常紀(jì)文

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明入憲的必要性與建議

常紀(jì)文

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010）

生態(tài)文明入憲是健全中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、為生態(tài)文明建設(shè)提供根本法依據(jù)的內(nèi)在要求。由于生態(tài)文明已經(jīng)入黨章，因此入憲是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法全面銜接和協(xié)調(diào)的要求。關(guān)于入憲的思路和方法，可以采取理論闡述與原則規(guī)定相結(jié)合的方法，內(nèi)容體現(xiàn)黨章的要求，表述符合憲法的風(fēng)格，并梳理現(xiàn)有政策和法律的規(guī)定，提煉出生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性和根本性規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，本文分別對(duì)憲法的“序言”和“總綱”的內(nèi)容做出補(bǔ)充和修改。

生態(tài)文明；憲法；黨章；序言；總綱

1 生態(tài)文明入憲的必要性

1.1 生態(tài)文明入憲可展現(xiàn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信和制度自信

中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)，結(jié)合自己的國(guó)情，探尋出了一條把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)相結(jié)合的道路，不僅構(gòu)建了與發(fā)展階段相適應(yīng)的生態(tài)文明、新常態(tài)、供給側(cè)改革等特色理論，還通過(guò)體制改革和法制建設(shè)逐步完善了生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的制度體系。2005年，生態(tài)文明首次進(jìn)入中國(guó)的國(guó)家文件——《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，該決定提出弘揚(yáng)環(huán)境文化，倡導(dǎo)生態(tài)文明，以環(huán)境文化豐富精神文明。2007年，黨的十七大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)體系，提出要建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式。生態(tài)文明的內(nèi)涵自此由一種文化或者習(xí)慣上升為綜合的要求，成為一種新的文明形態(tài)。2011年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，要求深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，加快推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高生態(tài)文明建設(shè)水平。同時(shí)，還提出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，進(jìn)一步開(kāi)展生態(tài)示范創(chuàng)建活動(dòng)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》開(kāi)始深入探索生態(tài)文明建設(shè)的措施和手段，把生態(tài)文明由理論變成了生動(dòng)活潑的現(xiàn)實(shí)。2012年，黨的十八大報(bào)告將生態(tài)文明納入“五位一體”的大格局，把生態(tài)文明建設(shè)納入全面建成小康社會(huì)的行為體系和目標(biāo)體系之中，并把加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)作為生態(tài)文明建設(shè)的落腳點(diǎn)。黨的十八大修改的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》還對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想、政策、方法和路徑做了闡述。自此，生態(tài)文明建設(shè)從戰(zhàn)略高度上被推上國(guó)家建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。

黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和國(guó)家開(kāi)展了生態(tài)文明體制改革，促進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化。目前，生態(tài)文明體制改革和法治建設(shè)的措施很多已經(jīng)落地，正在發(fā)揮自己的紅利效應(yīng)，如社會(huì)組織加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，污水處理廠(chǎng)和企業(yè)超標(biāo)或者偷排污染物的現(xiàn)象大幅減少；中央環(huán)境保護(hù)督察組2016年年初代表中共中央和國(guó)務(wù)院進(jìn)駐河北省督查后，表明了中央的決心，為地方加快供給側(cè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了政治支持，全國(guó)的空氣質(zhì)量持續(xù)好轉(zhuǎn)。在此基礎(chǔ)上，全面開(kāi)展對(duì)其他省份的中央環(huán)境保護(hù)督察，全面釋放生態(tài)文明體制改革的紅利，促進(jìn)新常態(tài)的早日實(shí)現(xiàn)。

中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和改革措施，具有如下特色和優(yōu)勢(shì)：一是把生態(tài)文明建設(shè)和改革融入“五位一體”的布局，協(xié)調(diào)了環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)系；二是通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國(guó)相結(jié)合的方法，通過(guò)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)參與相結(jié)合的方法開(kāi)展生態(tài)文明建設(shè)和改革，調(diào)動(dòng)了各方的積極性；三是把生態(tài)文明建設(shè)和體制改革與全面建成小康社會(huì)、全面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型相結(jié)合，讓社會(huì)享受生態(tài)文明建設(shè)和改革持久帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、就業(yè)和生態(tài)紅利。而且，中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和改革不僅在中國(guó)本土取得了重大的成功，促進(jìn)了中國(guó)的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，體現(xiàn)了道路自信、理論自信和制度自信，而且在世界上產(chǎn)生了巨大的政治影響和學(xué)術(shù)影響，已成為中外經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展合作的一個(gè)重要領(lǐng)域，成為外國(guó)政要訪(fǎng)華的一個(gè)必談關(guān)鍵詞。如2013年2月，聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署第27次理事會(huì)通過(guò)了推廣中國(guó)生態(tài)文明理念的決定草案，標(biāo)志著中國(guó)生態(tài)文明的理論與實(shí)踐在國(guó)際社會(huì)得到認(rèn)同與支持。所以，生態(tài)文明進(jìn)入中國(guó)的法律法規(guī)特別是進(jìn)入中國(guó)的根本大法——《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“憲法”），可以展現(xiàn)中國(guó)特色發(fā)展道路、中國(guó)特色法治模式和中國(guó)特色環(huán)保策略的風(fēng)采，用規(guī)則體系來(lái)全面展現(xiàn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的道路自信、理論自信和制度自信。

1.2 生態(tài)文明入憲是健全中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的內(nèi)在要求

習(xí)近平總書(shū)記曾指出，“只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”。首先，在國(guó)家立法方面，以生態(tài)文明為指導(dǎo)，全國(guó)人大常委會(huì)于2014年4月修訂了《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》，于2015年8月修訂了《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》，于2016年7月修訂了《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》。目前《中華人民共和國(guó)水污染防治法》正在修改，《中華人民共和國(guó)土壤污染防治法》正在起草。修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》和《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》都在第1條開(kāi)宗明義地提出推進(jìn)生態(tài)文明的立法目的，如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！倍遥瑖@生態(tài)文明“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”的衡量標(biāo)準(zhǔn)，上述修訂后的法律開(kāi)展了體制改革、制度設(shè)計(jì)、機(jī)制創(chuàng)新和責(zé)任分配工作。其次，以環(huán)境保護(hù)法律為依據(jù)的各類(lèi)行動(dòng)計(jì)劃，如國(guó)務(wù)院于2013年9月發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，于2015年4月發(fā)布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，于2016年5月發(fā)布的《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，以及國(guó)務(wù)院辦公廳于2014年7月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）的通知》，也全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)和改革的要求。例如，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》在開(kāi)頭的“總體要求”部分提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，在結(jié)尾的段落提出“要切實(shí)處理好經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系”，并且在措施部分具體闡述了結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境質(zhì)量管理、污染物減排、公眾參與和社會(huì)監(jiān)督、生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)等方面的措施安排，全面體現(xiàn)了生態(tài)文明建設(shè)的要求。不僅如此，全國(guó)人大于2016年3月通過(guò)的具有法律效力的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》全面地體現(xiàn)了“五位一體”的要求；正在起草的《民法典總則》通過(guò)“民法典的綠色化”措施體現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)要求?？梢哉f(shuō)，不僅環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的法律，而且其他相關(guān)的行政法律、民事法律和刑事法律，都正按照“五位一體”的要求，在法律精神、立法目的和法律規(guī)范上體現(xiàn)生態(tài)文明的要求。

但是，作為我國(guó)的根本大法，憲法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，除了第10條規(guī)定的土地產(chǎn)權(quán)和土地使用規(guī)定外，僅限于第9條規(guī)定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”和第26條規(guī)定的“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木”。雖然不能苛求歷史，不能用現(xiàn)在的眼光和要求來(lái)批判以前的立法，但是，應(yīng)當(dāng)把握法律所具有的前瞻性，即可以放眼未來(lái)，立足于現(xiàn)在的條件和基礎(chǔ)，用發(fā)展的眼光和要求來(lái)評(píng)價(jià)這些規(guī)定，如有哪些不符合形勢(shì)，予以有針對(duì)性的修改和完善。從這點(diǎn)看，無(wú)論在“序言”中，還是在其后的正文中，都缺乏生態(tài)文明建設(shè)的宣誓性闡述和原則性規(guī)定。由于缺乏憲法的規(guī)定，下位立法關(guān)于生態(tài)文明的闡釋和規(guī)定，無(wú)論從邏輯推理上、內(nèi)容的完整性上看，還是從體系的銜接和協(xié)調(diào)上看，都是有缺憾的。因此，無(wú)論從立意上還是具體規(guī)定上，都應(yīng)當(dāng)予以彌補(bǔ)。我國(guó)是社會(huì)主義法治國(guó)家，按照中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的要求，只有憲法有了關(guān)于生態(tài)文明的思想闡述和原則性規(guī)定，我國(guó)的基本法律和其他法律、行政法規(guī)和規(guī)章、地方法規(guī)和規(guī)章、自治條例和單行條例等，才能一以貫之地承繼和發(fā)展生態(tài)文明思想，使生態(tài)文明建設(shè)真正從法律上融入“五位一體”的格局，真正使生態(tài)文明的建設(shè)措施法制化、制度化和程序化，切切實(shí)實(shí)地融入每個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)和每個(gè)公民的生活中。

1.3 生態(tài)文明入憲是黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法全面銜接和協(xié)調(diào)的要求

按照黨的十八屆四中全會(huì)的決定，黨內(nèi)法規(guī)體系已經(jīng)成為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的重要內(nèi)容，為了發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在國(guó)家政治和社會(huì)生活中的作用，《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》還強(qiáng)調(diào)注重黨內(nèi)法規(guī)同國(guó)家法律的銜接和協(xié)調(diào)?？梢哉f(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的銜接協(xié)調(diào)和互助是中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論和實(shí)踐的重大突破。在這方面，國(guó)家根本大法——憲法和對(duì)黨的性質(zhì)和宗旨、路線(xiàn)和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)、組織原則和組織機(jī)構(gòu)、黨員義務(wù)和權(quán)利以及黨的紀(jì)律等做出根本規(guī)定的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》，其銜接和協(xié)調(diào)尤為重要和突出。

2012年黨的十八大修改了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨章》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“黨章”），“總綱”中提出“必須按照中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明。樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。按照黨的十八屆四中全會(huì)決定的要求，“黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行”。作為中國(guó)唯一執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，其黨章關(guān)于生態(tài)文明的路線(xiàn)和綱領(lǐng)、指導(dǎo)思想和奮斗目標(biāo)的規(guī)定，按照黨的十八屆四中全會(huì)決定的要求，既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。因此，黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)家立法特別是首要地得到憲法的承認(rèn)和轉(zhuǎn)化。

黨的十八屆三中全會(huì)決定對(duì)生態(tài)文明體制改革做出了全面的部署。2013年，中共中央通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要》。自此，中共中央與國(guó)務(wù)院或者中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了很多生態(tài)文明體制改革文件，開(kāi)啟了黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家立法或者黨內(nèi)法規(guī)性文件和國(guó)家行政法律文件銜接和協(xié)調(diào)的生動(dòng)實(shí)踐，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的制度化、規(guī)范化和程序化。在建設(shè)和改革的總體部署方面，中共中央、國(guó)務(wù)院于2015年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，目前，中共中央和國(guó)務(wù)院正在聯(lián)合制定生態(tài)建設(shè)評(píng)價(jià)考核辦法。在具體改革措施的設(shè)計(jì)和推進(jìn)方面，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年聯(lián)合發(fā)布了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》。為了落實(shí)中共中央和國(guó)務(wù)院改革文件的要求，國(guó)務(wù)院辦公廳于2015年發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)境保護(hù)部等部委單獨(dú)或者聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于PPP、污水處理改革、“多規(guī)合一”等文件。在環(huán)境司法方面，在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，最高人民法院于2015年1月實(shí)施了《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》；全國(guó)人大常委會(huì)于2015年7月通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，最高人民法院和最高人民檢察院也發(fā)布了落實(shí)該決定的司法解釋。按照憲法的規(guī)定，黨和政府的活動(dòng)必須符合其規(guī)定。中共中央與國(guó)務(wù)院或者中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了很多改革文件，中共中央及其辦公廳參與聯(lián)合下發(fā)改革文件的黨內(nèi)最高規(guī)范依據(jù)，來(lái)源于黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，而國(guó)務(wù)院及其辦公廳下發(fā)改革文件或者參與聯(lián)合下發(fā)改革文件的國(guó)家最高法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)來(lái)源于憲法。但是，憲法目前缺乏生態(tài)文明的直接闡述和系統(tǒng)性原則規(guī)定。為此，有必要參考黨章關(guān)于生態(tài)文明的闡述，修改憲法，讓其對(duì)生態(tài)文明做出理論闡述和原則性規(guī)定，為全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律法規(guī)，全面銜接和協(xié)調(diào)生態(tài)文明體制改革的黨內(nèi)法規(guī)性文件和國(guó)家行政法規(guī)性文件，奠定完整的黨內(nèi)根本法規(guī)基礎(chǔ)和國(guó)家根本法基礎(chǔ)。

2 生態(tài)文明入憲的基本思路和方法

目前，將生態(tài)文明建設(shè)以合適的形式入憲，已成為環(huán)境法學(xué)和環(huán)境法律界的共識(shí)。在不大改憲法的條件下，生態(tài)文明入憲，應(yīng)采用科學(xué)的思路和方法，適度增補(bǔ)或者修改有關(guān)條文，全面體現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕和生態(tài)良好的根本要求。

一是內(nèi)容體現(xiàn)黨章的要求，但表述符合憲法的風(fēng)格。黨章關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定與憲法關(guān)于生態(tài)文明的規(guī)定，雖然屬于兩個(gè)獨(dú)立的規(guī)則體系，但是兩者具有緊密的聯(lián)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)唯一的執(zhí)政黨，其關(guān)于執(zhí)政的理念、綱領(lǐng)、道路、策略、目標(biāo)都寫(xiě)進(jìn)了黨章，中國(guó)共產(chǎn)黨就應(yīng)按照這套方法實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。而國(guó)家的運(yùn)行，需要遵循憲法的根本準(zhǔn)則，所以，最好的銜接和協(xié)調(diào)辦法，就是借鑒1999年和2004年兩次修憲的經(jīng)驗(yàn)，把黨章關(guān)于生態(tài)文明的闡述和要求，用法律思維和方法忠實(shí)地轉(zhuǎn)化到憲法之中。黨章是對(duì)黨的組織和全體黨員的要求，憲法是對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人等的要求，因此，憲法轉(zhuǎn)化黨章有關(guān)生態(tài)文明的要求時(shí)，在“序言”中可以對(duì)“五位一體”的格局做出闡述，對(duì)生態(tài)文明的理念、國(guó)策、方針、策略和目標(biāo)做出闡述，在“總綱”中將生態(tài)文明的建設(shè)要求轉(zhuǎn)化為國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人的基本的權(quán)利和義務(wù)。只有這樣，才能既體現(xiàn)黨章的要求，又符合憲法的定位。

二是采取理論闡述與原則規(guī)定相結(jié)合的方法。黨章在“總綱”部分，對(duì)生態(tài)文明予以了闡述。首先，在“我國(guó)正處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段”一段中，把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”的大格局，確立了其基本的定位。在此基礎(chǔ)上，“總綱”在分段闡述“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”、“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主政治”、“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化”、“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”的內(nèi)容和要求之后，專(zhuān)門(mén)增設(shè)一段“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明”來(lái)闡述生態(tài)文明的理念、國(guó)策、方針、道路、策略和目標(biāo)。由于黨章從第一章開(kāi)始，就不涉及具體的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，所以就不可能專(zhuān)門(mén)對(duì)生態(tài)文明再做出原則性規(guī)定。黨章“總綱”對(duì)生態(tài)文明的設(shè)計(jì)方法和內(nèi)容，可以供憲法修改時(shí)參考。憲法也有“總綱”，但是在“總綱”之前還有一個(gè)“序言”部分，無(wú)論其“序言”內(nèi)容還是“總綱”內(nèi)容，都有與黨章“總綱”內(nèi)容契合的地方?？梢园腰h章“總綱”中有關(guān)生態(tài)文明建設(shè)的要求和最近幾年的改革經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)化到憲法的“序言”和“總綱”中。其中，“序言”側(cè)重于理論和思想性的表達(dá)及道路和目標(biāo)的闡述，“總綱”則側(cè)重于原則性宣誓、基本權(quán)利確認(rèn)、基本義務(wù)賦予以及其他基本性事項(xiàng)的規(guī)定。只有這樣，在不對(duì)憲法進(jìn)行大改的基礎(chǔ)上，才有可能把生態(tài)文明的內(nèi)涵和要求恰到好處地寫(xiě)進(jìn)憲法。

三是梳理現(xiàn)有政策和法律的規(guī)定，提煉出生態(tài)文明建設(shè)的系統(tǒng)性和根本性規(guī)定。從目前來(lái)看，黨章關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的思路很清晰、路徑很明確，目標(biāo)也可達(dá)，轉(zhuǎn)化到憲法的“序言”中，難度不大。難點(diǎn)在于如何將憲法第9條和第26條關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定上升到生態(tài)文明的高度，在于如何用幾句基本性的準(zhǔn)則性規(guī)定把生態(tài)文明的系統(tǒng)性要求予以概括。為此，有必要梳理《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》、《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》的修訂做法，既梳理出一個(gè)對(duì)所有主體適用的普遍要求，也梳理出對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、個(gè)人等適用的不同要求，然后在憲法的“總綱”部分對(duì)生態(tài)文明建設(shè)分類(lèi)或者合并地做出實(shí)在性規(guī)范。只有這樣，才能使保障綠色低碳發(fā)展和生活的生態(tài)文明體制建設(shè)具備堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐支撐。

3 生態(tài)文明入憲的具體建議

一是在憲法“序言”中，把生態(tài)環(huán)境現(xiàn)實(shí)問(wèn)題納入我國(guó)社會(huì)的主要矛盾?，F(xiàn)階段，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾。但是，十幾年來(lái)，環(huán)境污染、生態(tài)破壞和資源緊缺已經(jīng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步可持續(xù)發(fā)展的全局性短板。在此背景下，生態(tài)文明才得以納入“五位一體”的格局，“碧水青山也是金山銀山”才得以成為社會(huì)的共識(shí)。也就是說(shuō)，資源和環(huán)境問(wèn)題已事實(shí)上成為我國(guó)社會(huì)的主要矛盾，并且其嚴(yán)峻程度不低于傳統(tǒng)的人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾。基于此，《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》在“發(fā)展主線(xiàn)”部分對(duì)現(xiàn)階段社會(huì)的主要矛盾及其解決方法做了新的闡述，即“貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，必須在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿(mǎn)足廣大人民日益增長(zhǎng)、不斷升級(jí)和個(gè)性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”，這是對(duì)馬克思主義理論和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的重大創(chuàng)新，有必要入憲，建議把憲法“序言”中“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段”擴(kuò)充為“我國(guó)將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，應(yīng)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、適應(yīng)把握引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使供給能力滿(mǎn)足廣大人民日益增長(zhǎng)、不斷升級(jí)和個(gè)性化的物質(zhì)文化和生態(tài)環(huán)境需要”。

二是在憲法“序言”中，把“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個(gè)代表’重要思想指引下，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”修改為“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個(gè)代表’重要思想和科學(xué)發(fā)展觀(guān)指引下，堅(jiān)持人民民主專(zhuān)政，堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持改革開(kāi)放，不斷完善社會(huì)主義的各項(xiàng)制度，按照中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，發(fā)展社會(huì)主義先進(jìn)文化，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明，健全社會(huì)主義法制，自力更生，艱苦奮斗，逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明、精神文明、社會(huì)文明和生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展，把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”。

三是在憲法“總綱”中，把第26條第1款“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”修改為兩款，其中，新的第1款為“全社會(huì)要樹(shù)立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念”，新的第2款為“國(guó)家堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策，堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，堅(jiān)持生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。著力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間格局以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，保障人民清潔適宜的環(huán)境權(quán)”。把第26條現(xiàn)有第2款規(guī)定的“國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林，保護(hù)林木”修改為新的第3款，即“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國(guó)家組織和鼓勵(lì)植樹(shù)造林種草、退耕還林還湖，保護(hù)林木、草原、濕地、海洋、河流、湖泊、農(nóng)田等生態(tài)，保護(hù)生物多樣性。環(huán)境污染者和生態(tài)破壞者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)治理和修復(fù)環(huán)境的責(zé)任”。

四是在憲法“總綱”中，把第9條第1款規(guī)定的“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外”修改為“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂、海域除外。對(duì)于可以開(kāi)發(fā)利用的自然資源和生態(tài)環(huán)境，國(guó)家允許所有權(quán)與承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，調(diào)動(dòng)各方參與保護(hù)自然資源和生態(tài)的積極性”。將第2款規(guī)定的“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”修改為“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴和有生態(tài)、科研、社會(huì)價(jià)值的動(dòng)物、植物及其棲息環(huán)境。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。

[1] 常紀(jì)文. 生態(tài)文明體制全面改革的“四然”問(wèn)題[J]. 中國(guó)環(huán)境管理,2016(1):23-29.

[2] 常紀(jì)文. 我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的法治思路[J]. 前進(jìn)論壇,2013(6):35-37.

Necessity and Suggestions on Writing Ecological Civilization into the Constitution

CHANG Jiwen
(Institute of Resources and Environment Policy, Development Research Center of the State Council, Beijing 100010)

The establishment of Ecological Civilization in the Constitution is the inherent requirement to perfect the socialist legal system with Chinese characteristics and to provide the fundamental law basis for Ecological Civilization construction. Since the Ecological Civilization has been written into the CPC Constitution, to add into national constitution become the requirement of achieving comprehensive convergence and coordination between Party's regulations and national legislation. On the tacks and methods, we can take a way of combination of theoretical exposition and principles, representing the requirements of the CPC Constitution, expressing in constitutional style, and combing existing policies and laws to extract the systematic and fundamental provisions about Ecological Civilization construction. On this basis, the contents of the “Preamble”and “General Principle” of the Constitution could be supplemented and modified respectively.

Ecological Civilization; constitution; the CPC Constitution; preamble; general principle

D922.6；X321

1674-6252（2016）06-0012-05

A

10.16868/j.cnki.1674-6252.2016.06.012

常紀(jì)文（1971—），男，湖北省監(jiān)利縣人，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所教授，湖南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榄h(huán)境資源政策和法律，E-mail: changjiwenlaw@163.com。