文/王敬波

建設(shè)法治政府離不開政府法治文化建設(shè)的支撐

文/王敬波

“一切問題，由文化問題產(chǎn)生；一切問題，由文化問題解決?！雹俜ㄖ挝幕欠ㄖ握ㄔO(shè)的依據(jù)，法治政府建設(shè)也只有與文化相適應(yīng)才能獲得持久的生命力。黨的十八大報告中明確指出到2020年實(shí)現(xiàn)小康社會宏偉目標(biāo)的新要求，其中重要的一項(xiàng)任務(wù)就是“法治政府基本建成”，以執(zhí)政黨文件的形式正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任務(wù)。政府法治文化既是法治文化的核心，又是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，在某種程度上決定著法治建設(shè)的成敗。政府法治文化需要內(nèi)化為人們內(nèi)在的法律意識和法律思維，因?yàn)榉稍趯?shí)施的過程中也離不開人們內(nèi)在的法律意識和法治思維的影響，人們心中有什么樣的法律意識就會有什么樣的行為。政府法治文化建設(shè)是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，政府法治文化建設(shè)的程度也將決定著法治國家建設(shè)的廣度和深度，只有有健全的政府法治文化的支撐，法治國家建設(shè)才能具備堅(jiān)實(shí)牢固的基礎(chǔ)；只有加強(qiáng)政府法治文化建設(shè)，才能真正實(shí)現(xiàn)法治政府的目標(biāo)。

一、我國法治政府建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程

法治作為一種治國理政的方式，其在控制公共權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利、保障社會正義等方面的優(yōu)越性，已經(jīng)被普遍認(rèn)同。法治政府的思想與實(shí)踐，已不僅是一種制度，同時也是一種思想理念，更在一定程度上深化為一種文化。因此，推進(jìn)法治政府建設(shè)，既要重視制度建設(shè)的不斷完善，還要加強(qiáng)思想理念的灌輸和文化氛圍的營造。在我國，順應(yīng)時代的呼喚和現(xiàn)實(shí)的需求，法治政府建設(shè)一直持續(xù)進(jìn)行并取得豐碩成果。

（一）我國法治政府建設(shè)邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐

回顧我國推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府的歷程，國家出臺的重要文件規(guī)定和法律法規(guī)為制度建設(shè)鋪就了一條堅(jiān)實(shí)的路徑，在推進(jìn)政府依法行政的進(jìn)程中發(fā)揮著積極作用。

1978年黨的十一屆三中全會提出的“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，表明了黨和國家進(jìn)行法制建設(shè)的堅(jiān)定決心。1990年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政訴訟法》第一次確立了“民告官”制度，給政府機(jī)關(guān)帶來觀念上的沖擊，使行政機(jī)關(guān)認(rèn)識到如果自身行為觸犯法律就會受到監(jiān)督和約束，在我國民主制度建設(shè)上具有重要意義。1993年國務(wù)院的工作辦法中規(guī)定的“依法辦事，依法行政”第一次出現(xiàn)于政府文件中。而1995年1月1日實(shí)施的《中華人民共和國國家賠償法》把行政賠償作為一種法律制度確定下來。與《行政訴訟法》相比，1996年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》實(shí)際上是滲入到行政活動過程當(dāng)中的全程規(guī)范，明確了行政處罰當(dāng)事人的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的義務(wù)。1999年10月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政復(fù)議法》是行政機(jī)關(guān)自身糾錯的一種法律制度，開拓了解決行政爭議的另一個渠道。1999年11月，國務(wù)院頒布《關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》。在這個文件中，國務(wù)院將依法行政作為貫徹依法治國方略的重要內(nèi)容，第一次全面地闡述了依法行政工作各個方面的具體任務(wù)和要求。1999年九屆全國人大二次會議修訂憲法時將“依法行政，建設(shè)社會主體法治國家”寫入憲法。2000年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國立法法》規(guī)定了立法必須遵守的相關(guān)程序和規(guī)則。

2004年3月22日，國務(wù)院制定公布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡稱《綱要》），標(biāo)志著我國法治政府從法律思維到社會實(shí)踐的重大轉(zhuǎn)變，是理論和實(shí)踐上的重大突破。該綱要總結(jié)了改革開放20多年來政府法制建設(shè)取得的歷史經(jīng)驗(yàn)，第一次明確提出了要用十年左右的時間基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)，并制定了全面推進(jìn)依法行政的七項(xiàng)基本原則，建設(shè)法治政府的六項(xiàng)基本要求和全面推進(jìn)依法行政的七項(xiàng)任務(wù)和措施，是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的一面旗幟、一個綱領(lǐng)。之后，我國法治政府建設(shè)工作越來越朝著健康的方向發(fā)展。2004年7月1日實(shí)施的《中華人民共和國行政許可法》不僅對行政許可行為作出了規(guī)范，而且對設(shè)立行政許可的原則也作了規(guī)范，它還確立了信賴保護(hù)原則。2007年，黨的十七大明確提出，要全面落實(shí)依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家。2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施，開啟了行政公開的新篇章。2008年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》，對市、縣一級政府提出了進(jìn)一步的要求，包括要求制定六個方面的措施和制度。隨著法治政府建設(shè)的深入，“法治理念”、“法治思維”、“法律手段”、“法治方式”等概念被明確提出。到了2010年10月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，對今后一個時期推進(jìn)依法行政工作作出全面部署，從九個方面指出了各級政府依法行政必須完成的29項(xiàng)任務(wù)，并提出了加強(qiáng)法治政府建設(shè)八個方面的落實(shí)措施。2012年1月1日，《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》頒發(fā)，這是保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，保護(hù)公民、法人合法權(quán)益的一部重要法律。2012年黨的十八大再次重申建設(shè)法治政府的明確目標(biāo)和時間表，明確提出了“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這就為加強(qiáng)政府法治文化建設(shè)提供了新的發(fā)展契機(jī)。

（二）必須切實(shí)加強(qiáng)政府法治文化軟實(shí)力建設(shè)

從這些年推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程看，制度建設(shè)對于規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，發(fā)揮了重要影響和巨大作用。同時，從“法治政府”到“法治理念”，再到“法治思維”、“法治方式”，可見，我國法治政府建設(shè)已經(jīng)由目標(biāo)到制度，由制度到理念和精神，并逐步落實(shí)于行為方式，層層深入。在《綱要》頒布已經(jīng)十多年的今天，我們依然經(jīng)常能看到這樣一幅景象：一方面是大量的有關(guān)推進(jìn)依法行政的制度在陸續(xù)出臺，另一方面，大量與依法行政背道而馳的諸如暴力拆遷、城管打人等負(fù)面事件不斷發(fā)生，政府形象屢遭損害，公信力經(jīng)受考驗(yàn)。深入思考這種情況發(fā)生的原因，我們認(rèn)為，與行政機(jī)關(guān)工作人員的法治思想、理念、素質(zhì)等緊密相關(guān)。毛澤東同志曾經(jīng)說過，人的因素是決定性的，任何法律制度，不管其制定得如何好，最后還是要靠人去執(zhí)行的。鄧小平同志曾經(jīng)深刻地指出：“加強(qiáng)法制的根本問題在于教育人”。上述種種現(xiàn)象迫使我們思考這樣一個問題：在全面推進(jìn)依法行政加強(qiáng)法治政府建設(shè)的今天，我們在繼續(xù)重視加強(qiáng)制度建設(shè)的同時，是否還應(yīng)考慮推進(jìn)依法行政的另一個途徑，即在重視人的法治素質(zhì)全面提升的前提下推進(jìn)法治文化建設(shè)，從而形成一種政府法治文化，切實(shí)加強(qiáng)法治政府的軟實(shí)力建設(shè)。文化是一種觀念認(rèn)識、思維習(xí)慣和行政方式。從這一意義上講，政府法治文化即依法行政文化，實(shí)質(zhì)上是政府機(jī)關(guān)公職人員對法律制度的觀念認(rèn)知、思維習(xí)慣和工作方式。因此，在當(dāng)前形勢下，深入推進(jìn)依法行政建設(shè)法治政府既要重視加強(qiáng)制度建設(shè)，還要注重人的法治思想、理念和素質(zhì)的提升，對政府機(jī)關(guān)公職人員特別是廣大領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行法治思想、理念、精神的灌輸，進(jìn)一步提升其運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問題的能力和素質(zhì)。我們認(rèn)為，深入推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，應(yīng)該實(shí)行制度和文化雙輪驅(qū)動推進(jìn)模式。因此，應(yīng)該一方面繼續(xù)重視加強(qiáng)制度建設(shè)，另一方面還要加強(qiáng)政府法治文化建設(shè)，注重提高公職人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式解決實(shí)際問題的能力和素質(zhì)。在這個過程中，“人”的重要性被凸顯出來，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法律思維和法律手段解決問題的能力，這對推進(jìn)法治政府建設(shè)在理論和實(shí)踐上的進(jìn)一步發(fā)展有著決定性的意義。

政府法治文化建設(shè)正是深化文化體制改革的重要方面。法治政府本身尤其體現(xiàn)了制度文化的成就，法治政府的建設(shè)更需要從大文化的角度切入，注重思想觀念、行為、制度、物態(tài)等多文化層面的融通與配合。因此，我們必須對法治政府本身的內(nèi)涵和特點(diǎn)予以界定，并從中提取法治政府的文化內(nèi)涵。

（三）法治政府具有深層次的科學(xué)內(nèi)涵

“法治政府”是國務(wù)院制定公布的《綱要》首次提出的新概念。該綱要提出：“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右（即2004年至2014年）堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)?！笔舜髨蟾嬗忠詧?zhí)政黨文件的形式正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任務(wù)。從“建設(shè)法治政府”向“建成法治政府”的歷史跨越，意味著政府依法行政本身不是目的，“法治政府”才是終極理想。

學(xué)界對“法治政府”的內(nèi)涵作出了多角度的界定嘗試：動態(tài)和靜態(tài)②、廣義和狹義③、形式和實(shí)質(zhì)④。本研究采取描述性方式，從生成的角度對“法治政府”的產(chǎn)生基礎(chǔ)、運(yùn)作過程和最終目標(biāo)三個層面進(jìn)行結(jié)構(gòu)性界定。當(dāng)我們試圖以生成的眼光、以結(jié)構(gòu)的邏輯來界定“法治政府”，十八大報告對“法治政府”的描述給予了我們極大的啟示。

人民民主不斷擴(kuò)大。民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創(chuàng)造性進(jìn)一步發(fā)揮。依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障。

十八大報告突出表達(dá)了“法治政府”的中國特點(diǎn)和時代語境?！胺ㄖ握敝哺凇叭嗣衩裰鳌保瑳]有“人民民主”的邏輯起點(diǎn)，政府運(yùn)作的合法性與規(guī)范性就會失去根本性的依托和力量?！胺ㄖ握钡淖罱K目標(biāo)是“人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障”，可見“法治政府”不是單純的技術(shù)層面建設(shè)，更有價值層面的目標(biāo)訴求。若考慮到中國現(xiàn)代化變革的整體性，以及十八大報告將“法治政府”納入“全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標(biāo)”之中，則“法治政府”落實(shí)之“人權(quán)保障”便有了更宏觀的目標(biāo)。“法治政府”的三層結(jié)構(gòu)式內(nèi)涵界定，闡述如下。

“人民民主”是“法治政府”的生成基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。只有人民才是國家主權(quán)的真正享有者，只有人民才是國家政權(quán)的唯一來源。只有確立了人民民主，法治政府才有了最基本的法理依據(jù)和價值屬性，即承認(rèn)政府的權(quán)力源于人民，政府的合法性和正當(dāng)性取決于人民的認(rèn)可與承認(rèn)。只有確立了人民民主，擁有和行使公權(quán)力的政府才會自覺限制自己的權(quán)力，才會成為有限政府，進(jìn)而成為真正的法治政府。法治政府應(yīng)時刻不忘自己擁有的公權(quán)力是以民眾的權(quán)利讓渡和公眾認(rèn)可為前提的，這種權(quán)力是有限的，是要嚴(yán)格受到憲法和法律制約的。只有確立了人民民主，政府才能確立權(quán)利本位的執(zhí)政理念，堅(jiān)持為公民服務(wù)，成為服務(wù)政府、法治政府。法治政府只有首先確立人民民主或主權(quán)在民的思想理念，才能從根本上接受人民監(jiān)督，堅(jiān)持為人民服務(wù)，實(shí)現(xiàn)維護(hù)和保障好人民的合法權(quán)利。

（四）從政府法治文化層面看，依法行政是過程，法治政府是目的

“依法行政”是“法治政府”的核心環(huán)節(jié)和實(shí)現(xiàn)過程，推進(jìn)“依法行政”基本就是建設(shè)“法治政府”的同義表述。前者是實(shí)現(xiàn)過程，后者是最終目標(biāo)。按照構(gòu)建法治政府的一般規(guī)律，只有培育與確立依法行政理念，并使這種理念轉(zhuǎn)化為依法行政制度和融入依法行政實(shí)踐，才能真正實(shí)現(xiàn)行政法治。因此全面推進(jìn)“依法行政”所要遵循的原則便成了描述“法治政府”第二層面內(nèi)涵的要素?！毒V要》提出的“依法行政”的六項(xiàng)要求就是吸收世界先進(jìn)理論成果并結(jié)合中國實(shí)踐，對“法治政府”形象的具體描述。包括：第一，合法行政，即法律保留原則。第二，合理行政的要求，即比例原則。第三，程序正當(dāng)，即正當(dāng)程序原則。第四，高效便民，即中國實(shí)踐的要求。第五，誠實(shí)守信，即信賴保護(hù)原則。第六，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，即行政責(zé)任原則。

“人權(quán)保障”和“小康社會”是“法治政府”的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。隨著“國家尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法，人權(quán)成為我國依法治國和建設(shè)法治政府的必然要求，也是以人為本理念在法治政府層面的具體落實(shí)。此外，法治政府建設(shè)還有著基礎(chǔ)性的制度平臺意義，是政治、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等一切領(lǐng)域的保障基礎(chǔ)。2010年國務(wù)院公布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》就已經(jīng)指出：“全面推進(jìn)依法行政，不斷提高政府公信力和執(zhí)行力，為保障經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用?！秉h的十八大報告更是將法治政府納入小康社會的整體目標(biāo)?？梢姡绾翁幚砗谜c市場、政府與社會的關(guān)系；如何落實(shí)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的職能；如何善于運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)，能夠依法妥善處理各種社會矛盾等，都是法治政府在中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的宏觀背景下應(yīng)實(shí)現(xiàn)的重要目標(biāo)。中國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的偉大事業(yè)要求，中國的法治政府不僅要有合法規(guī)范的一面，更要有支撐國家轉(zhuǎn)型和發(fā)展的積極作為。因此，如何在法治基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有作為的良法善治，進(jìn)一步凝聚公信和民心，推動社會整體的和諧和小康，才是中國法治政府的落腳點(diǎn)。

隨著“法治政府”研究的深入，我國學(xué)者對“法治政府”特征也展開了豐富而有見地的討論，我們在吸取學(xué)界的有益成果的基礎(chǔ)上，⑤并根據(jù)本研究的路徑和側(cè)重而進(jìn)行具體處理。根據(jù)上文對“法治政府”結(jié)構(gòu)性的界定，將“法治政府”的內(nèi)涵概括為：法治政府，是以人民民主為基礎(chǔ)，以依法行政為核心，以保障人權(quán)和推動小康社會建設(shè)為目標(biāo)的現(xiàn)代政府，具體表現(xiàn)為民意政府、有限政府、誠信政府、責(zé)任政府和服務(wù)政府；其核心特征包括民意、有限、誠信、責(zé)任、服務(wù)。因此，人民民主的價值核心、依法行政的執(zhí)法理念、人權(quán)保障的執(zhí)法目標(biāo)、小康社會的綜合要求等，無疑將是政府法治文化的核心組成。

二、政府法治文化在法治政府建設(shè)中的作用

政府法治文化建設(shè)是法治政府建設(shè)的重要一環(huán)，政府法治文化建設(shè)與法治政府的建設(shè)相輔相成，法治政府建設(shè)能夠?yàn)檎ㄖ挝幕ㄔO(shè)提供有力的支撐和社會環(huán)境，政府法治文化建設(shè)是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵，可以從根本上推動法治政府的建設(shè)進(jìn)程。政府法治文化建設(shè)在法治政府建設(shè)中具有舉足輕重的地位和作用。具體說來，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）政府法治文化建設(shè)中的制度文化建設(shè)可以為法治政府建設(shè)提供強(qiáng)有力的制度保障

毫無疑問，法治政府建設(shè)需要制度的保障，只有具備健全的法律體制，有一整套科學(xué)、合理的運(yùn)作機(jī)制，才能做到按照規(guī)范做事，防止恣意妄為。從現(xiàn)有制度體系上來講，我們已經(jīng)建立了包含《公務(wù)員法》《行政許可法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》等基本法律以及行政法規(guī)和地方性法規(guī)的比較完善的行政法律制度體系。相關(guān)部門及時對法規(guī)、規(guī)范性法律文件進(jìn)行清理，保證法制統(tǒng)一和政令暢通。這些基本上解決了政府依法行政有法可依的問題，夯實(shí)了政府的法治基礎(chǔ)?？梢?，制度建設(shè)對法治政府建設(shè)起著重要的推動作用，其本身也屬于政府法治文化在制度體系領(lǐng)域進(jìn)行建設(shè)和探索的范疇。

（二）政府法治文化建設(shè)的觀念文化和行為文化是政府法治文化建設(shè)的核心

政府法治文化建設(shè)中的觀念文化和行為文化建設(shè)是政府法治文化建設(shè)的核心內(nèi)容，也是推動法治政府建設(shè)的關(guān)鍵性因素。法治政府的建設(shè)也不僅僅取決于其法律法規(guī)制定得多或少，更要取決于其法律法規(guī)制度本身制定得是否良秀以及其實(shí)行得好壞，而這又特別要取決于公職人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律意識、法治觀念、法律精神的確立程度，法治行為方式的自覺程度，總括來說就是“人”的法律素養(yǎng)的成熟程度。政府法治文化建設(shè)，關(guān)注的是制度建設(shè)中的文化培育。徒法不足以自行，只有“人”才是一切文化運(yùn)作的核心與根本。當(dāng)下我國法治建設(shè)面臨的最大問題就是法律制度無法有效的實(shí)施。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公乃至惡意違法的情況十分嚴(yán)重。在這種情況下，增強(qiáng)公務(wù)人員的法律意識，提高公務(wù)人員的法律素養(yǎng)就顯得尤為迫切。

（三）政府法治文化建設(shè)的物態(tài)文化是法治政府建設(shè)的重要組成部分

政府法治文化建設(shè)的物態(tài)文化建設(shè)也具有其重要意義，這是制度、觀念以及行為文化在物態(tài)層面上的體現(xiàn)，是法治政府建設(shè)的重要組成部分。以便民和人文關(guān)懷的原則為例：從制度上而言，該原則更多地表現(xiàn)為法律規(guī)范的內(nèi)容，如對行政行為時限的規(guī)定、相對集中行使行政許可權(quán)的規(guī)定都是以便民原則為指導(dǎo)思想的。對公務(wù)人員而言，該原則貫穿其行政行為與公務(wù)活動的一舉一動中。但是，就物態(tài)文化層面而言，該原則的表現(xiàn)方式顯然具有直觀性與現(xiàn)實(shí)性。如政府辦公場所的為公民提供的服務(wù)指南、為方便民眾而設(shè)立的等候室，甚至是免費(fèi)開水的提供都是固化的物態(tài)，具有直觀性，這些都體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的人文關(guān)懷。與觀念文化相對而言，物態(tài)文化范疇更多地體現(xiàn)為硬件方面，這些都為法治政府建設(shè)提供了環(huán)境上的支持和保障。只有不斷完善物化的硬件設(shè)施和配備，民眾才能因此真正受到實(shí)惠，行政行為才能真正實(shí)現(xiàn)依法行政的目標(biāo)。

（四）政府法治文化建設(shè)中諸方面的內(nèi)容必須形成良性互動態(tài)勢

在政府法治文化建設(shè)的過程中，這幾個方面的建設(shè)需要有一個良性的互動。如果這個互動中斷，政府法治文化建設(shè)的效果就要受影響。其互動關(guān)系表現(xiàn)在：第一，觀念支配行為，思想決定行動。樹立良好的法治觀念是踐行法治行為的前提和基礎(chǔ)。第二，制度對觀念具有培育的作用。良好的制度和規(guī)范影響和塑造著人們的思想觀念。很多良好的習(xí)俗，很有可能都是由最初的強(qiáng)制性的行為逐漸地變成人們自覺的意識和習(xí)慣。第三，制度對行為的約束作用。人們應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的法律框架體系內(nèi)實(shí)施法律所允許和鼓勵的行為。第四，物態(tài)文化是其他三種文化在物態(tài)方面的體現(xiàn)，同時對其他三者也有促進(jìn)作用。因此，我們不僅要繼續(xù)加強(qiáng)立法工作，不斷健全現(xiàn)有法律制度作為工具，而且還需要從制度、觀念、行為以及物態(tài)等各個方面來努力推進(jìn)政府法治文化建設(shè)。唯有如此，法治大廈才能得以建立。

（五）政府法治文化建設(shè)是推動法治政府建設(shè)的內(nèi)在動力

政府法治文化建設(shè)本身屬于法治政府建設(shè)的范疇與內(nèi)容，不僅如此，政府法治文化建設(shè)還應(yīng)是法治政府建設(shè)的核心理念與深層底蘊(yùn)，是推動法治政府建設(shè)的內(nèi)在動力。一方面，政府法治文化建設(shè)在整個社會的法治文化建設(shè)中起到先鋒和引領(lǐng)的作用，對整個社會法治文化建設(shè)起到導(dǎo)向的作用，具有更為重要的意義。政府法治文化建設(shè)對于公民法律意識的提高和法律素養(yǎng)的培養(yǎng)具有倡導(dǎo)和鼓勵的積極意義。另一方面，法治政府的發(fā)展不僅僅取決于相關(guān)法律制度的構(gòu)建，更取決于法治文化的靈魂和支撐。與西方法治政府由古典法治政府到近代法治政府再到現(xiàn)代法治政府的演進(jìn)順序不同，我國由執(zhí)政黨所領(lǐng)導(dǎo)的自上而下和自下而上的法治政府建設(shè)是一條跨越式的制度構(gòu)建道路。在這一過程中，政府的作用尤為重要，而作為其成員的公務(wù)人員的重要性不言而喻。因此，我國的政府法治文化建設(shè)必須加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍法律意識、法治思維的培養(yǎng)，著力于提高公務(wù)員隊(duì)伍通過法律手段解決經(jīng)濟(jì)社會問題、化解矛盾的能力。

綜上所述，政府法治文化建設(shè)不僅是法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容，其本身更是法治政府建設(shè)的內(nèi)在動力和核心理念。我們應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確認(rèn)識和定位政府法治文化建設(shè)在法治政府建設(shè)中的重要地位和作用，不斷發(fā)展和完善政府法治文化，著力于提高公務(wù)人員的法律素養(yǎng)，從而推進(jìn)法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

（本文作者系中國政法大學(xué)教授）

①錢穆：《文化學(xué)大義》，臺北中正書局1981年版，第3頁。

②劉靖華、姜憲利：《中國法治政府》，中國社會科學(xué)出版社2006年版，第136～137頁。

③朱德米：《當(dāng)代中國法治政府建設(shè)的困境和前景》，載《衡陽師范學(xué)院學(xué)報》（社會科學(xué)版）2001年第2期，第9～10頁。

④申來津、李曉琴：《法治政府的本體追問與價值取向》，載《學(xué)術(shù)交流》2007年第3期，第34頁。

⑤學(xué)界有關(guān)“法治政府”特征的代表成果主要有：馬懷德：《法治政府特征及建設(shè)途徑》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第2期。郭學(xué)德：《“法治政府”的基本內(nèi)涵及特征》，載《學(xué)習(xí)論壇》2005年第7期。葉敏、陶振：《論我國法治政府模式的內(nèi)涵、特征與缺陷》，載《求實(shí)》2009年第5期。