周炳輝，徐峰

（1.遂溪縣氣象局，廣東遂溪 524302；2.廣東海洋大學海洋與氣象學院，廣東湛江 524300）

遂溪縣臺風災害風險管理探析

周炳輝1，徐峰2

（1.遂溪縣氣象局，廣東遂溪 524302；2.廣東海洋大學海洋與氣象學院，廣東湛江 524300）

簡述了近10年來主要影響遂溪縣的臺風受災概況，根據(jù)災害風險理論，結(jié)合遂溪縣臺風災害風險區(qū)劃和預警中心建設情況，針對性地提出了完善臺風災害風險管理體系、提高風險管理科技支撐水平、加強災前災中災后風險管理和效果評價、構(gòu)建臺風災害風險管理的“一張圖”的建議，實現(xiàn)對臺風災害風險的科學評估、動態(tài)管理、統(tǒng)一指揮、災害處置，對風險源和可能發(fā)生的災害鏈進行系統(tǒng)化的監(jiān)測和防控，以期減少或避免臺風帶來的災害。

臺風災害；風險管理；遂溪縣

2015年22號強臺風“彩虹”登陸湛江，該次臺風具有生成快、風力猛、海浪大、暴雨強、范圍廣等特點，最大風力達到67.2 m/s，造成湛江345萬人受災，5人死亡5人失蹤，直接經(jīng)濟損失210億元人民幣和長時間的斷水、斷電、斷通信及交通癱瘓等災情。在防御臺風的工作中，氣象部門及時發(fā)布臺風預警信號，各級政府和相關(guān)部門做了大量有效的工作，與9615號臺風“莎莉”相比，人員傷亡人數(shù)大幅減少。但在臺風面前，也暴露了不少薄弱環(huán)節(jié)，值得我們反思。如3艘漁船沉沒，造成3人死亡、5人失蹤；石油氣泄漏引起了極大恐慌；49人客車被困；臺風眼過境時市民以為臺風已過而出門造成人員受傷事件等危機的出現(xiàn)，凸顯出部分市民風險認知水平不高、有關(guān)部門應急處置不力、災后及時辟謠和心理疏導缺失等，說明政府今后在臺風災害風險管控方面需進一步加強?，F(xiàn)階段防臺工作大多注重于應急管理，只立足于當前，缺少長遠考慮和全局性規(guī)劃。應對臺風災害應堅持預防為主、應急與預防并重、常態(tài)與非常態(tài)的原則，樹立風險管理［1］理念，實行臺風災害風險管理。本研究以現(xiàn)有的風險管理研究為參考，結(jié)合遂溪縣的臺風災害風險區(qū)劃和預警中心建設情況，在臺風災害風險管理方面進行了探討，為當?shù)卣陀嘘P(guān)部門防御臺風災害工作提供參考。

1 災害風險

在災害學研究中，風險是導致災情或災害產(chǎn)生之前，由風險源、風險載體和人類社會的防災減災措施等方面因素相互作用而產(chǎn)生的，人們不能確切把握且不愿接受的一種不確定性態(tài)勢［2］。風險是指可使未來的管理遭受損失的不確定因素，是指發(fā)生不幸事件的概率，風險就是一個事件產(chǎn)生我們所不希望的后果的可能性［3］。因此，災害風險具有不確定性、后果嚴重性等特點。聯(lián)合國減災戰(zhàn)略中明確提出必須建立與風險共存的社會體系，強調(diào)從提高社會抵抗風險的能力入手，促進區(qū)域可持續(xù)發(fā)展［4］。在此背景下，自然災害風險管理是全面減災最為有效、積極的手段與途徑［5］。普遍接受的風險管理過程包括風險識別、風險分析、風險評估、風險處理等［6］。國外風險管理已經(jīng)進入標準化階段，而國內(nèi)的研究還處于起步階段，在風險管理的認識還存在誤區(qū)，在防御臺風方面，大多注重臺風的應急管理，未能系統(tǒng)化地對整個風險源及可能發(fā)生的災害鏈進行有效的預防和管控。

2 臺風災害風險管理

根據(jù)災害風險理論可知，臺風災害風險管理是對臺風風險事件發(fā)生前，預見將來可能發(fā)生的損失并采取措施進行防控風險的過程，目的是為了減少或避免發(fā)生臺風災害而進行優(yōu)化決策和采取相應的行動，核心是降低臺風帶來的損失。

2.1 近10年來主要影響遂溪的臺風造成災害情況

遂溪縣是受臺風影響較為嚴重的地區(qū)，根據(jù)遂溪縣氣象臺統(tǒng)計近10年來，主要受臺風影響的情況如表1所示。

表1 近10年來主要影響遂溪的臺風造成災害情況

由表1可知，遂溪縣受臺風影響造成災害比較嚴重，每年都受到臺風影響，而且臺風影響遂溪的頻率和強度均有增大的趨勢。

2.2 遂溪臺風災害風險管理框架

臺風災害風險管理是對臺風風險進行系統(tǒng)性分析和管理的模式，通過對臺風災害致災因子的監(jiān)測、孕災環(huán)境的評估、承災能力的分析來預估臺風可能造成的損失，從而通過早期預警及時有效地啟動應急預案，綜合利用法律、行政、技術(shù)、教育等手段，通過政府統(tǒng)一領導、各部門有效聯(lián)動、專業(yè)人員專業(yè)防范和社會公眾積極參與，以實現(xiàn)臺風災害風險控制目標［7］。臺風風險管理理論框架如圖1。

圖1 臺風災害風險管理理論框架

2.3 遂溪臺風災害風險區(qū)劃

臺風災害風險區(qū)劃是臺風風險管理的重要依據(jù)，是防御臺風災害體系的基礎。通過對臺風災害風險區(qū)劃研究，進一步查清了臺風災害在遂溪縣的分布規(guī)律，可結(jié)合當?shù)貙嶋H采取防御措施。

1）遂溪臺風災害風險因子分析。

遂溪縣位于雷州半島中北部，人口102萬，面積約為2 005 km2，折合300.8萬畝，其中耕地面積102.7萬畝、林木面積63.85萬畝。遂溪縣兩面臨海，海岸線長145.7 km，港口多、養(yǎng)殖業(yè)多。臺風對遂溪縣的影響主要是大風、風暴潮、暴雨及由暴雨引發(fā)的次生災害。通過收集當?shù)厣鐣?jīng)濟、人口、村莊地理信息等基礎資料和數(shù)據(jù)建立災害管理數(shù)據(jù)庫，結(jié)合可能受臺風的影響，進行科學研判，找出風險點，加以防范。根據(jù)災害系統(tǒng)論的觀點，臺風災害風險的大小是由致災因子的危險性、孕災環(huán)境的暴露度、承災體的脆弱性和社會防災減災救災能力決定的。臺風災害風險與致災因子的危險性、孕災環(huán)境的暴露度、承災體的脆弱性成正比，與社會防災減災救災成反比?？赏瞥雠_風災害風險的基本模型：

R=H·V·E/C（1）

其中，R為臺風災害風險；H為致災因子的危險性；V為承災體在遭受到臺風災害時所造成的傷害或損失程度；E為孕災環(huán)境的暴露度；C為防災減災救災能力。臺風災害風險致災因子主要考慮臺風帶來的風情、雨情等［8］，因此，應著重研究各致災因子產(chǎn)生的機制、計算風力強度、降水強度、影響范圍、持續(xù)時間等。對臺風進行全天候的監(jiān)測，加大對致災因子危險性的會商和研判。

孕災環(huán)境是由自然與社會的許多因素相互作用而形成的，包括地形地貌、水文、海洋、植被、土壤、動植物、人、工礦商貿(mào)、交通系統(tǒng)、公共場所等綜合因數(shù)。孕災環(huán)境的暴露度指可能受臺風影響區(qū)域的人員、財產(chǎn)、建筑物和生命線工程等暴露于危險因素之上的程度。暴露于臺風面前的人和財產(chǎn)越多，可能遭受到的潛在損失就越大，臺風災害風險也就越大。

孕災環(huán)境脆弱性［9］是指可能受臺風影響的區(qū)域特定承災體表現(xiàn)出的易于受到傷害和損失的性質(zhì)。脆弱性越大，致災后容易形成災情。脆弱性與暴露因素、承災體自身性質(zhì)、人文素養(yǎng)等因素有關(guān)。社會防災減災救災能力與社會各界的思想重視程度、政府的組織能力、部門的聯(lián)動能力、臺風預警能力、社會公眾對臺風災害的識別能力和自救互救能力、物資調(diào)度能力、綜合應急救援能力、災后恢復能力等密切相關(guān)［10］。

2）遂溪臺風風險評估與區(qū)劃。

根據(jù)區(qū)域自然災害系統(tǒng)理論和臺風災害風險評估理論［11-12］，通過對遂溪縣臺風災情數(shù)據(jù)、臺風路徑數(shù)據(jù)、承災體數(shù)據(jù)、地理信息數(shù)據(jù)的收集，對各區(qū)域孕災環(huán)境敏感性、致災因子的危險性、承災體本身易損性進行分析，采用臺風災害風險評估模式指數(shù)公式，計算各鎮(zhèn)風險值，繪制出臺風風險區(qū)劃圖［13］，如圖2所示。

圖2 遂溪縣臺風災害風險區(qū)劃圖

從圖2可見，臺風高風險區(qū)主要分布在遂城鎮(zhèn)、界炮鎮(zhèn)、城月鎮(zhèn)、北坡鎮(zhèn)、港門鎮(zhèn)、草潭鎮(zhèn)、江洪鎮(zhèn)；黃略鎮(zhèn)、洋青鎮(zhèn)、楊柑鎮(zhèn)、烏塘鎮(zhèn)、建新鎮(zhèn)、樂民鎮(zhèn)，河頭鎮(zhèn)的臺風風險次之；嶺北鎮(zhèn)的臺風風險相對較低?？傮w趨勢是靠近海邊的區(qū)域風險相對內(nèi)陸的要高；經(jīng)濟相對發(fā)達、人口密集地區(qū)比經(jīng)濟欠發(fā)達、人口密度小的林地地區(qū)風險高。

3）遂溪臺風災害風險管理控制與決策。

為最大限度減少風險，同時對決策實施過程進行監(jiān)控和信息反饋。一是采取如轉(zhuǎn)移、接受、規(guī)避和分擔等各種手段的風險處理辦法，并從中選取最優(yōu)的處理方案。二是組織各種力量積極應對臺風發(fā)生期間各種應急處置。三是災后恢復和災后各種社會危機的應對［14］。

3 遂溪臺風災害風險管理對策

由于臺風災害具有不可避免性和巨大危險性，做好臺風風險研究是臺風災害防御的重要工作。如何按照湛江市委市政府提出的“始終堅持人是第一位、躲是硬道理、防是真功夫”的指導思想，實現(xiàn)確保人員零傷亡和最大限度減少損失的目標。依托遂溪縣預警中心，推行臺風災害風險管理，采取科學的決策和相應的行動，最大限度地規(guī)避臺風災害風險。

3.1 完善臺風風險管理體系

在臺風災害風險事件中，政府起著風險管理者、組織者和決策者角色的作用，要形成政府統(tǒng)一領導、部門有效聯(lián)動、社會公眾積極參與的風險防控管理體系［15］。

1）樹立風險管理理念。政府和社會各界應樹立起臺風災害風險管理理念，立足于防御臺風災害的長期性、全局性來研究區(qū)域性臺風災害風險管理，綜合采用法制、行政、科技、經(jīng)濟等手段和措施，提升全社會控制和有效管理臺風災害風險的能力和水平。

2）建立健全體制機制。遂溪縣設立了預警中心，整合縣應急辦、縣三防辦等25個部門應急資源，實現(xiàn)氣象災害預警預案的無縫對接?？h應急辦和三防辦工作人員進駐預警中心工作，統(tǒng)一在縣氣象局辦公，由縣領導統(tǒng)一指揮，主要職能是應急指揮和災害治理，對臺風災害風險整個過程管理更具有操作性和適用性。

3）完善臺風風險管理的標準化建設。加強組織領導，完善配套的政策法規(guī)、落實停工停課機制［16］、進一步完成應急避險場所規(guī)劃、完善災害風險管理技術(shù)標準、應急預案、保障機制等體系標準化建設。

3.2 提升風險管理科技水平

通過采用先進的科學手段對臺風災害風險監(jiān)測、預警、評估［17］，為決策者提供科學的決策依據(jù)，科學防范臺風災害風險。建立先進的臺風災害風險信息監(jiān)控系統(tǒng)［18］。一是對臺風本體進行跟蹤監(jiān)測，科學評估臺風對孕災區(qū)帶來的風險，及時進行預警。二是對臺風影響的重點防范區(qū)域進行實景監(jiān)控，可采用高清攝像頭、無人飛機、手機攝像等進行重點監(jiān)控。實時獲取現(xiàn)場風情雨情、水文變化情況及人員財產(chǎn)轉(zhuǎn)移情況。三是完善臺風災害基礎數(shù)據(jù)庫，建立科學的臺風災害風險評估模式。四是建立快速、有效的預警信息發(fā)布系統(tǒng)，依托遂溪縣突發(fā)預警信息發(fā)布中心平臺，利用覆蓋全縣的255套村村通應急大喇叭、15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)北斗衛(wèi)星通信災情與預警信息收發(fā)系統(tǒng)和氣象電子顯示屏、網(wǎng)絡、電視、電臺、手機短信等多手段的立體式發(fā)布渠道；在發(fā)布方式上，實現(xiàn)一鍵式、有靶向、精準高效地發(fā)布，第1時間權(quán)威發(fā)布，可最大限度地保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和消除社會謠言。

3.3 努力提高抵御臺風災害風險能力

根據(jù)臺風災害風險的基本模型（1）可知，危險性、暴露度、脆弱性3項因素中，暴露度、脆弱性均與人類的活動相關(guān)聯(lián)，脆弱性表征的各種人工建構(gòu)筑物的抗災能力以及人口密度和經(jīng)濟密度等因素，暴露性所表征人們建設活動的安全選址等方面。因此，應根據(jù)臺風風險區(qū)劃進行長遠的科學規(guī)劃，采取工程手段［19］規(guī)避臺風災害風險；另一方面，加強全民防臺知識教育和提高避險自救能力，目前遂溪縣政府正在組織對全縣中小學校、企事業(yè)單位、村委進行廣泛的科普防臺知識宣教工作。

3.4 加強災前、災中、災后風險管理

災前預防主要考慮臺風災害發(fā)生前采取措施，如筑堤壩、加固房屋和人員緊急疏散、轉(zhuǎn)移等措施，做到5個100%，即出海船只100%回港、漁排人員100%上岸、回港船只100%落實防災措施。暴潮巨浪高危區(qū)、小流域洪水高發(fā)區(qū)、地質(zhì)災害高危區(qū)、濱海旅游度假區(qū)人員100%安全轉(zhuǎn)移，危破房、簡易房、戶外施工作業(yè)人員100%安全撤離。災中救助只要考慮臺風發(fā)生時出現(xiàn)的危險情況，政府及時組織人員進行應急處置。災后重建工作至關(guān)重要，臺風不僅會造成巨大的經(jīng)濟損失和人員傷亡，而且會帶來巨大的社會心理創(chuàng)傷。因此，可推進災后補償保障體系的建設［20］。在災后，應迅速引入應急反應和補償機制，穩(wěn)定社會、恢復生產(chǎn)生活。一方面是人道主義救助，如財政補償、社會捐助、臺風巨災保險補償?shù)榷喾N補償方式，另一方面是人文關(guān)懷，開展災后心理救助與心理重建，鼓起災區(qū)人民重建家園的信心和面對眼前困難的勇氣。同時災后還應組織有關(guān)部門、專家、市民進行研討，總結(jié)經(jīng)驗，反思不足，提高全社會對臺風風險管理水平。

3.5 構(gòu)建臺風災害風險管理的“一張圖”

實現(xiàn)臺風監(jiān)測預警信息、臺風影響區(qū)域內(nèi)各風險點信息和評估情況，各種應急資源、決策與部署情況，預警信息發(fā)布情況以及臺風災害風險管理整個過程等信息呈現(xiàn)在“一張圖”上，并在預警中心實現(xiàn)可視化表達，讓指揮者及時、全面掌握各類信息，科學地作出臺風災害風險管理的各項部署，提高防御臺風災害的時效性和科學性。

面對臺風風險，有關(guān)部門應提高對臺風災害風險管理的意識，進一步健全臺風風險管理體系，以風險管理方式進行長遠謀劃，積極主動預防臺風災害。加強臺風災害風險管理，強化風險分析，降低孕災環(huán)境的暴露度和脆弱性，以工程和非工程手段提高社會防災減災救災能力。提高風險管理科技水平，選擇最科學的方式進行管控和決策，完成風險規(guī)避、分擔和轉(zhuǎn)移措施，做好應急處置、災后重建和效果評估等工作，有效降低臺風造成的損失。構(gòu)建臺風風險管理“一張圖”，實現(xiàn)臺風災害風險科學評估、動態(tài)管理、統(tǒng)一指揮，有利于及時作出科學的決策部署。需要指出的是，臺風災害風險管理是長期的動態(tài)的系統(tǒng)管理活動，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口流動及各種設施建設變化，各種基礎數(shù)據(jù)資料應及時更新。

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A

10.3969/j.issn.1007-6190.2016.06.014

2016-08-20

周炳輝（1982年生），男，碩士，工程師，主要從事氣象防災、應急管理工作及研究等。E-mail：sxfls@163.com

徐峰（1963年生），男，博士，教授，碩士生導師，主要從事大氣科學、海洋氣象、海氣相互作用及相關(guān)專業(yè)的研究與教學工作。E-mail：gdxufeng@126.com

周炳輝，徐峰.遂溪縣臺風災害風險管理探析［J］.廣東氣象，2016，38（6）：59-63.