■ 相洪波

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

我國綠色礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析及對策建議

■ 相洪波

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

我國綠色礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題：缺乏總體規(guī)劃，發(fā)展綠色礦業(yè)的配套政策尚未完善，缺少專項資金，中小型礦山居多，且經(jīng)營粗放，發(fā)展綠色礦業(yè)尚未對礦山企業(yè)經(jīng)濟利好，政府監(jiān)管成本過高。我國綠色礦業(yè)發(fā)展的對策建議：(1)加強綠色礦業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃；(2)落實配套政策，包括加大綠色礦業(yè)發(fā)展的資金扶持力度，落實繳稅優(yōu)惠和用地優(yōu)惠政策；(3)轉變礦業(yè)發(fā)展模式，改變礦業(yè)經(jīng)營模式；(4)提升科技創(chuàng)新，優(yōu)化礦業(yè)產業(yè)結構；(5)發(fā)揮企業(yè)市場主體作用；(6)加強非盈利性社會團體組織協(xié)調支撐作用。

綠色礦業(yè)；生態(tài)文明；礦山企業(yè)；優(yōu)惠政策

發(fā)展綠色礦業(yè)是指礦山開采過程中，在對礦山環(huán)境擾動量小于區(qū)域環(huán)境容量前提下，采取有效措施實現(xiàn)礦產資源開發(fā)最優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境影響最小化。發(fā)展綠色礦業(yè)是生態(tài)文明建設的必經(jīng)之路，是新形勢下轉變礦企發(fā)展模式、提高礦企社會責任意識的新要求。同時也是全面貫徹落實“十八大報告精神”、轉變礦業(yè)發(fā)展思路，促進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。

1 我國綠色礦業(yè)發(fā)展歷程

關于我國綠色礦業(yè)發(fā)展歷程的階段劃分，主要有三個階段與四個階段兩種劃分說法。本文采用四個階段劃分方式（表1）。

表1 我國綠色礦業(yè)發(fā)展階段及特征

2 我國綠色礦業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 我國綠色礦業(yè)缺乏總體規(guī)劃

目前，國家級綠色礦業(yè)規(guī)劃尚未出臺，相應考核指標不明確。因此，我國礦山企業(yè)也無法編制完善的礦山環(huán)境保護和閉坑規(guī)劃，缺乏總體規(guī)劃與部署，不能充分發(fā)揮規(guī)劃的“先導”作用。

2.2 發(fā)展綠色礦業(yè)的配套政策尚未完善

我國是從20世紀80年代開始逐漸重視礦產資源綜合利用，直到21世紀初提出生態(tài)文明建設，綠色礦業(yè)發(fā)展被正式提到日程上。因為發(fā)展歷程較短，目前，我國針對發(fā)展綠色礦業(yè)的配套政策尚處于缺失狀態(tài)，礦業(yè)企業(yè)發(fā)展綠色礦業(yè)的土地手續(xù)辦理、礦業(yè)權獲取以及相關財政政策并沒有實質性優(yōu)惠政策，有關部門也并未出臺專門的、明確的鼓勵政策，影響了礦業(yè)企業(yè)建設綠色礦山的積極性。

2.3 缺少發(fā)展綠色礦業(yè)的專項資金

我國專項資金制度逐漸完善，但目前尚未有專門用來發(fā)展綠色礦業(yè)的資金，可以惠及其發(fā)展的資金主要是礦產資源綜合利用示范基地建設資金，但該專項資金主要是為了貫徹實施資源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動礦業(yè)結構調整，提高礦業(yè)企業(yè)礦產資源節(jié)約與綜合利用水平而設。本質上專項資金用于專項建設，盡管涵蓋綠色礦業(yè)有關方面，但不宜挪作綠色礦業(yè)發(fā)展所用，如長期不設立有關專項扶持資金，可能影響礦業(yè)企業(yè)建設綠色礦山、發(fā)展綠色礦業(yè)的積極性。

2.4 中小型礦山居多，經(jīng)營粗放

總體上看，我國礦山呈現(xiàn)大型、特大型少，中小型多的特點。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國礦山共計103187個，其中中大型礦山9399個，僅占礦山總數(shù)的9.1%，而小型礦山和個體礦93788個，占90.9%。盡管小型礦山和個體礦山在我國礦山發(fā)展中起到重要作用，但其規(guī)模小，經(jīng)營方式粗放，生產效率低，安全事故多，不利于提高資源利用效率，更不利于礦山環(huán)境綜合治理，在一定程度上阻礙了我國綠色礦業(yè)的發(fā)展。

2.5 發(fā)展綠色礦業(yè)尚未對礦山企業(yè)形成經(jīng)濟利好

企業(yè)在經(jīng)營中的根本動機是追求利益最大化，礦業(yè)企業(yè)也不例外。在沒有明確的鼓勵政策條件下，礦山企業(yè)加大成本投入治理環(huán)境污染，發(fā)展綠色礦業(yè)，自身利潤必然會受影響，甚至導致虧損進而影響其發(fā)展。在短期收益小于發(fā)展綠色礦業(yè)投入成本的條件下，礦山企業(yè)的理性選擇無疑是不發(fā)展綠色礦業(yè)。

2.6 政府監(jiān)管成本過高

針對礦山企業(yè)造成的環(huán)境破壞及其后續(xù)治理，政府監(jiān)管應該起到積極的引導作用。但如果在政府監(jiān)管成本高于行政罰款收益的條件下，政府監(jiān)管可能趨向消極，而此時礦山企業(yè)也可能選擇接受罰款，因為治理環(huán)境污染、發(fā)展綠色礦業(yè)成本相對更高，這樣可能形成不良的循環(huán)狀態(tài)。

3 我國綠色礦業(yè)發(fā)展的對策建議

基于我國綠色礦業(yè)的基本現(xiàn)狀，結合當前我國礦業(yè)發(fā)展過程中存在的資源浪費、環(huán)境破壞等問題，本文從國土資源管理角度提出我國綠色礦業(yè)發(fā)展的對策建議。

3.1 加強綠色礦業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃

充分發(fā)揮規(guī)劃的“先導”作用，對綠色礦業(yè)發(fā)展未來的基本性、整體性、長期性等問題提前梳理并制定整套行動方案計劃?？茖W編制綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃，結合綠色礦業(yè)發(fā)展規(guī)劃的目標導向，建立詳細的層級規(guī)劃（國家級層面、省級層面及市縣級層面等），確定相應考評指標體系，指標范圍應涵蓋綠色礦業(yè)發(fā)展程度、礦山環(huán)境保護與綜合治理、綠色礦業(yè)產值、礦山區(qū)域和諧發(fā)展度、節(jié)能減排及管理與創(chuàng)新等子體系。有關部門應盡快編制詳細的總體規(guī)劃及考評標準，并適時納入全國礦產總體規(guī)劃中，用以指導全國綠色礦業(yè)建設工作。

3.2 落實配套政策

在全面深化改革大背景下，發(fā)展綠色礦業(yè)對于優(yōu)化我國礦業(yè)發(fā)展格局，乃至我國整體社會發(fā)展格局都具有十分重要的現(xiàn)實意義及深遠的戰(zhàn)略意義。因此，有必要結合當前實際情況，研究落實相關鼓勵政策，促進其健康積極發(fā)展。

3.2.1 加大綠色礦業(yè)發(fā)展的資金扶持力度

加大綠色礦業(yè)發(fā)展的資金扶持力度，結合《財政部、國土資源部關于印發(fā)＜礦產資源節(jié)約與綜合利用專項資金管理辦法＞的通知》(財建〔2010〕312號)中關于申請示范工程資金的有關規(guī)定，同等條件下，應適當優(yōu)先考慮發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)獲得示范工程資金；結合《財政部、國土資源部關于印發(fā)＜探礦權采礦權使用費和價款使用管理辦法(試行)＞的通知》(財建〔2003〕530號) 中關于探礦權采礦權使用費和價款專項用途的規(guī)定，應適當優(yōu)先考慮發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)申報地質環(huán)境治理項目。

此外，應加大有關資源綜合利用、環(huán)境治理等中央財政專項資金向綠色礦山示范基地的傾斜及支持力度，并適當增設綠色礦業(yè)發(fā)展的專項資金以促進其健康發(fā)展。

3.2.2 落實繳稅優(yōu)惠政策

目前礦山企業(yè)向國家及地方繳納的稅費主要包括：排污費、產品環(huán)境稅、環(huán)境資源稅、礦產資源稅、礦產資源補償費、耕地占用稅、耕地造地費和水土保持補償費等。針對發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)或已建設國家級等試點綠色礦山的企業(yè)，應對有關稅費進行減免或者返還一定比例，以激勵礦山企業(yè)積極主動發(fā)展綠色礦業(yè)。

3.2.3 落實用地優(yōu)惠政策

應在建設用地指標上對發(fā)展綠色礦業(yè)的企業(yè)或國家級等綠色礦山試點企業(yè)給予一定的政策傾斜，保障其發(fā)展用地需求；支持此類礦山企業(yè)在有關部門指導下，開展礦業(yè)用地改革及礦區(qū)土地復墾試點工作，并將產生收益歸企業(yè)所有，鼓勵其發(fā)展綠色礦業(yè)。

3.3 轉變礦業(yè)發(fā)展模式，改變礦業(yè)經(jīng)營模式

前面曾提到我國大型、特大型礦山數(shù)量少，中小型礦山多，這樣的發(fā)展模式不利于礦山環(huán)境修復及綜合治理，阻礙了綠色礦業(yè)的發(fā)展，鑒于此，必須轉變發(fā)展模式，對小礦山進行整合，改變粗放經(jīng)營模式，統(tǒng)一規(guī)劃部署，這樣不僅可以進行統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境治理，還可以減少礦山用地，減少安全事故發(fā)生，有利于綠色礦業(yè)的發(fā)展。

3.4 以科技創(chuàng)新優(yōu)化礦業(yè)產業(yè)結構

以化石能源產業(yè)為例：我國礦產資源的另一個重要特點就是煤炭資源豐富，并且其在能源生產和一次性能源消費中占有主導地位。據(jù)統(tǒng)計，2012年我國煤炭產量達36.3億噸，煤炭在能源生產總量中占76.6%，在一次性能源消費構成中仍占67.1%。然而，煤炭在開采及使用中帶來大量環(huán)境問題，解決這些問題，需要通過科技創(chuàng)新優(yōu)化礦業(yè)產業(yè)結構來實現(xiàn)。

(1)加大天然氣開發(fā)力度。據(jù)統(tǒng)計，2013年天然氣在全球一次能源中消費所占比例為23.7%，而我國所占比例為5.1%，可見開發(fā)及利用潛力大。

(2)大力開發(fā)煤層氣。目前我國煤層氣探明資源儲量豐富，地表深度2000m之內儲量可達36.81萬億m3，可開采量達10.87萬億m3，但目前產量相對較少，未來利用潛力較大。

(3)加強頁巖氣研究與勘查開發(fā)力度。我國頁巖氣資源潛力大，但目前我國頁巖氣開發(fā)中技術準備、資源儲量評價、政策研究到開發(fā)模式等方面都比較滯后，需在借鑒美國、加拿大的成功經(jīng)驗基礎上，結合我國實際情況，加大研發(fā)力度，為大規(guī)模頁巖氣開發(fā)奠定基礎，進而優(yōu)化我國礦業(yè)產業(yè)結構。

3.5 發(fā)揮企業(yè)的市場主體作用

發(fā)展綠色礦業(yè)，關鍵在礦山企業(yè)。企業(yè)作為市場主體，應充分發(fā)揮其能動性，礦山企業(yè)應結合有關政策或未來即將出臺的政策，制定合理的礦產資源利用方案，結合自身情況，采用先進技術，提高資源利用水平，減少污染；處理好與礦區(qū)周邊居民的關系，重視周邊社區(qū)群眾的建議與意見，及時處理與反饋；提高對生態(tài)文明建設的認識，自覺保持憂患意識及提高自身社會責任意識，從而在發(fā)展綠色礦業(yè)中自覺發(fā)揮主體作用。

3.6 加強非盈利性社會團體組織的協(xié)調支撐作用

在發(fā)展綠色礦業(yè)過程中，應充分發(fā)揮社會團體的“中介”作用，尤其是各級礦業(yè)協(xié)會、學會的優(yōu)勢作用，加強對各類礦山企業(yè)的調研工作，反應礦山企業(yè)在發(fā)展綠色礦業(yè)方面的需求；加大綠色礦業(yè)宣貫工作，積極樹立典型綠色礦山企業(yè)形象，提高全民綠色發(fā)展意識，大力推進綠色礦業(yè)的健康發(fā)展。

4 結語

我國長期以來形成的礦業(yè)發(fā)展格局及模式已經(jīng)阻礙了我國生態(tài)文明建設，綠色礦業(yè)是未來礦業(yè)發(fā)展的必然選擇。有必要在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，結合我國實際情況，以生態(tài)文明建設為抓手，明確思路及目標，真正落實有利于發(fā)展綠色礦業(yè)的有關政策，從而改變我國現(xiàn)有礦業(yè)發(fā)展格局，推進綠色礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

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[4]朱訓.關于發(fā)展綠色礦業(yè)的幾個問題[J].中國礦業(yè), 2013(10):1-6.

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Analysis and Suggestions for the Development of Green Mining Industry in China

XIANG Hongbo
(Chinese Academy of Land & Resources Economics, Beijing 101149)

In this paper, we analyze the current situation and problems of the development of green mining industry in China, and found that: there’s a lack of overall planning; the supporting policies for the development of green mining industry are not perfect; also there’s the lack of special funds; mostly are small and medium sized mines, and operating in an extensive way; yet the development of green mining industry don’t show good economic impact on enterprises; there is a high cost of government regulation. We also promote some suggestions for the development of green mining industry in China: frstly, to strengthen the overall plan of green mining industry development; secondly, supporting the implementation of policies, including increased funding on green mining development and the implementation of preferential tax and land policies; thirdly, to convert the development model of green mining industry, and change the business model correspondingly; fourthly, to enhance scientifc and technological innovation, and optimize the mining industry structure; ffthly, to play a main role of the enterprise in market economy; sixthly, to strengthen the coordination and supporting role of non-proft social organizations in the development.

green mining; ecological civilization; mining enterprises; incentive policies

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）10-0048-04

2016-07-27；

2016-08-10

相洪波（1990-），女，遼寧省遼陽市人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究實習員，管理學學士，主要從事國土資源經(jīng)濟研究。