■文／劉梅

中國(guó)工傷保險(xiǎn)體系的形成與發(fā)展

■文／劉梅

我國(guó)現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度肇始于上世紀(jì)80年代末期。在1988年12月召開(kāi)的全國(guó)勞動(dòng)廳（局）長(zhǎng)會(huì)議上，勞動(dòng)部時(shí)任部長(zhǎng)羅干作了題為《認(rèn)真治理、整頓、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)勞動(dòng)、工資、保險(xiǎn)制度改革》的報(bào)告，并對(duì)勞動(dòng)部擬訂的《關(guān)于企業(yè)職工保險(xiǎn)制度改革的設(shè)想》（討論稿）征求了意見(jiàn)。從1988年開(kāi)始，在海南、黑龍江、廣東、福建、遼寧、吉林、四川、湖北等15個(gè)省的個(gè)別市縣相繼開(kāi)展了工傷保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。但從全國(guó)制度層面而言，自1996年10月1日起施行的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》（勞部發(fā)[1996]266號(hào)，以下簡(jiǎn)稱266號(hào)文）則是第一部全國(guó)性的工傷保險(xiǎn)規(guī)則。在20年的制度演進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)工傷保險(xiǎn)逐漸形成了預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償“三位一體”的制度體系，已經(jīng)且會(huì)繼續(xù)沿著法制化、規(guī)范化的道路前行。

從單一補(bǔ)償?shù)健叭灰惑w”

266號(hào)文從1996年10月1日起施行，至2004年1月1日起《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例）實(shí)施，在7年多的時(shí)間里，確立了我國(guó)工傷保險(xiǎn)的制度框架，基本確立了我國(guó)一次性補(bǔ)償與長(zhǎng)期保障相結(jié)合的工傷補(bǔ)償?shù)目茖W(xué)體系，為條例實(shí)施后建立工傷預(yù)防、工傷康復(fù)與工傷補(bǔ)償“三位一體”的制度體系奠定了基礎(chǔ)。

在地方實(shí)踐如1989年海口市勞動(dòng)局頒布的《?？谑衅髽I(yè)職工工傷保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，1992年廣東省政府頒布的《廣東省企業(yè)職工社會(huì)工傷保險(xiǎn)規(guī)定》等的基礎(chǔ)上，266號(hào)文統(tǒng)一了工傷的范圍，成為之后條例規(guī)定的工傷及視同工傷的基礎(chǔ)。制定了《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》(GB/T16180-1996)，形成了工傷認(rèn)定、勞動(dòng)能力鑒定、工傷保險(xiǎn)待遇支付與享受的完整的補(bǔ)償體系。實(shí)行一次性待遇如工傷醫(yī)療期待遇、一次性工亡補(bǔ)助金、一次性傷殘補(bǔ)助金、一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金、喪葬補(bǔ)助金與長(zhǎng)期待遇如工傷醫(yī)療待遇、傷殘津貼、供養(yǎng)親屬撫恤金相結(jié)合，并以長(zhǎng)期待遇為主體的補(bǔ)償體系。

實(shí)事求是地說(shuō)，266號(hào)文已經(jīng)確立了補(bǔ)償、康復(fù)、預(yù)防的制度體系。例如第一條立法目的規(guī)定“為了保障勞動(dòng)者在工作中遭受事故傷害和患職業(yè)病后獲得醫(yī)療救治、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和職業(yè)康復(fù)的權(quán)利，分散工傷風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)工傷預(yù)防，根據(jù)《勞動(dòng)法》，制定本辦法”。又規(guī)定“工傷保險(xiǎn)要與事故預(yù)防、職業(yè)病防治相結(jié)合”，“各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，逐步發(fā)展職業(yè)康復(fù)事業(yè)，幫助因工致殘職工從事適合其身體狀況的勞動(dòng)”，工傷保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目包括“事故預(yù)測(cè)費(fèi)”“職業(yè)康復(fù)費(fèi)用”“安全獎(jiǎng)勵(lì)金”“宣傳和科研費(fèi)”等。還單列第六章“工傷預(yù)防和職業(yè)康復(fù)”。

但毋庸諱言，受制于時(shí)代發(fā)展的局限，在266號(hào)文實(shí)施時(shí)期，工傷預(yù)防和工傷康復(fù)仍在全國(guó)范圍呈普遍缺失狀態(tài)。其主要原因包括：第一，整個(gè)工傷保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展緩慢，截至2002年底，全國(guó)共有28個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)實(shí)施工傷保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌，參保4406萬(wàn)人，而此前幾年參保人數(shù)基本上徘徊在4300萬(wàn)人左右，一些地方由于企業(yè)轉(zhuǎn)制等原因，參保人數(shù)還有所下降。參保人群主要以國(guó)有企業(yè)為主，一些高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)或大型企業(yè)尚未納入統(tǒng)籌，絕大多數(shù)地區(qū)沒(méi)有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)納入工傷保險(xiǎn)的范圍，大多數(shù)城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外資和私營(yíng)企業(yè)也沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)。參保是享受所有工傷保險(xiǎn)待遇的前提，在參保還是主要甚至唯一的問(wèn)題時(shí)，預(yù)防和康復(fù)工作根本無(wú)暇顧及。第二，266號(hào)文作為部頒規(guī)定，立法層次太低，無(wú)論是對(duì)用人單位，還是其他政府部門(mén)、社會(huì)主體，強(qiáng)制力、執(zhí)行力不夠，工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均不健全，缺乏實(shí)施預(yù)防和康復(fù)的組織力量。第三，266號(hào)文的規(guī)定仍屬于原則性規(guī)定，預(yù)防和康復(fù)具體如何實(shí)施，按什么標(biāo)準(zhǔn)付費(fèi)，并無(wú)具體規(guī)定，可操作性不強(qiáng)。第四，社會(huì)對(duì)工傷保險(xiǎn)的功能和意義認(rèn)識(shí)均不足，而沒(méi)有勞動(dòng)者個(gè)人、用人單位及社會(huì)機(jī)構(gòu)的重視和配合，僅靠工傷保險(xiǎn)行政部門(mén)和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)“單兵突進(jìn)”無(wú)濟(jì)于事。

條例的實(shí)施，在266號(hào)文奠定的補(bǔ)償體系的基礎(chǔ)上，開(kāi)始大力推進(jìn)工傷預(yù)防、工傷康復(fù)與工傷補(bǔ)償“三位一體”的制度體系。

預(yù)防、康復(fù)與補(bǔ)償并重

無(wú)論是從勞動(dòng)者個(gè)人、用人單位、工傷保險(xiǎn)基金還是全社會(huì)來(lái)說(shuō)，最大限度地減少工傷事故的發(fā)生都是最為有利的，因此現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度認(rèn)為，工傷應(yīng)當(dāng)首先考慮預(yù)防和減少工傷事故。而促使傷殘職工回歸工作、回歸社會(huì)，既有利于工傷職工本人的身心健康，也能節(jié)約社會(huì)人力資源成本，有利于建立更為和諧的社會(huì)關(guān)系，因此現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度均將康復(fù)作為基本內(nèi)容之一。而補(bǔ)償則是保障工傷職工及其家庭獲得穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)收入的基本途徑。三項(xiàng)工作的推進(jìn)都依賴于工傷保險(xiǎn)覆蓋面的擴(kuò)大，亦即，只有當(dāng)工傷保險(xiǎn)覆蓋到相當(dāng)多的群體，基金收入達(dá)到相當(dāng)大的規(guī)模時(shí)，補(bǔ)償才能發(fā)揮中流砥柱的作用，預(yù)防和康復(fù)才有廣闊的施展空間。

條例的實(shí)施，為工傷保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展插上了騰飛的翅膀。到2004年底，工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)已達(dá)到6845萬(wàn)人，增幅異常明顯。截至2015年底，全國(guó)工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)超過(guò)2.1億，其中農(nóng)民工參保7489萬(wàn)人?！笆濉逼陂g享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)累計(jì)達(dá)948萬(wàn)人，比“十一五”增加379萬(wàn)人，增長(zhǎng)66%；與條例實(shí)施前相比，考慮參保人數(shù)增長(zhǎng)近5倍，無(wú)論享受工傷保險(xiǎn)待遇人數(shù)還是享受工傷保險(xiǎn)待遇人次，都要遠(yuǎn)超5倍。同時(shí)，工傷保險(xiǎn)待遇水平也大幅攀升。以一次性工亡補(bǔ)助金來(lái)說(shuō)，266號(hào)文規(guī)定為“本省、自治區(qū)、直轄市上年度職工平均工資四十八個(gè)月至六十個(gè)月的金額”，黑龍江省2002年度職工平均工資為9926元，48個(gè)月僅為39704元（2003年待遇）；條例規(guī)定為“上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的20倍”，2014年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為28844元，2015年該項(xiàng)待遇達(dá)到576880元。在黑龍江一些地區(qū)，一次性工亡補(bǔ)助金從2003年到2015年的12年間增長(zhǎng)14倍多。工傷補(bǔ)償成效卓著。

與此同時(shí)，工傷預(yù)防、工傷康復(fù)也成為工傷保險(xiǎn)事業(yè)發(fā)展的新動(dòng)力。在工傷預(yù)防方面，探索完善工傷保險(xiǎn)的行業(yè)差別費(fèi)率和單位浮動(dòng)費(fèi)率制度，將企業(yè)費(fèi)率高低與企業(yè)工傷事故狀況聯(lián)系起來(lái)，促進(jìn)企業(yè)重視安全生產(chǎn)，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)；探索通過(guò)開(kāi)展宣傳培訓(xùn)等方式，強(qiáng)化工傷預(yù)防手段，建立預(yù)防優(yōu)先的工作機(jī)制；探索通過(guò)完善法規(guī)政策，明確工傷預(yù)防費(fèi)用的來(lái)源渠道，建立工傷預(yù)防經(jīng)費(fèi)的使用管理制度。在工傷康復(fù)方面，2004年勞動(dòng)保障部已確定廣州市工傷保險(xiǎn)康復(fù)中心作為工傷康復(fù)試點(diǎn)單位，之后逐年擴(kuò)大工傷康復(fù)試點(diǎn)范圍。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至目前，全國(guó)共有工傷康復(fù)協(xié)議機(jī)構(gòu)160余家，其中區(qū)域性工傷康復(fù)示范機(jī)構(gòu)4家。2015年享受工傷康復(fù)待遇共計(jì)5.3萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)10.4%；康復(fù)待遇支出6.9億元，占當(dāng)年工傷保險(xiǎn)待遇總支出的1%；全國(guó)職業(yè)康復(fù)達(dá)到6763人次。

雖然從規(guī)模來(lái)說(shuō)，工傷預(yù)防和工傷康復(fù)尚無(wú)法和工傷補(bǔ)償相提并論，但是在理念和工作推進(jìn)上，三者已經(jīng)成為工傷保險(xiǎn)并重的內(nèi)容，預(yù)防和康復(fù)甚至將是工傷保險(xiǎn)優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》提出，建立健全預(yù)防、補(bǔ)償、康復(fù)相結(jié)合的工傷保險(xiǎn)制度體系，制定工傷預(yù)防費(fèi)使用管理辦法，推進(jìn)完善工傷康復(fù)體系建設(shè)；推進(jìn)工傷認(rèn)定依法行政工作，完善勞動(dòng)能力鑒定標(biāo)準(zhǔn)及政策體系，建設(shè)國(guó)家級(jí)和區(qū)域性工傷康復(fù)示范平臺(tái)。工傷保險(xiǎn)“三位一體”的制度體系已經(jīng)初步形成，并將沿著該目標(biāo)繼續(xù)發(fā)展。

實(shí)踐探索與制度規(guī)范

縱觀20年的制度發(fā)展歷程，工傷保險(xiǎn)較好地貫徹了實(shí)踐探索與制度規(guī)范的關(guān)系，走出了一條法制化發(fā)展道路。工傷保險(xiǎn)由于涉及勞動(dòng)者及用人單位的具體權(quán)利義務(wù)，且定性復(fù)雜、利益影響巨大，如果單純依靠政策約束，沒(méi)有明確的制度規(guī)范，極易發(fā)生爭(zhēng)議。

一方面，制度改革與創(chuàng)新需要實(shí)踐探索，工傷保險(xiǎn)堅(jiān)持立法先行，通過(guò)相對(duì)規(guī)范和完整的規(guī)章引導(dǎo)實(shí)踐發(fā)展。從上世紀(jì)80年代末期、90年代初期的地方試點(diǎn)，到266號(hào)文的試行，到條例的頒布實(shí)施和修訂、《職工工傷與職業(yè)病致殘程度鑒定》（GB/T 16180-1996）的頒布實(shí)施，都堅(jiān)持了這一原則。

另一方面，隨著實(shí)踐的探索和發(fā)展，好的經(jīng)驗(yàn)措施需要上升為立法來(lái)更好地引領(lǐng)實(shí)踐發(fā)展。從頒布《關(guān)于做好建筑施工企業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)有關(guān)工作的通知》、實(shí)施“平安計(jì)劃”加快推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)，到頒布《部分行業(yè)企業(yè)工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納辦法》和全面施行“同舟計(jì)劃”；從《勞動(dòng)能力鑒定 職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》（GB/ T 16180-2006）頒布到《勞動(dòng)能力鑒定 職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》（GB/ T16180-2014）施行；從勞動(dòng)保障部《關(guān)于實(shí)施〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》到人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（人社部發(fā)[2013]34號(hào)）、人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（二）（人社部發(fā)[2016]29號(hào)）；從勞動(dòng)保障部《關(guān)于印發(fā)〈工傷康復(fù)診療規(guī)范（試行）〉和〈工傷康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目（試行）〉的通知》（勞社部函[2008]31號(hào)）到人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于印發(fā)〈工傷康復(fù)服務(wù)項(xiàng)目（試行）〉和〈工傷康復(fù)服務(wù)規(guī)范（試行）〉（修訂版）的通知》（人社部發(fā)[2013]30號(hào)），再到《工傷保險(xiǎn)輔助器具配置管理辦法》(人力資源和社會(huì)保障部 民政部 國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)令第27號(hào)),無(wú)不體現(xiàn)了立法對(duì)實(shí)踐的呼應(yīng)。

在我國(guó)工傷保險(xiǎn)“三位一體”的體系形成和發(fā)展中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持走法制化的發(fā)展道路，這不僅是依法行政的要求，也是促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展、更好地保護(hù)參保人合法權(quán)益的需要。■

作者單位：人社部工傷保險(xiǎn)司