徐德龍，張智軍

（1. 中國(guó)工程院，北京100088；2. 陜西省決策咨詢(xún)委員會(huì)，西安 710006）

秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系研究

徐德龍1，張智軍2

（1. 中國(guó)工程院，北京100088；2. 陜西省決策咨詢(xún)委員會(huì)，西安 710006）

本文就構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系進(jìn)行了全面深入的研究。研究對(duì)象涉及秦巴山脈地區(qū)陜西、河南、湖北、四川、甘肅、重慶五省一市，研究目的是為了構(gòu)建支撐秦巴山脈地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的綠色循環(huán)發(fā)展政策體系。通過(guò)與五省一市政府部門(mén)座談、赴有關(guān)縣（區(qū)、市）企業(yè)和農(nóng)村實(shí)地考察，學(xué)習(xí)中央和省市政府出臺(tái)的相關(guān)文件，對(duì)現(xiàn)有政策實(shí)施情況進(jìn)行了深入分析，最后提出了構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策的體系框架、基本思路和若干建議。

秦巴山脈地區(qū)；綠色循環(huán)；發(fā)展研究；政策體系

DOI 10.15302/J-SSCAE-2016.05.011

一、前言

規(guī)劃、制度、措施等內(nèi)容。本研究報(bào)告內(nèi)容包括四個(gè)部分：構(gòu)建秦巴地區(qū)政策體系的必要性和緊迫性；現(xiàn)有政策體系存在的主要問(wèn)題；構(gòu)建政策體系的總體思路；建立健全政策體系建議。

本文所提“政策體系”，即廣義政策，除狹義政策外，還包括支撐區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的法律、法規(guī)、

二、構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)政策體系的必要性和緊迫性

秦巴山脈地區(qū)地理區(qū)位獨(dú)特，生態(tài)環(huán)境優(yōu)越，文化底蘊(yùn)深厚，軍工基礎(chǔ)良好，其區(qū)位價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值、軍事安全價(jià)值在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，具有不可替代的戰(zhàn)略地位和后發(fā)優(yōu)勢(shì)?？梢哉f(shuō)，中國(guó)沒(méi)有一座山脈像秦巴山脈一樣催生、哺育和深刻影響著中華民族的文明進(jìn)程，所以，制定并實(shí)施好秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系，確保實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”目標(biāo)不僅必要緊迫，而且意義重大深遠(yuǎn)。

（一）筑牢生態(tài)安全屏障和可持續(xù)發(fā)展的必然要求

秦巴山脈與歐洲阿爾卑斯山脈、北美洲落基山脈被譽(yù)為世界“三大名山”，是我國(guó)南北氣候的分界線，長(zhǎng)江水系與黃河水系的分水嶺。秦巴山脈地區(qū)文化、生物、水資源富集，是中國(guó)華夏文明的孕育地、重要生態(tài)主體功能區(qū)、中央文脈、中央綠肺、中央水源地和世界重要生物基因庫(kù)。秦巴山脈是我國(guó)長(zhǎng)江三峽水庫(kù)、南水北調(diào)中線工程的水源涵養(yǎng)地和供給地，承擔(dān)著“一江清水北送”和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的重任?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有秦巴山脈，就沒(méi)有周邊地區(qū)，特別是陜西關(guān)中平原的風(fēng)調(diào)雨順、綠水青山、經(jīng)濟(jì)繁榮及社會(huì)穩(wěn)定。通過(guò)制定和實(shí)施綠色循環(huán)發(fā)展政策，把秦巴山脈的生態(tài)環(huán)境保護(hù)好，是秦巴山脈周邊地區(qū)人與自然和諧相處、永續(xù)發(fā)展的需要，是中國(guó)大陸廣大地區(qū)水源涵養(yǎng)、保護(hù)大氣環(huán)境、減少土壤污染的需要，也是事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)全局的大事，其生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展利在當(dāng)代、惠及子孫后代，對(duì)于推動(dòng)全國(guó)乃至全球可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義。

（二）化解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)矛盾的迫切需要

秦巴山脈地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)已到了刻不容緩的地步。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，中央和各級(jí)政府對(duì)秦巴山脈地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)給予高度重視，域內(nèi)各省市政府和廣大干部群眾為保護(hù)秦巴山脈生態(tài)環(huán)境，做了大量卓有成效的工作?？傮w上來(lái)看，域內(nèi)生態(tài)環(huán)境是好的，但隨著山區(qū)人口的增多、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的加快，局部生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)仍未得到有效的控制。

1. 農(nóng)村污水垃圾污染問(wèn)題突出

居民的生活污水、生活垃圾隨意傾倒現(xiàn)象十分普遍，基本上是沿溝排放；農(nóng)作物秸稈就地焚燒現(xiàn)象仍然存在，對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重污染。

2. 礦產(chǎn)亂采亂挖問(wèn)題仍然存在

有些地方礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序混亂。采礦點(diǎn)多，隨意占用林地草地，尾礦就地?zé)o序堆放，廢水滲液直排，廢渣阻塞河道，嚴(yán)重危害周邊環(huán)境。

3. 個(gè)別工業(yè)企業(yè)排污現(xiàn)象嚴(yán)重

企業(yè)沒(méi)有或不正常使用污染處理設(shè)施。違法排污、超標(biāo)排污、偷排漏排等違法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成部分河段水體水質(zhì)下降。

4. 秦巴山脈地區(qū)水土流失嚴(yán)重

據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，區(qū)內(nèi)水土流失面積達(dá)到6.95×104km2，占秦巴山脈地區(qū)總面積的22.5 %。水土流失造成局部地區(qū)泥石流、山體滑坡等地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生，對(duì)生態(tài)環(huán)境、人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了巨大破壞。因此，制定實(shí)施好政策，做到人與自然和諧相處，把保護(hù)秦巴山脈地區(qū)生態(tài)環(huán)境與脫貧攻堅(jiān)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)起來(lái)，已成為擺在我們面前的一項(xiàng)重大而緊迫的歷史任務(wù)。

（三）保障民生福祉和全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略選擇

秦巴山脈地區(qū)是我國(guó)涉及省份和人口最多、地域面積最廣的集中連片貧困地區(qū)，包括陜西、河南、湖北、甘肅、四川、重慶五省一市的119個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）；國(guó)土總面積為30.86萬(wàn)平方千米，總?cè)丝? 164萬(wàn)人，其中貧困人口712萬(wàn)。20世紀(jì)30年代，這里建立了川陜和鄂豫陜革命根據(jù)地，其中川陜革命根據(jù)地是當(dāng)時(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的第二大蘇區(qū)，有力地支援了其他蘇區(qū)和中央紅軍長(zhǎng)征，為新中國(guó)建立做出了巨大犧牲和貢獻(xiàn)。

改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略以來(lái)，秦巴山脈地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了可喜的成就, 但是，由于自然環(huán)境和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱等多種因素的制約，域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平仍與全國(guó)及其他地區(qū)存在較大差距，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)十分落后，民生問(wèn)題突出，革命老區(qū)部分群眾生活依然貧困，貧困落后面貌仍然沒(méi)有得到根本改變。因此，加快秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展，尤其是加快革命老區(qū)的發(fā)展和振興,對(duì)于貧困地區(qū)脫貧致富和加快革命老區(qū)發(fā)展都具有帶動(dòng)和示范作用。研究制定政策支持秦巴山區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展，是盡快把綠水青山變成金山銀山、使貧困地區(qū)群眾盡快脫貧致富、與全國(guó)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的迫切需要。

三、當(dāng)前秦巴山脈地區(qū)政策體系存在的主要問(wèn)題

近些年來(lái)，國(guó)家及秦巴山脈地區(qū)省市政府出臺(tái)了不少促進(jìn)綠色循環(huán)發(fā)展的政策措施，雖然取得了很大的成效，但與綠色循環(huán)發(fā)展的需要相比，還存在政策缺位、政策不完善及落實(shí)不到位的問(wèn)題。正因?yàn)檫@些問(wèn)題，致使秦巴山脈地區(qū)普遍存在重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)的問(wèn)題，一些地方陷入了貧窮落后—粗放開(kāi)發(fā)—生態(tài)破壞—貧窮落后的惡性循環(huán)之中。

（一）綠色發(fā)展考核導(dǎo)向機(jī)制亟待建立

受傳統(tǒng)政績(jī)考核體系的影響，基層政府普遍存在追求短期政績(jī)而缺乏自覺(jué)主動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色增長(zhǎng)的意識(shí)和行動(dòng)，仍然依靠資源要素大量投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)粗放式增長(zhǎng)，爭(zhēng)投資、爭(zhēng)項(xiàng)目的熱情和力度有增無(wú)減。一些地方的領(lǐng)導(dǎo)竟然認(rèn)為綠色發(fā)展是東部發(fā)達(dá)省份的事情，與落后地區(qū)無(wú)關(guān)，對(duì)綠色發(fā)展的必要性、重要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不足。一些企業(yè)一味追求產(chǎn)值、利潤(rùn)，無(wú)視環(huán)境損害成本，綠色價(jià)值理念缺失，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。對(duì)地方政府和企業(yè)，亟待建立以生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展為核心的考核評(píng)價(jià)制度。

（二）綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策還不完善

1. 稅收政策不完善

稅種不健全，一些優(yōu)化資源配置和保護(hù)環(huán)境的稅種并未納入稅收體系。目前，還沒(méi)有對(duì)環(huán)境問(wèn)題征稅，如環(huán)境污染稅、水污染稅、大氣污染稅、污染源稅及生態(tài)補(bǔ)償稅等，喪失了稅收工具對(duì)保護(hù)環(huán)境的重要作用。

2. 生態(tài)補(bǔ)償政策不完善

在補(bǔ)償范圍、內(nèi)容、誰(shuí)來(lái)補(bǔ)償?shù)确矫嬲卟幻鞔_，存在缺位。補(bǔ)償方式單一，市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制缺失,橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)确绞缴形唇?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、合理性不足，機(jī)會(huì)成本和生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償缺失。

3. 環(huán)境資源價(jià)格政策不合理

資源價(jià)格低，企業(yè)污染環(huán)境成本小，是企業(yè)敢于污染的最主要原因，從而導(dǎo)致環(huán)境污染難以根本解決。

4. 財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)保支持力度小

主要體現(xiàn)在中央和地方支出規(guī)模小，比重低，不適應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)新形勢(shì)的需要。

（三）綠色循環(huán)發(fā)展法規(guī)制度有待健全

從國(guó)家層面看，需要加快制定完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、國(guó)家公園、空間規(guī)劃、應(yīng)對(duì)氣候變化、耕地質(zhì)量保護(hù)、節(jié)水和地下水管理、草原保護(hù)、濕地保護(hù)、排污許可、生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)。

從省級(jí)層面看，綠色循環(huán)發(fā)展地方法規(guī)和制度仍不健全，資源環(huán)境的經(jīng)濟(jì)政策、生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)治理修復(fù)、環(huán)境信息公開(kāi)、生態(tài)文明考核及評(píng)價(jià)獎(jiǎng)懲制度等重點(diǎn)領(lǐng)域的法規(guī)、制度尚未出臺(tái)。

（四）體制機(jī)制不合理影響政策有效落實(shí)

1. 現(xiàn)行生態(tài)治理體系存在條塊分割的弊端

把完整連續(xù)的自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)由不同部門(mén)和行政區(qū)橫向和縱向切割，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一行動(dòng)。耕地、林地、濕地、水面以及自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等分屬于多個(gè)行政部門(mén)管理，重疊、交叉管理現(xiàn)象嚴(yán)重，這種格局嚴(yán)重制約了自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護(hù)和有效管理。

2. 分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致資源浪費(fèi)、生態(tài)破壞，污染難以根治

各市（縣、區(qū)）無(wú)視生態(tài)環(huán)境狀況，都強(qiáng)調(diào)工業(yè)發(fā)展，20世紀(jì) 80年代的“村村點(diǎn)火，處處冒煙”已上升為現(xiàn)在的“縣縣點(diǎn)火，鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙”，點(diǎn)源污染成為面源污染。

3. 政府對(duì)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)重視程度不夠，管理不到位

各級(jí)政府把精力過(guò)多地放在招商引資、項(xiàng)目建設(shè)等微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，對(duì)環(huán)境的保護(hù)形式上重視、操作上輕視，甚至大開(kāi)方便之門(mén)為經(jīng)濟(jì)讓路，政府對(duì)環(huán)境保護(hù)等公共管理職能沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。

（五）綠色技術(shù)創(chuàng)新缺乏政策支持和激勵(lì)

綠色技術(shù)創(chuàng)新政策支持力度不大，政策供給與推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新的需要之間的矛盾突出，導(dǎo)致綠色技術(shù)創(chuàng)新不足。盡管秦巴山脈地區(qū)具有發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的突出優(yōu)勢(shì)，但目前缺乏先進(jìn)的栽培技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，而國(guó)內(nèi)從事生態(tài)產(chǎn)業(yè)研發(fā)的科研院所和科技力量的支持與保障不夠，造成現(xiàn)有的生態(tài)農(nóng)業(yè)耕作成活率低、結(jié)果率低、經(jīng)濟(jì)效益差，嚴(yán)重影響了農(nóng)民的積極性。

四、構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)政策體系的總體思路

根據(jù)秦巴山脈地區(qū)現(xiàn)有綠色循環(huán)發(fā)展政策制定和實(shí)施的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)內(nèi)外綠色循環(huán)發(fā)展政策制定的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建政策體系要認(rèn)真落實(shí)中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)及三中、四中、五中全會(huì)精神，強(qiáng)化創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放和共享發(fā)展五大理念引領(lǐng)，加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度，著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，高起點(diǎn)構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系和綠色空間結(jié)構(gòu)。加快制定和實(shí)施綠色循環(huán)發(fā)展政策，改變區(qū)內(nèi)重發(fā)展輕保護(hù)的慣性思維，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與自然生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，把秦巴山脈地區(qū)建成科學(xué)發(fā)展的示范區(qū)和綠色增長(zhǎng)極，建成我國(guó)中西部地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障，為確保2020年全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（一）堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，人與自然和諧的基本理念

以保護(hù)自然生態(tài)為前提，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，劃定生態(tài)紅線并制定相應(yīng)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境政策，在符合資源承載能力和環(huán)境容量的前提下有度有序開(kāi)發(fā)，確保區(qū)域生態(tài)安全，不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處。

（二）堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展的基本要求

發(fā)展是解決秦巴山脈地區(qū)所有問(wèn)題的關(guān)鍵，保護(hù)則是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，兩者同等重要、不可偏廢，既不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能片面追求生態(tài)環(huán)境保護(hù)而放棄經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過(guò)大力發(fā)展綠色循環(huán)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合，走出一條經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)雙贏的道路。

（三）堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧、整體推進(jìn)的基本方法

生態(tài)環(huán)境是一個(gè)有機(jī)整體，污染沒(méi)有行政界限。資源優(yōu)化配置和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局，必然要突破行政界限的桎梏。推進(jìn)綠色發(fā)展，必須城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)，系統(tǒng)謀劃、規(guī)劃引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)有省無(wú)界、有區(qū)無(wú)障、資源共享、責(zé)任共擔(dān)、合作共贏。

（四）堅(jiān)持集聚集約、點(diǎn)軸開(kāi)發(fā)的基本方向

把集聚、集約作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心內(nèi)容，大力推進(jìn)人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、資源集約、功能集成，走空間集約利用的發(fā)展道路。要依托現(xiàn)有城鎮(zhèn)和移民搬遷工程，集中布局、據(jù)點(diǎn)式開(kāi)發(fā)，建設(shè)好縣城、重點(diǎn)鎮(zhèn)和新區(qū)，促進(jìn)人口和經(jīng)濟(jì)集約集聚發(fā)展。

（五）堅(jiān)持法制規(guī)范、制度保障的基本路徑

先進(jìn)的制度體系是推進(jìn)綠色循環(huán)發(fā)展的軟實(shí)力。中央和地方必須建立健全系統(tǒng)完善的法律法規(guī)制度體系，完善資源產(chǎn)權(quán)、政績(jī)考核、環(huán)境監(jiān)管、責(zé)任追究等制度，用法律、法規(guī)、制度紅線守住生態(tài)底線，用制度紅利保障綠色發(fā)展行之久遠(yuǎn)。

五、建立健全秦巴山脈地區(qū)政策體系建議

（一）制度規(guī)范，抓緊建立健全制度保障體系

1. 建立健全秦巴山脈自然資源產(chǎn)權(quán)管制制度

開(kāi)展對(duì)自然資源的確權(quán)登記，明確自然資源資產(chǎn)所有者、監(jiān)管者及其責(zé)任，理清各類(lèi)空間開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)邊界，落實(shí)用途管制。

2. 建立自然資源資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)核算制度

摸清區(qū)內(nèi)自然資源的存量、增量和減量等基本情況，為加強(qiáng)自然資源監(jiān)管以及成效考核提供依據(jù)。

3. 建立和完善生態(tài)紅線管控制度

抓緊編制《秦巴生態(tài)紅線規(guī)劃》，進(jìn)一步明確生態(tài)紅線管控范圍，實(shí)行紅線區(qū)域分級(jí)分類(lèi)管理。

4. 建立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警制度

盡快建立覆蓋所有資源環(huán)境要素的監(jiān)測(cè)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)體系，將各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)控制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)，提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急能力。

5. 建立健全落后產(chǎn)能退出機(jī)制，推進(jìn)負(fù)面清單管理

對(duì)位于生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，不符合主體功能定位的產(chǎn)業(yè)，要通過(guò)設(shè)備折舊補(bǔ)貼、設(shè)備貸款擔(dān)保、遷移補(bǔ)貼、土地置換等手段，促其轉(zhuǎn)移或關(guān)閉［1］。

6. 實(shí)施污染物排放總量控制制度

在城市嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物特別排放限值，在農(nóng)村執(zhí)行水污染物特別排放限值，在水源地執(zhí)行嚴(yán)禁排放污水等一系列嚴(yán)格的排放制度。

7. 建立完善生態(tài)保護(hù)考核制度

根據(jù)秦巴山脈各主體功能區(qū)的發(fā)展要求及各縣區(qū)的發(fā)展定位，實(shí)行差別化的考核制度。把考核結(jié)果作為干部選拔任用的重要依據(jù)和管理監(jiān)督干部的重要參考。對(duì)改善生態(tài)環(huán)境做出成績(jī)的單位和個(gè)人給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)未履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的政府及相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，并給予相應(yīng)的處罰。抓緊建立秦巴山脈地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)文明建設(shè)責(zé)任制、問(wèn)責(zé)制和終身追責(zé)制，對(duì)不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的實(shí)行終身追責(zé)。

（二）政策引領(lǐng)，抓緊建立健全鞭策激勵(lì)政策體系

1. 完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償政策

中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)以來(lái)，國(guó)家在生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方面出臺(tái)了一系列政策，域內(nèi)省、市、縣各級(jí)政府要結(jié)合自身實(shí)際，制定貫徹落實(shí)的具體細(xì)則。落實(shí)資金、明確目標(biāo)和責(zé)任、強(qiáng)化監(jiān)督，激發(fā)廣大群眾及企業(yè)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的積極性。探索多樣化的生態(tài)補(bǔ)償模式，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)方和受益方明確的區(qū)域，按照誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t，建立不同地區(qū)間橫向的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制［2］。建議以企業(yè)碳排放為對(duì)象開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅，并將全部稅收轉(zhuǎn)化為環(huán)境保護(hù)基金，用于碳吸收領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償，如草原、森林、濕地等生態(tài)功能區(qū)的補(bǔ)償［3］。量化域內(nèi)清潔空氣供給費(fèi)用補(bǔ)償。

2. 建立生態(tài)保護(hù)和循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金

合理科學(xué)利用政府對(duì)秦巴山脈地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼資金，將分散使用的各項(xiàng)資金整合起來(lái)，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)引導(dǎo)資金，聚集和引導(dǎo)社會(huì)資金投入生態(tài)保護(hù)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，起到“四兩撥千斤”的作用。引導(dǎo)資金由省級(jí)政府設(shè)立，中央政府對(duì)設(shè)立引導(dǎo)資金的省市給予一定比例的財(cái)政補(bǔ)貼。引導(dǎo)資金主要用于生態(tài)保護(hù)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、綠色低碳等技術(shù)研發(fā)和項(xiàng)目建設(shè)，綠色循環(huán)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)宣傳教育、科技普及和人員培訓(xùn)。

3. 加快建立支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)的稅收政策

適時(shí)開(kāi)征獨(dú)立的環(huán)境稅，擴(kuò)大征收范圍，提高稅率。對(duì)國(guó)家監(jiān)控執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)SO2、NOX、化學(xué)需氧量、揮發(fā)性有機(jī)物等開(kāi)征污染稅，并對(duì)CO2排放征稅。完善資源稅政策，在油氣從價(jià)計(jì)征基礎(chǔ)上，對(duì)煤炭等礦產(chǎn)資源實(shí)施從價(jià)計(jì)征改革，擴(kuò)大對(duì)礦物能源、資源從價(jià)計(jì)征范圍。調(diào)整提高部分礦產(chǎn)品稅率，借以保護(hù)資源。取消不符合生態(tài)保護(hù)要求的農(nóng)用產(chǎn)品增值稅優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民提高有機(jī)肥使用比例，對(duì)低污染、無(wú)污染的農(nóng)資產(chǎn)品給予優(yōu)惠扶持政策。

4. 加快完善財(cái)政金融政策

對(duì)生態(tài)建設(shè)做得好的地區(qū)加大財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)支持力度；對(duì)山林、草地、水源、濕地等保護(hù)不力，致使生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化的地區(qū)應(yīng)減少或停止轉(zhuǎn)移支付。對(duì)秦巴山脈區(qū)域的生態(tài)功能區(qū)和重要生態(tài)要素實(shí)施國(guó)家購(gòu)買(mǎi)政策。加強(qiáng)綠色金融創(chuàng)新，在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，探索采礦權(quán)、節(jié)能環(huán)保預(yù)期收益及排污權(quán)抵押等融資模式，支持符合條件的節(jié)能環(huán)保企業(yè)通過(guò)發(fā)行債券或股票上市融資，探索開(kāi)展碳金融業(yè)務(wù)，深化環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)。完善政府綠色采購(gòu)政策，加大綠色采購(gòu)力度。

5. 對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)實(shí)施動(dòng)態(tài)管理政策

針對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園等區(qū)域“重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)”的不良勢(shì)頭，建議借鑒聯(lián)合國(guó)教科文組織的經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理政策，對(duì)已獲得國(guó)家級(jí)、世界級(jí)稱(chēng)號(hào)的違反有關(guān)法規(guī)的風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園和遺產(chǎn)地等采取警告、查看、降級(jí)、出示“黃牌”直至摘牌等處罰方式，令其限期改正［4］。

6. 認(rèn)真落實(shí)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排的通知》，進(jìn)一步完善土地政策

要對(duì)土壤進(jìn)行約束性修復(fù)。大力支持和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體有計(jì)劃、分輪次地休耕輪作，以培肥地力。對(duì)采取耕地輪休措施的主體給予適當(dāng)補(bǔ)償。要盡快編制土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作方案，明確目標(biāo)、任務(wù)和具體措施。建議盡快啟動(dòng)新一輪退耕還林（草）工程，范圍要由過(guò)去的25°以上陡坡地?cái)U(kuò)大到15°以上陡坡地，擴(kuò)大禁牧還草工程實(shí)施范圍。

7. 強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)支持政策

加大對(duì)域內(nèi)植被恢復(fù)和生態(tài)治理工程的資金支持。支持工業(yè)污染深度治理、農(nóng)村面源污染治理、污水處理設(shè)施升級(jí)改造及維護(hù)、現(xiàn)有污水處理廠管網(wǎng)配套、垃圾無(wú)害化處理等密切關(guān)系水環(huán)境安全的項(xiàng)目。進(jìn)一步加大對(duì)域內(nèi)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)的支持力度。逐步提高國(guó)家級(jí)公益林和森林管理補(bǔ)貼中央財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)，加快建立公益林補(bǔ)償穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制。支持在符合條件的生態(tài)功能區(qū)開(kāi)展設(shè)立國(guó)家公園的試點(diǎn)工作。

（三）法制約束，建立完善的法律法規(guī)體系

科學(xué)合理修改與制定有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，建立內(nèi)在統(tǒng)一、主次分明、相互匹配的綠色發(fā)展法律法規(guī)體系，具體包括自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、國(guó)家公園、空間規(guī)劃、應(yīng)對(duì)氣候變化、耕地質(zhì)量保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)、調(diào)水及水功能區(qū)管理、草原保護(hù)、濕地保護(hù)、排污許可、碳權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償及生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)确矫娴姆煞ㄒ?guī)。建議國(guó)家制定《秦巴山脈生態(tài)環(huán)境保護(hù)法》，對(duì)區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)、途徑、保障手段等內(nèi)容給予明確的規(guī)范，從根本上保障綠色循環(huán)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（四）體制保障，強(qiáng)化改革創(chuàng)新完善體制機(jī)制

1. 深化行政管理體制改革

組建“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效”的生態(tài)保護(hù)管理體制和統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)綠色發(fā)展的綜合機(jī)構(gòu)，改變“碎片化”管理體制。繼續(xù)大力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化各級(jí)政府的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能。

2. 建立協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制

秦巴山脈地區(qū)五省一市做到規(guī)劃同制、交通共連、產(chǎn)業(yè)共興、市場(chǎng)共構(gòu)、生態(tài)共建以及發(fā)展成果共享。著力形成分工合理、錯(cuò)位發(fā)展、環(huán)境改善、各地比較優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及開(kāi)放合作、良性互動(dòng)的秦巴山脈區(qū)域一體化發(fā)展機(jī)制。

3. 建立綠色國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）指標(biāo)體系

加快建立以綠色國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為核心的綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系和資源環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，設(shè)計(jì)綠色發(fā)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系及指數(shù)測(cè)算體系，以考核各地綠色發(fā)展水平。

4. 建立碳排放和水權(quán)交易市場(chǎng)

實(shí)行階梯排污費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍。深化排污權(quán)交易試點(diǎn)改革，推動(dòng)建立碳排放權(quán)、水權(quán)交易市場(chǎng)。

（五）科技支撐，大力推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新

圍繞發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)，加大技術(shù)研發(fā)，打造優(yōu)勢(shì)農(nóng)特產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈。圍繞發(fā)展生態(tài)工業(yè)和節(jié)能減排重點(diǎn)領(lǐng)域開(kāi)展科技攻關(guān)，突破一批制約產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵共性技術(shù)。圍繞加強(qiáng)資源綜合利用，大力實(shí)施特色工業(yè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)路線圖，提升資源精深加工和提高資源利用率。鼓勵(lì)大專(zhuān)院校及科研單位，開(kāi)發(fā)循環(huán)利用、再制造、零排放和產(chǎn)業(yè)鏈接等綠色技術(shù)，研發(fā)全過(guò)程節(jié)能、低碳管理技術(shù)和工藝。大力推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，應(yīng)用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，推動(dòng)全產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)改造，支撐秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)可持續(xù)發(fā)展［4］。

六、結(jié)語(yǔ)

對(duì)構(gòu)建秦巴山脈地區(qū)綠色循環(huán)發(fā)展政策體系問(wèn)題進(jìn)行了比較全面和深入的研究，對(duì)于補(bǔ)充完善現(xiàn)有的政策體系，支撐秦巴山脈地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)具有一定參考指導(dǎo)意義。由于調(diào)查研究工作還不夠充分，對(duì)國(guó)內(nèi)外類(lèi)似地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)和做法吸納較少，政策體系中部分政策的創(chuàng)新性和操作性還顯得欠缺。

［1］ 馬凱. 推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè),科學(xué)開(kāi)發(fā)我們的家園［J］. 行政管理改革, 2011(3): 4-15. Ma K. Promote the construction of main function areas and scientific ally develop our home country ［J］. Administration Reform, 2011(3): 4-15.

［2］ 李干杰. 劃定生態(tài)保護(hù)紅線,確保國(guó)家生態(tài)安全［N］. 中國(guó)礦業(yè)報(bào), 2014-02-11(A4). Li G J. Designated red line of ecological protection, ensure safety of national ecology ［N］. China Mining News, 2014-02-11(A4).

［3］ 肖金成,歐陽(yáng)慧. 優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局研究［J］. 經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài), 2012(5): 18-23. Xiao J C, Ouyang H. Study on optimized pattern of geographical space development ［J］. Economics Perspectives, 2012(5): 18-23.

［4］ 中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見(jiàn)［J］. 農(nóng)村工作通訊, 2016(3): 7-15. Several opinions of implementation of the new concept of development, speeding up the modernization of agriculture, and achieving the goal of the overall well-off society from CPC Central Committee and State Council of PRC ［J］. Newsletter about Work in Rural Areas, 2016(3): 7-15.

Research on the Green & Circular Development Policy System of the Qinba Mountain Area

Xu Delong1, Zhang Zhijun2

(1. Chinese Academy of Engineering, Beijing 100088, China； 2. Shaanxi Decision-making Consultation Committee, Xi’an 710006, China)

This paper investigates the green & circular development policy system issues of the Qinba Mountain Area. In this paper, the research objects involve five provinces along with one city of the Qinba Mountain Area, which are Shaanxi, Henan, Hubei, Sichuan, Gansu, and Chongqing, respectively, and the research aim is to build a policy system for the green & circular development to support the sustainable development of this region. By discussing with the government departments of the five provinces and the city, field researching to the relevant counties (districts, cities) and countryside, reviewing the relevant documents from the central and provincial government, and in-depth analyzing the existing policies implementation, this paper proposes a framework, basic ideas and the recommendations to build the green & circular development policy system for the Qinba Mountain Area.

the Qinba Mountain Area； the green & circular development； study development； policy system

X32

A

2016-08-01；

2016-08-11

徐德龍，中國(guó)工程院，副院長(zhǎng)，院士，主要研究方向?yàn)椴牧峡茖W(xué)與工程、循環(huán)經(jīng)濟(jì)理論與技術(shù)；E-mail: dlxu@xauat.edu.cn

中國(guó)工程院重大咨詢(xún)項(xiàng)目“秦巴山脈綠色循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略研究”(2015-ZD-05)

本刊網(wǎng)址：www.enginsci.cn