秦 娟

推進預(yù)算審查監(jiān)督咨詢機構(gòu)建設(shè)

秦 娟

黨的十八大和十八屆三中全會提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能”。新預(yù)算法對預(yù)算決算審查監(jiān)督的范圍、審查的程序和重點內(nèi)容、監(jiān)督的主體和責(zé)任、建立問責(zé)機制等，都作出了新規(guī)定，提出了新要求。這都需要我們認真學(xué)習(xí)、全面理解，增強預(yù)算法治意識，自覺把新預(yù)算法的各項規(guī)定作為從事預(yù)算管理活動的行為準則。

一、加強預(yù)算審查監(jiān)督職能的重要性和緊迫性

強化人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督，是推動人民代表大會制度與時俱進的需要，是加快社會主義民主政治制度建設(shè)的需要，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的需要。

預(yù)算是財政的核心，是人大審查監(jiān)督的重要對象和任務(wù)。人大加強預(yù)算審查監(jiān)督作為全過程監(jiān)督，就是要與政府同步，對預(yù)算的編制、執(zhí)行、執(zhí)行效果評價等各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督。建立和實施現(xiàn)代財政制度、改進預(yù)算管理制度，是地方人大加強預(yù)算審查監(jiān)督的重要前提和必要基礎(chǔ)。要解決我國發(fā)展中出現(xiàn)的諸多矛盾和問題，就需要更好地發(fā)揮財政預(yù)算在國民經(jīng)濟和社會事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展中的職能作用，也需要更好地發(fā)揮人大加強預(yù)算審查監(jiān)督職能作用。

二、人大財政預(yù)算監(jiān)督存在的問題

第一，程序性重于實質(zhì)性

預(yù)算法規(guī)定,地方政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人代會舉行的一個月前,將預(yù)算草案的主要內(nèi)容以及其他有關(guān)資料提交人大常委會進行初步審查。人大財經(jīng)委員會或有關(guān)工委加強預(yù)算的初審有利于提高人代會期間對預(yù)算草案的審查和批準質(zhì)量。目前,地方人大常委會初審工作流于簡單。地方人大預(yù)算審查監(jiān)督部門相關(guān)人員不能提前介入預(yù)算編制過程、掌握預(yù)算編制內(nèi)容,在初審過程中不能提出有針對性的初審意見。

在人代會召開期間,對上年財政預(yù)算執(zhí)行情況和當(dāng)年財政預(yù)算草案報告的審查時間一般只有半天。而預(yù)算審查專業(yè)性較高，人大代表很難做到對預(yù)算報告有一個全面的了解,更難做到深入了解報告中每筆財政資金的分配使用情況,這就導(dǎo)致了人大代表難以對預(yù)算報告審議提出有針對性、建設(shè)性的意見,容易使人代會的審議變成程序性的表決。

在閉會期間,地方人大常委會每年分別聽取一到兩次財政預(yù)算執(zhí)行情況和預(yù)算超收收入安排情況報告,審查表決財政決算報告,開展一到兩次重點項目視察活動,客觀上來講,閉會期間對財政預(yù)算審查監(jiān)督形式單一,內(nèi)容簡單。

第二，監(jiān)督力量薄弱,難以開展經(jīng)常性預(yù)算審查監(jiān)督工作

河西區(qū)人大常委會成立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢組。

根據(jù)法律規(guī)定,凡利用財政性資金實施的政府投資項目,人大都要加強審查監(jiān)督,重點審查政府投資項目決策是否科學(xué)、前期準備是否充分、預(yù)算安排是否合理、能否發(fā)揮預(yù)期效益等。根據(jù)調(diào)查顯示,對財政預(yù)算中的重點資金,如一般公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等關(guān)系國計民生的重點資金缺乏有效的監(jiān)督,地方人大對重點資金重大項目通常采用在項目中期或后期視察、聽取匯報等監(jiān)督方式,監(jiān)督效果不夠理想。

目前,從人大代表、常委會組成人員和機關(guān)工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)來看,大多數(shù)人員不具備財經(jīng)專業(yè)知識,不能較好地把握財經(jīng)工作,這就使得地方人大難以對預(yù)算草案進行全面深入的調(diào)查研究,提出有針對性的意見建議,更難以對預(yù)算的執(zhí)行情況進行全方位的跟蹤監(jiān)督。代表中有財經(jīng)工作方面的專家,每年都會參加人大常委會組織的一些視察與調(diào)研活動,但由于受時間、精力的限制,作用發(fā)揮有限。

三、加強地方人大預(yù)算審查監(jiān)督的對策

第一，加強過程監(jiān)督，增強預(yù)算審批民主性、執(zhí)行規(guī)范性

強化人大對預(yù)算草案的審批職能。嘗試建立預(yù)算“三讀”審批程序，重點改進人大會議前初步審查工作。政府及其財政部門依法向人大報送本級預(yù)算初步方案，并就其主要內(nèi)容向財經(jīng)委和有關(guān)專門委員會匯報，向代表作出說明。常委會要明確有關(guān)專門委員會在預(yù)算審查中的職責(zé)，可以到對口聯(lián)系部門調(diào)研，并以委員會的名義提出意見建議。財經(jīng)委員會初步審查預(yù)算，可以適當(dāng)延長會議時間，選擇部門預(yù)算或?qū)ｍ椯Y金預(yù)算進行專題審議；要通過座談會、征求意見會等多種形式，聽取代表、公眾或有關(guān)專業(yè)人士意見；可以要求有關(guān)部門就收支項目的合理性、合法性進行口頭答辯，形成的初步審查意見應(yīng)及時報送常委會。

在人大會議上，提交審議的市直部門預(yù)算和專項資金預(yù)算，要擴大范圍并盡快實現(xiàn)全覆蓋?？梢钥紤]專門安排時間由各代表團對本級預(yù)算草案和部門預(yù)算、財政專項資金預(yù)算草案進行審查。安排預(yù)算專題審議會，并提前請各代表團選派代表參加。嘗試建立預(yù)算草案分項審批、單項表決和委托常委會審查批準的制度，增強人大代表審議意見的法律效力。

第二，加快預(yù)算審查監(jiān)督的隊伍建設(shè)

充分發(fā)揮社會力量，建立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢機構(gòu)。承擔(dān)預(yù)算審查監(jiān)督主要工作的人大財經(jīng)工作委員會的組織力量是相當(dāng)薄弱的，與其承擔(dān)的受托責(zé)任相比，存在嚴重的不匹配的情形，應(yīng)健全人大預(yù)算審查監(jiān)督組織，充分利用社會力量，聘請具有豐富經(jīng)驗的預(yù)算管理專家和學(xué)者協(xié)助地方人大和人大代表審查政府財政預(yù)算，為人大預(yù)算審查監(jiān)督提供組織保障。河西區(qū)人大常委會于2015年底成立預(yù)算審查監(jiān)督咨詢組,咨詢組共有10名成員，都是來自第三方機構(gòu)的注冊會計師、注冊稅務(wù)師。預(yù)算審查咨詢組選定人員時一定要保證其專業(yè)性和獨立性。成立后，制定詳細規(guī)章制度，明確職責(zé)作用，規(guī)范審查流程，保證其充分參與到人大預(yù)算審查監(jiān)督過程中，其提供的審查意見作為人大預(yù)算審查監(jiān)督依據(jù)，提高預(yù)算審查監(jiān)督的民主性和科學(xué)性。

第三，增強監(jiān)督實效，提高預(yù)算審查監(jiān)督的針對性、權(quán)威性

一是完善決算審查監(jiān)督。嚴格按照監(jiān)督法規(guī)定，突出重點審查內(nèi)容，規(guī)范人大決算審查批準程序，充分運用審計成果，為常委會審查批準決算提供依據(jù)。實行部分被審計單位與政府同步報告審計整改情況的制度，加強審計查出問題整改的監(jiān)督。授權(quán)審計部門對于審計整改情況，進行跟蹤檢查或者后續(xù)審計、組織專項審計和調(diào)查，推動被審計部門和單位落實審計決定。

二是加強預(yù)算決算績效監(jiān)督。督促加快推進預(yù)算績效管理改革，支持加強預(yù)算績效審計，推動擴大預(yù)算績效評價覆蓋面，做到預(yù)算編制有績效目標、預(yù)算執(zhí)行有績效控制、預(yù)算完成有績效評價，績效評價結(jié)果有反饋并與預(yù)算編制掛鉤。要將預(yù)算績效作為切入點，以財政專項資金管理為重點，嘗試對支持經(jīng)濟發(fā)展的財政專項資金實現(xiàn)競爭性分配、對財政專項資金管理使用情況進行專題詢問，督促提高資金使用效益。

三是加強預(yù)算審查監(jiān)督的法規(guī)制度建設(shè)。要依據(jù)新預(yù)算法，完善預(yù)算審查監(jiān)督的法規(guī)制度和工作機制，將預(yù)算審查監(jiān)督創(chuàng)新的有效做法上升到制度層面；預(yù)算審查監(jiān)督要促進預(yù)算管理制度建設(shè)，加大對預(yù)算違法行為的法律責(zé)任追究力度。加強預(yù)算審查監(jiān)督條例修訂的立法調(diào)研工作，進一步細化規(guī)范預(yù)算審查監(jiān)督規(guī)定、細化充實預(yù)算違法責(zé)任追究條款，努力提供更加有力的法制保障。（作者為河西區(qū)人大常委會財經(jīng)工委干部）