gè)概率極低的偶然事件。從個(gè)案來說，這一事件是極端的，是所有人都不愿意看到的，也是事先幾乎沒有人可能預(yù)料得到的。當(dāng)然，從風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，所有事情朝任何方向發(fā)展都有可能性，所有事情都存在事態(tài)惡化的風(fēng)險(xiǎn)。因此家訪后留守兒童自殺的風(fēng)險(xiǎn)也是存在的。但是，要求鄉(xiāng)村干部和教師在這一個(gè)案中意識(shí)到留守兒童自殺的風(fēng)險(xiǎn)并加以防范，幾乎不可能。如果問責(zé)制度需要鄉(xiāng)村干部預(yù)知并防范這一風(fēng)險(xiǎn)，干部開展工作的成本將會(huì)無限增高。這會(huì)倒逼鄉(xiāng)村干部什么事情也不做，最好連干部也別做了。任何社會(huì)都有風(fēng)險(xiǎn)，控制所有的風(fēng)險(xiǎn)是不可能完成的任務(wù)，俗話說“喝水也能噎死人”表達(dá)的就是這個(gè)意思。尤其是現(xiàn)代社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)更加常見，更加多元化，百分之百規(guī)避任何一種風(fēng)險(xiǎn)都是極為困難的。

留守兒童自殺，因其不常見而難以被人想到，當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村教師和鄉(xiāng)村干部可能從未預(yù)料到自殺事件的發(fā)生。事實(shí)上，即使有這種可能性，風(fēng)險(xiǎn)的控制也極為困難。因?yàn)槭录l(fā)生的概率越低，防范成本往往越高。

而且，由于留守兒童問題的普遍性，預(yù)防極低概率的兒童自殺，成本就更高，困難也更大。一旦進(jìn)入具體情境就很容易看到，鄉(xiāng)村教師和鄉(xiāng)村干部在關(guān)愛留守兒童方面的工作和責(zé)任，存在很多困難。以我們近期所調(diào)研的湖北恩施三岔鄉(xiāng)為例，全鄉(xiāng)有1所初中，學(xué)生人數(shù)771人，其中留守兒童127人；全鄉(xiāng)有小學(xué)10所，學(xué)生人數(shù)1403人，其中留守兒童507人。這里所謂的“留守兒童”是指父母雙親都不在家的兒童，父母中有一人在家一人外出務(wù)工的兒童還未計(jì)算在內(nèi)。六百多名留守兒童，指望鄉(xiāng)村教師和鄉(xiāng)村干部一一關(guān)愛到位，實(shí)在不現(xiàn)實(shí)。鄉(xiāng)村教師和鄉(xiāng)村干部各自有自己的工作，關(guān)愛留守兒童也只可能在工作之余；面對(duì)如此多的留守兒童，他們很難顧及所有人，尤其是心理方面的問題。

此外，還需要討論的一點(diǎn)是，讓鄉(xiāng)村干部為留守兒童的自殺負(fù)責(zé)，我們是不是又在觀念上重建一個(gè)全能的國家？留守兒童的自殺，首先是家庭供養(yǎng)機(jī)制出現(xiàn)了問題，從更高層面上也可以說是一個(gè)社會(huì)問題。因?yàn)樵谝粋€(gè)成熟的現(xiàn)代社會(huì)，這類問題是被納入“社會(huì)工作”范疇的，主要由社會(huì)組織而不是政府來解決。當(dāng)然，從更廣泛的意義上說，政府也有責(zé)任，但這種責(zé)任是政治倫理意義上的，而不是行政上或法律上的。當(dāng)悲劇事件發(fā)生后，人們情緒性地要求政府承擔(dān)責(zé)任，地方政府進(jìn)而處分基層干部，這在我國行政管理和法律規(guī)定上未必有明確的依據(jù)。這種道德情緒上的要求，體現(xiàn)了一種對(duì)全能國家的期待，而這與國家和社會(huì)的職能分化可能恰恰是背道而馳的。社會(huì)需要的是防范各種風(fēng)險(xiǎn)和極端事件的立體性的防護(hù)墻，而不應(yīng)該事事依賴政府，也不可能事事依賴政府。

換一個(gè)角度來看，畢節(jié)留守兒童自殺事件的發(fā)生，有其一定的必然性。這也就是說，自殺是留守兒童問題的極端情形，如此極端情形只是目前潛在問題巨大冰山的一角。政府和社會(huì)真正要著手解決、直接針對(duì)的，不是留守兒童自殺這樣的問題，而是留守兒童現(xiàn)象帶來的更為普遍的社會(huì)問題。留守兒童長期與父母不在一起，得不到父母的關(guān)愛，享受不了家庭的溫暖，人格和心理得不到健康發(fā)展，因此產(chǎn)生性格柔弱、自卑內(nèi)向、沉默寡言、感情脆弱、自暴自棄等人格問題，以及焦慮自閉、孤獨(dú)無靠感、怨恨父母等多方面心理問題；同時(shí)由于缺乏監(jiān)護(hù)，加上家庭教育缺位而自我保護(hù)意識(shí)不足，留守兒童更容易受到傷害，包括自然事故和人為侵害。在這些普遍性的問題背后，極端事件的發(fā)生概率總是存在的；而且問題越具有普遍性，極端事件的發(fā)生概率也會(huì)越高。因此，畢節(jié)留守兒童的自殺，也有其必然性。

三、媒體報(bào)道與行政問責(zé)

公共事件的行政問責(zé)，其議程啟動(dòng)往往與媒體有著巨大的關(guān)聯(lián)。常常是媒體報(bào)道了某一事件，揭露了該事件某些方面的事實(shí)情況，并對(duì)事件進(jìn)行了初步定性。隨后引發(fā)人們的關(guān)注，地方政府因此受到壓力，遂問責(zé)相關(guān)責(zé)任人，以回應(yīng)、平息輿論。地方政府積極回應(yīng)媒體關(guān)注，這有顯見的積極意義。然而，如果行政問責(zé)被媒體牽著鼻子走，不能對(duì)公共事件進(jìn)行實(shí)事求是的分析，會(huì)產(chǎn)生不良后果。這樣的行政問責(zé)就淪為了“媒體公關(guān)”技術(shù)，并不能科學(xué)地區(qū)分、反映行政系統(tǒng)對(duì)公共事件的責(zé)任。目前，媒體干預(yù)司法已經(jīng)引起廣泛關(guān)注和普遍警惕，但媒體干預(yù)行政問責(zé)，尚未引起足夠的重視。

從媒體的特性來說，它對(duì)熱點(diǎn)事件的報(bào)道，可能存在偏差，并不能為行政問責(zé)提供科學(xué)依據(jù)。媒體報(bào)道中，往往看重視聽沖擊而非說理明辨，情感宣泄大于理性分析，形象塑造勝于規(guī)則論證，敘事策略勝于理性訴求。媒體演繹、修飾、重組出的是“感官正義”，這與行政問責(zé)所要求的行政正當(dāng)性有一定距離。行政問責(zé)需要有充分的合法性和正當(dāng)性基礎(chǔ)，否則可能導(dǎo)致一系列消極后果。由于媒體和媒體人可能缺乏對(duì)體制和社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的充分認(rèn)識(shí)，談到問責(zé)常常是一種想當(dāng)然的歸責(zé)，缺乏足夠的法律、政策和科學(xué)性基礎(chǔ)。而且，媒體的問責(zé)往往是新聞報(bào)道調(diào)動(dòng)起社會(huì)公眾的某種情緒后，要給這種情緒尋找出口，問責(zé)就充當(dāng)了這種出口，情緒性大于科學(xué)性。如果被媒體問責(zé)和公眾情緒左右，這種問責(zé)可能讓公眾一時(shí)滿意，卻會(huì)喪失行政體制和社會(huì)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的制度基礎(chǔ)，社會(huì)秩序從而遭到破壞。

媒體雖然也講社會(huì)公信力，但由于其是商業(yè)機(jī)構(gòu)，有自身的利益訴求，在當(dāng)下的中國，報(bào)道各種負(fù)面新聞是媒體提高影響力的一種重要途徑。為了吸引公眾的注意力，媒體需要所報(bào)道的事件有“爆炸性”，因此甚或有意忽略事件背后的復(fù)雜性。因?yàn)槭录綇?fù)雜，社會(huì)公眾接受起來就越難，其注意力就越不容易被吸引過來。簡單甚至粗暴的信息和事件表達(dá)，反而更能吸引公眾，更有利于傳媒的市場發(fā)展。一些媒體人，為了將事件表達(dá)得更有“爆炸性”，甚至故意忽略或更改事件的一些事實(shí)情節(jié)，從而讓事件變得離奇。越是離奇而不可理喻，社會(huì)公眾可能越感興趣，越是能夠調(diào)動(dòng)起情緒。合理的事件過程和原因的分析，反而因?yàn)椴荒芪鐣?huì)公眾而不被一些媒體重視。但如果缺乏合理的實(shí)踐過程和原因的分析，問責(zé)的有效性基礎(chǔ)就不會(huì)存在。

此外，媒體中的從業(yè)人員也有其價(jià)值觀，很可能將個(gè)人偏見帶入事件的報(bào)道中，對(duì)此不可不察。例如，最近一名著名主持人在對(duì)河北肅寧槍擊案的點(diǎn)評(píng)中，面對(duì)犧牲的民警，該主持人用了兩個(gè)詞：“死亡”“離世”，而沒有用“犧牲”；但面對(duì)殺死4人、殺傷5人的犯罪嫌疑人，這位主持人說“是什么原因讓這個(gè)五十多歲的老漢端起了槍”，他沒有用“犯罪嫌疑人”，而用“五十多歲的老漢”。這種帶有強(qiáng)烈的個(gè)人傾向的言論，在網(wǎng)絡(luò)上遭到了質(zhì)疑；他可能由于不理解基層警察的工作模式，在案件分析中帶有個(gè)人好惡揣測，引起了警察隊(duì)伍和普通群眾的反彈，也傷及了其個(gè)人和工作媒體的公信力。如果任由這樣的媒體人左右媒體上的問責(zé)話語，可能會(huì)誤導(dǎo)行政問責(zé)的進(jìn)程。

因此，在公共事件中，對(duì)于媒體的事實(shí)揭示和事件定性，地方政府應(yīng)當(dāng)予以正確對(duì)待，可以它作為調(diào)查的線索，但絕不能以媒體報(bào)道和社會(huì)反響當(dāng)成處置事件和追責(zé)的依據(jù)，喪失自主性。對(duì)基層干部問責(zé)之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)的分析，充分理解事件的性質(zhì)和基層工作的性質(zhì)。行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)具有正當(dāng)性與合法性。問責(zé)不當(dāng)，只會(huì)挫傷基層干部的積極性、造成不良的工作導(dǎo)向，這從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部戲稱其工作主要是“防火防盜防記者”中可見一斑。而且，問責(zé)不當(dāng)還會(huì)不斷積累基層干部的怨氣。一次調(diào)研中，一位鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記憤懣地對(duì)我說：“如今政府已經(jīng)變成了小資產(chǎn)階級(jí)的政府，聽信媒體上不知所云的小資產(chǎn)階級(jí)意見，不深入了解基層工作，也不回應(yīng)基層現(xiàn)實(shí)?！笨梢?，目前媒體啟動(dòng)問責(zé)議程、影響問責(zé)的模式，已經(jīng)造成了消極的后果。

畢節(jié)自殺事件所反映出來的留守兒童問題，是中國在高速發(fā)展過程中所積累的全局性社會(huì)問題。解決留守兒童的問題，絕不能是簡單的行政問責(zé)，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性的社會(huì)工程。例如，發(fā)展中西部的工商業(yè)，吸納更多的農(nóng)民工，讓他們就近就業(yè)從而能夠?qū)⒐ぷ髋c照顧家庭結(jié)合起來。再如，對(duì)留守兒童進(jìn)行住校管理，配備生活老師。又如，教育文化素養(yǎng)不高的家長，讓他們真正擔(dān)起家庭教育和營造健康的家庭環(huán)境職責(zé)。這些方法都是系統(tǒng)性的社會(huì)工程，不是給基層干部施加行政壓力、增加行政問責(zé)的威脅就能解決的。行政問責(zé)不能在出事之后，陷入媒體為公共事件所設(shè)置的議程之中，處分幾個(gè)基層干部問斬了事，不能讓他們在兢兢業(yè)業(yè)工作之后隨意被當(dāng)做“替罪羊”，由他們來為社會(huì)系統(tǒng)性的問題“買單”。