劉艷平

(哈爾濱金融學(xué)院 法律系，哈爾濱 150036)

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基金成果傳播

金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)視角下金融管制探究

劉艷平

(哈爾濱金融學(xué)院 法律系，哈爾濱 150036)

[摘要]加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)已經(jīng)成為各國啟動金融改革的重要方向。在對金融管制的原因加以分析的基礎(chǔ)上，針對目前我國金融管制中存在的諸多問題，尤其是金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)方面的制度供給不足，強(qiáng)化金融組織機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營的監(jiān)管機(jī)制，整合現(xiàn)有的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，關(guān)注前瞻性金融管制建設(shè)方向，并以金融消費(fèi)者保護(hù)為優(yōu)先價值進(jìn)行權(quán)利與義務(wù)的配置，最終實(shí)現(xiàn)在金融管制層面金融安全與金融效率理念下的對金融消費(fèi)者的傾斜保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)和適度保護(hù)。

[關(guān)鍵詞]金融消費(fèi)者；金融管制；金融系統(tǒng)性風(fēng)險

中國市場經(jīng)濟(jì)的順利發(fā)展在很大程度上歸功于政府主導(dǎo)。誠然，金融管制不可或缺。著眼于當(dāng)代市場化的金融、法治化的金融，一切金融活動既要順應(yīng)市場的潮流，又不能游離于法律規(guī)則的調(diào)整之外。金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)是通過金融管制機(jī)制規(guī)范金融組織機(jī)構(gòu)的義務(wù)履行來實(shí)現(xiàn)的?？v觀美國等國家率先進(jìn)行金融消費(fèi)者保護(hù)變革金融監(jiān)管模式并完善金融管制立法，在推崇金融業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與強(qiáng)化金融體系安全福祉的基礎(chǔ)上，堅持把金融消費(fèi)者的保護(hù)作為金融監(jiān)管的目標(biāo)，這一點(diǎn)可資借鑒。在全球金融大背景環(huán)境下，金融管制機(jī)制的構(gòu)建以保護(hù)金融消費(fèi)者的合法利益為中心已毋庸置疑。

一、金融管制機(jī)制中存在的問題

發(fā)端于美國華爾街的全球性金融危機(jī)驅(qū)使世界主要經(jīng)濟(jì)體陷入經(jīng)濟(jì)衰退與金融管制“混亂”的泥淖，一時間金融危機(jī)中大量暴露出來的金融管制漏洞一躍成為金融管制領(lǐng)域的眾矢之的。瘋狂的金融衍生品的高風(fēng)險、高收益，現(xiàn)有金融法律層面難以應(yīng)對金融衍生品的高風(fēng)險、高收益需求，金融管制法律與背離金融市場從而激發(fā)投機(jī)的風(fēng)險。此種狀況，最終造成金融交易末端的金融消費(fèi)者的合法權(quán)利無法在法律層面尋求保障。

(一)金融混業(yè)經(jīng)營下金融系統(tǒng)性風(fēng)險的累積

金融系統(tǒng)性風(fēng)險與個體風(fēng)險相比呈現(xiàn)出突發(fā)性、波及性等特點(diǎn)，并產(chǎn)生破壞和溢出效應(yīng)，并最終使整個金融市場體系失去效力。金融消費(fèi)者因被波及從而卷入危機(jī)之中承擔(dān)本不應(yīng)由其承擔(dān)的成本并受有損失。究其風(fēng)險產(chǎn)生的根源在于微觀個體的冒險行為[1]，微觀金融機(jī)構(gòu)借助于金融衍生產(chǎn)品的杠桿效應(yīng)，為獲得巨額利潤而放大產(chǎn)品收益的同時，卻同樣將放大了的金融風(fēng)險留給金融消費(fèi)者，即使微觀金融組織機(jī)構(gòu)因巨大虧損而申請破產(chǎn)，基于其公司法人的有限責(zé)任最終埋單者不是債權(quán)投資者就是政府。

(二)金融管制價值基礎(chǔ)異化

金融管制長期以來以高效率作為其價值追求，從而忽視了對金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)，金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的理念被驅(qū)趕于基礎(chǔ)價值的邊緣之外，使得管制的基礎(chǔ)價值出現(xiàn)異化。這種管制基礎(chǔ)價值的異化，在金融監(jiān)管層面造成其監(jiān)管理念的錯位，自然頻繁顯現(xiàn)出制度層面的諸多弊端，某種程度上也加劇了金融市場的無序性。金融管制價值異化使得消費(fèi)者信譽(yù)受損，繼而這又成為喪失金融消費(fèi)者信賴的主要原因。

金融管制的有效性絕對不能與金融效率相提并論，同樣，“最優(yōu)的監(jiān)管即監(jiān)管最少化”理念的奉行也絕對不能與金融市場的有序性同日而語。旨在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利和誠信經(jīng)濟(jì)的制度的缺失，是助推金融危機(jī)爆發(fā)的因素之一。我國管制立法側(cè)重于金融組織機(jī)構(gòu)和金融系統(tǒng)的安全與收益，很長時期忽視了對金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)，欠缺金融消費(fèi)者保護(hù)的基礎(chǔ)價值與金融安全理念二者間的銜接。歸根到底，正位金融管制基礎(chǔ)價值，將金融消費(fèi)者保護(hù)與金融安全的保障無縫銜接是實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)之根本。

二、金融管制動因分析

對金融組織機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下的市場以及金融體系進(jìn)行有效監(jiān)管集中體現(xiàn)為金融管制。值得探究的問題是，金融管制的實(shí)質(zhì)是什么？金融管制究其實(shí)質(zhì)是在于尋求并保證金融機(jī)制、金融體系、金融市場的合理構(gòu)建、有序發(fā)展以及穩(wěn)定的運(yùn)行，同時又要避免產(chǎn)生或者使之對金融組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行和金融資源配置效率的不利影響降到最低。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與金融管制這一行之有效的手段休戚相關(guān)。當(dāng)金融管制成為政府對金融市場干預(yù)的一種手段時，不可避免地要受到經(jīng)濟(jì)制度條件的約束和影響[2]72。

(一)不完全競爭和壟斷

金融組織機(jī)構(gòu)因金融產(chǎn)品的特殊性和專業(yè)性居于壟斷地位，使得金融消費(fèi)者受自身的知識水平、理解能力、信息收集能力、經(jīng)濟(jì)承受能力限制，若想準(zhǔn)確有效地把握金融產(chǎn)品的全貌并控制相應(yīng)的交易風(fēng)險，可謂天方夜譚。金融產(chǎn)品不同于一般的消費(fèi)產(chǎn)品，金融消費(fèi)者也與一般的消費(fèi)者不同，反映在金融交易中其處于弱勢的地位尤為突出。在金融交易中，金融行業(yè)的壟斷經(jīng)營形成由來已久，基于壟斷地位的金融組織機(jī)構(gòu)操縱市場極為可能，由于壟斷造成的賣方市場使得金融組織機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者二者之間的地位失衡，金融組織機(jī)構(gòu)借助于格式合同規(guī)避或?qū)⒈緫?yīng)由自己承受的交易風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給金融消費(fèi)者，無視金融消費(fèi)者的權(quán)利。因此，需要在制度層面對金融交易中存在的霸王條款進(jìn)行規(guī)制，對無視金融消費(fèi)者權(quán)利侵害的行為進(jìn)行監(jiān)管。市場不是萬能的，由于金融體系的內(nèi)在脆弱性，易引發(fā)市場失靈，如何在金融穩(wěn)定和自由競爭之間維持平衡，這就需要借助于外部力量來營造適度競爭環(huán)境。

(二)金融資源分配不合理

金融市場最初的信息不對稱造成的“檸檬現(xiàn)象”致使消費(fèi)者選擇平均價格購買使用價值下降的質(zhì)次的金融產(chǎn)品，實(shí)質(zhì)上極大地?fù)p害了消費(fèi)者的合法權(quán)利。在金融領(lǐng)域，由于金融交易活動中雙方主體的角色定位不同，使得經(jīng)營者金融組織機(jī)構(gòu)天然具有相對的信息優(yōu)勢，而金融消費(fèi)者則明顯處于信息劣勢地位。金融市場失靈會使資源充足的一方在市場交易中所處的優(yōu)勢地位明顯得以呈現(xiàn)。同時，隨著金融創(chuàng)新的推進(jìn)與金融市場的進(jìn)一步發(fā)展，不斷增加的新的金融產(chǎn)品無形中又使得原本就處于不對等狀態(tài)的金融交易信息不對稱問題變得加劇化了。范圍廣泛、設(shè)計復(fù)雜的金融衍生創(chuàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn)進(jìn)一步增強(qiáng)了金融產(chǎn)品的專業(yè)性。一般的金融消費(fèi)者因欠缺相關(guān)的專業(yè)知識，對金融衍生產(chǎn)品等金融商品的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)及風(fēng)險難以形成充分的理解并進(jìn)而做出有效的判斷。

三、金融管制立法方向

金融消費(fèi)與一般消費(fèi)相比較有其特殊性。金融消費(fèi)者的追求在某種程度上背離了生活消費(fèi)的初衷，金融消費(fèi)者購買金融產(chǎn)品更多的是投資理財心理使然。通常金融消費(fèi)者受認(rèn)知能力與投資水平的局限很難根據(jù)自身經(jīng)驗對本身蘊(yùn)含極高的專業(yè)性、高風(fēng)險性、復(fù)雜性的金融產(chǎn)品做出投資的準(zhǔn)確判斷。在金融商品交易過程中金融消費(fèi)者與金融組織機(jī)構(gòu)二者間存在嚴(yán)重失衡狀態(tài)。金融組織機(jī)構(gòu)基于其天然的市場優(yōu)勢地位，在利益的驅(qū)使下，容易濫用其優(yōu)勢地位，造成對金融消費(fèi)者權(quán)利的損害。金融消費(fèi)者有權(quán)通過訴訟等方式進(jìn)行救濟(jì)并獲得賠償，但由于對權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的不完善，最終使得金融消費(fèi)者往往難以獲得有效賠償?？梢?，單純地依靠市場的自發(fā)調(diào)節(jié)功能無法實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者與金融組織機(jī)構(gòu)之間交易信息以及各自權(quán)利維護(hù)的公平，這就需借助法律的規(guī)范功能，援手以市場機(jī)制給予金融消費(fèi)者以傾斜保護(hù)。

(一)傾斜保護(hù)

金融產(chǎn)品和金融服務(wù)的特殊性造成金融市場交易雙方在信息獲得層面的不對稱，單純依靠金融市場自發(fā)調(diào)節(jié)無法實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者與金融組織機(jī)構(gòu)之間的公平交易，這就需要援以法律的力量對二者間失衡的利益天平加以調(diào)節(jié)，即在立法層面給予金融消費(fèi)者權(quán)利以傾斜保護(hù)。改變以往金融管制立法乏味的強(qiáng)調(diào)原則性的做法，轉(zhuǎn)為真正落實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者的切身利益以及落實(shí)提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的金融組織機(jī)構(gòu)義務(wù)和責(zé)任追究的制度構(gòu)建。一是要明確金融組織機(jī)構(gòu)應(yīng)盡到的細(xì)致的提示說明義務(wù)。該義務(wù)的履行是金融消費(fèi)者判斷產(chǎn)品用途及是否進(jìn)行消費(fèi)的重要依據(jù)。借此來彌補(bǔ)金融消費(fèi)者因受知識和技能限制造成的難以準(zhǔn)確理解合同交易條款內(nèi)容的不足。二是明確落實(shí)并細(xì)化金融組織機(jī)構(gòu)的民事責(zé)任。無救濟(jì)則無權(quán)利，明確金融組織機(jī)構(gòu)實(shí)施違法行為的損害賠償責(zé)任，加大金融組織機(jī)構(gòu)違法的成本，以此震懾并阻卻金融組織機(jī)構(gòu)利用其強(qiáng)勢地位實(shí)施欺詐性交易和侵害金融消費(fèi)者利益的經(jīng)營行為。

(二)披露信息

金融組織機(jī)構(gòu)基于賣方市場的強(qiáng)勢，并未全面披露其所知悉的交易信息，進(jìn)一步延續(xù)了市場信息的不對稱，并導(dǎo)致金融消費(fèi)者在交易中的被動。消費(fèi)者在交易之前對其所要購買的金融產(chǎn)品的特點(diǎn)、風(fēng)險認(rèn)識理解不足，難以理性選擇理性消費(fèi)。因此，需要落實(shí)金融組織機(jī)構(gòu)對金融產(chǎn)品信息的事前公開、事中公開和事后公開。并在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對信息公開的監(jiān)督力度，對無視法律規(guī)定任意妄為對自己不利的信息就不公開的舉動，應(yīng)由監(jiān)管機(jī)構(gòu)予以懲處，以強(qiáng)力捍衛(wèi)信息披露原則，要求金融機(jī)構(gòu)必須履行信息披露義務(wù)，避免侵犯金融消費(fèi)者的合法權(quán)利。

四、金融管制機(jī)制的構(gòu)建

斯蒂格勒提出：“作為一種法規(guī)，管制是產(chǎn)業(yè)所需并主要為其利益所設(shè)計和操作的。”[2]74如何能夠找尋可能存在的金融漏洞，如何能夠及時預(yù)警并化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險，如何構(gòu)建有效的金融管制機(jī)制，關(guān)于管制模式的選擇不是單純停留在“量”上管的多或少，而是建立在金融消費(fèi)者保護(hù)基礎(chǔ)之上的審慎監(jiān)管。

(一)以金融消費(fèi)者保護(hù)為優(yōu)先價值配置權(quán)利與義務(wù)

“合法權(quán)利的初始界定會對經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響，權(quán)力(權(quán)利)調(diào)整會比其他安排產(chǎn)生更多的價值?！盵2]74鑒于席卷全球的金融危機(jī)對金融秩序的破壞以及在全球范圍內(nèi)造成的不良后果，痛思導(dǎo)致金融危機(jī)的原因，世界各國普遍認(rèn)為，導(dǎo)致金融危機(jī)頻發(fā)的誘因之一在于長期對金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)的忽視。因此，完善金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)是金融改革的重中之重。構(gòu)建有序穩(wěn)定的金融市場，以金融消費(fèi)者保護(hù)為優(yōu)先價值進(jìn)行資源的配置是金融管制改革的總趨勢。也因此，構(gòu)建金融管制立法的理論基礎(chǔ)，金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)為應(yīng)有之義。

(二)強(qiáng)化金融組織機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營的監(jiān)管機(jī)制

消費(fèi)者信心是具有信用經(jīng)濟(jì)特質(zhì)的金融行業(yè)的基石。金融危機(jī)誘發(fā)于金融恐慌，而金融恐慌是因消費(fèi)者對整個金融體系的信心嚴(yán)重動搖所致。只有明確法律規(guī)則以防范金融組織機(jī)構(gòu)的市場濫用行為，金融市場自由和金融系統(tǒng)穩(wěn)健運(yùn)行才能得以實(shí)現(xiàn)。因此，強(qiáng)化金融組織機(jī)構(gòu)合規(guī)經(jīng)營的監(jiān)管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者的合法利益是防范金融系統(tǒng)性風(fēng)險，維護(hù)金融秩序的重要因素。

(三)整合現(xiàn)有的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)

由于金融消費(fèi)者自身的劣勢地位，在金融交易領(lǐng)域并不能自發(fā)地形成對自身權(quán)利的保護(hù)。而金融交易的復(fù)雜性，使得金融業(yè)協(xié)會應(yīng)對行業(yè)自律監(jiān)管重荷難以前行。金融組織機(jī)構(gòu)更加肆無忌憚的從事侵犯消費(fèi)者利益的行為，實(shí)現(xiàn)對金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)從何談起？同時，隨著金融控股公司的發(fā)展壯大在市場運(yùn)營中的混業(yè)經(jīng)營趨勢已然明顯，當(dāng)前我國分業(yè)監(jiān)管的模式與金融市場的運(yùn)行難以契合。由分業(yè)監(jiān)管模式逐步向以金融業(yè)務(wù)類型確定監(jiān)管權(quán)限的功能性監(jiān)管模式轉(zhuǎn)化，成為金融市場的應(yīng)然選擇。為了實(shí)現(xiàn)功能性監(jiān)管模式的變革，結(jié)合實(shí)際之需，應(yīng)當(dāng)先從現(xiàn)有的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的整合開始，將各金融行業(yè)的監(jiān)督管理委員會下設(shè)的本部門的消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)剔除，然后將權(quán)利統(tǒng)一歸屬到央行內(nèi)部的金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局中,由專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)行使金融消費(fèi)者的維權(quán)工作。可見，將金融消費(fèi)者保護(hù)的職能從各原金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)中剝離出來后就有必要建立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)利不被侵犯為己任。并逐步向功能性監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變邁進(jìn)。

(四)關(guān)注前瞻性金融管制建設(shè)方向

金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)是金融管制機(jī)制的應(yīng)有之義，金融管制的基礎(chǔ)價值首要的是實(shí)現(xiàn)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的有效保護(hù)。將消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)作為金融管制的建設(shè)方向并將其納入金融管制的目標(biāo)，確立金融消費(fèi)者保護(hù)理念，在資源配置權(quán)利義務(wù)設(shè)定上有所傾斜?；诋?dāng)前存在的金融管制機(jī)制滯后于國際金融體系進(jìn)程的這一事實(shí)，關(guān)注并加強(qiáng)前瞻性金融管制機(jī)制建設(shè)是理性選擇。這一選擇亦是金融市場內(nèi)生成長的要求。

金融消費(fèi)者權(quán)利的保護(hù)直接關(guān)系到金融安全這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。完善我國金融管制體制，通過金融機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)我國本國金融體制的鞏固與完善，以尋求重建良性金融市場的信心并促使金融管制基礎(chǔ)價值得以正位回歸。

[參考文獻(xiàn)]

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〔責(zé)任編輯：張毫黃琦〕

On Financial Regulation from the Perspective of Protection of the Rights of Financial Consumers

Liu Yanping

(DepartmentofLaw,HarbinFinanceUniversity,Harbin150036)

Abstract：Strengthening the protection of financial consumers' rights has become an important direction of financial reform in various countries. There are many problems in financial control, especially in the short institutional supply in term of the protection of financial consumer rights. On the basis of analyzing reasons for financial regulation, the paper puts forward that we should strengthen the regulatory mechanisms of financial compliance management organization, integrate existing protection agency for financial consumer, concern about the direction of prospective financial control construction. Moreover, rights and obligations ought to be configured with financial consumer protection as a high priority, and ultimately, affirmative protection, system protection and moderate protection of financial consumers' rights is realized in relation to the financial regulation and with the idea of financial security and financial efficiency.

Keywords:financial consumers; financial controls; financial systemic risk

[中圖分類號]TU352.110.4

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)04-0127-04

[作者簡介]劉艷平(1978—)，女(蒙古族)，內(nèi)蒙古科左中旗人，講師，碩士，從事經(jīng)濟(jì)法金融法研究。

[基金項目]2015年哈爾濱金融學(xué)院院級青年課題“金融消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)視角下金融管制法律制度研究”(E032015012)

[收稿日期]2016-01-30