郭澤廣

（南京農業(yè)大學，江蘇南京 210095）

地方政府土地財政依賴及轉型思路

郭澤廣

（南京農業(yè)大學，江蘇南京 210095）

近年來，隨著我國房地產市場的快速升溫，土地價格的暴漲，地方政府通過向農民征收土地，再面向市場拍賣，從中取得土地非農化的巨額收益，并形成了對土地財政的依賴。文章通過分析土地財政問題，指出了土地財政依賴的不可持續(xù)性，并提出地方政府財政轉型的思路。

地方政府土地財政依賴房地產市場轉型思路

縱觀我國改革開放以來的土地政策，前期的土地利用主要采取劃撥的方式，國家和地方政府在這一過程中并沒有獲取到太多的經濟利益。隨著我國經濟的不斷發(fā)展，近年來，房地產市場不斷升溫，地方政府從土地的供給中，發(fā)現(xiàn)了土地的價值，并通過征地和招拍掛，獲取巨額的土地收益。但同時也造成了地方政府對土地財政的依賴，并引發(fā)一系列社會問題。文章通過對土地財政問題進行剖析和研究，指出土地財政依賴帶來的消極影響，并提出轉型思路。

1　土地財政依賴的界定及現(xiàn)狀研究

1.1土地財政依賴內涵剖析

“土地財政”這一概念，有廣義和狹義之分。廣義的“土地財政”包括土地出讓直接收入和間接收入。直接收入包括土地出讓金﹑地方政府預算內和預算外直接與土地相關的稅﹑費等；間接收入包括相關的財政收入，例如，政府出讓工業(yè)用地，帶來的工業(yè)投資增加﹑工業(yè)生產稅費增加等收入。狹義的“土地財政”就是指土地出讓金收入，即政府賣地所產生的直接土地出讓收入。從廣義的“土地財政”概念出發(fā)，計算政府在土地方面的直接收入和間接收入是比較復雜和困難的。因此，該文通過狹義的“土地財政”收入，分析地方政府對其依賴情況。

1.2各省、市土地財政依賴度現(xiàn)狀分析

隨著我國對住房改革的政策的出臺，商品房成為滿足人民群眾住房需求的重要來源。由此，帶動了新一輪的商品房開發(fā)熱潮。同時，引發(fā)了土地市場需求的大幅度增加。各級地方政府在這一輪熱潮中，不斷加推土地供應，土地價格被逐年推高，地方政府從土地出讓中，獲得的收益也越來越高，對未來經濟發(fā)展的預期也更加看好。為了支撐城鎮(zhèn)化建設的各項投資，政府寅吃卯糧地透支著企業(yè)未來的利潤，并利用政府信用向銀行抵押貸款。由此，造成了目前的巨額地方債務。至2013年左右，我國經濟從過熱狀態(tài)開始降溫，主要表現(xiàn)為經濟增長幅度下降，經濟結構開始調整，一些過剩的產能被淘汰，房地產市場需求開始出現(xiàn)下降，地方債等問題開始浮出水面。為此，我國各省﹑自治區(qū)﹑直轄市對地方債情況進行了審計，結果從2014年1月23日起，開始陸續(xù)公布。這是我國審計部門第1次集中對外公布地方債務情況。根據(jù)23個省份的審計機構給出的截止2012年底的“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”情況及其相關數(shù)據(jù)，《中國經濟周刊》﹑中國經濟研究院聯(lián)合研究并發(fā)布了“我國23個省份‘土地財政依賴度’排名報告”。

（1）北京土地償債總額第1，浙江依賴度第1。報告顯示，從“承諾以土地出讓收入償還債務總額”的絕對值，即此類債務總額看，排名依次為北京﹑浙江﹑上海﹑四川﹑遼寧﹑湖北﹑廣東﹑重慶﹑山東﹑天津﹑福建﹑江西﹑湖南﹑安徽﹑河北﹑廣西﹑黑龍江﹑陜西﹑吉林﹑海南﹑山西﹑甘肅，江蘇未公布數(shù)據(jù)。從土地財政依賴度，即“土地償債在政府負有償還責任債務中占比”看，排名依次為浙江﹑天津﹑福建﹑海南﹑重慶﹑北京（估算）﹑江西﹑上海﹑湖北﹑四川﹑遼寧﹑廣西﹑山東﹑江蘇﹑安徽﹑黑龍江﹑湖南﹑廣東﹑陜西﹑吉林﹑甘肅﹑河北﹑山西。

（2）23個省份均靠賣地還債，但依靠程度不一。據(jù)報告顯示，23個省份中，浙江﹑天津2地政府的地方債，都有2/3的份額要靠賣地來償還。即使是依靠賣地還債占比最小的3個省份，也至少有1/5的債務要靠土地來償還，這3個省份分別是甘肅（22.4%）﹑河北（22.13%）﹑山西（20.67%）。

（3）土地償債規(guī)模與整體債務占比并不完全對等。各省由于經濟基礎不一樣，所以，在土地償債規(guī)模與整體債務占比上并不完全對等。例如，廣東的土地償債規(guī)模位列第7，但是，土地償債在整個債務占比中排名第17位。因為，廣東經濟總量位居全國第1，實體經濟發(fā)達，有效地減少和緩解了地方政府對土地財政的依賴。但是，對于海南則完全相反，盡管土地償債規(guī)模只有500多億元，但是，土地償債在整個債務占比中卻排名第4。海南實體經濟并不發(fā)達，近年的熱炒旅游島概念，對土地依賴由此升溫。另外，根據(jù)報告顯示，對于土地償債規(guī)模大的省份，其土地償債在整體債務中的占比也大。主要是因為這些省份土地易賣，且價格高，能夠保證土地償債規(guī)模，同時也加深了對土地的依賴。例如，浙江﹑上海﹑四川﹑遼寧﹑湖北﹑重慶﹑山東的土地償債規(guī)模分列第2至第9位，其土地償債在整體債務中的占比，則分別位列第1﹑8﹑10﹑11﹑9﹑5﹑13位。

1.3地方政府過度依靠土地財政，將釀成土地財政依賴

目前，從我國各省﹑市土地財政依賴度現(xiàn)狀分析可以看出，23個省份所欠地方債，不同程度地依靠政府出賣土地來償還。通過進一步分析發(fā)現(xiàn)，在這23個省份中，即使個別經濟實力雄厚的省份（如廣東?。┮揽科渌鼇碓磧斶€地方債務，其依靠賣地還債所占的比重也達到1/5以上，絕大多數(shù)省份達到1/3以上。這充分說明，我國地方政府由于過度依靠土地財政，已經形成了對土地財政的不同程度的依賴。據(jù)北京市審計局統(tǒng)計，截止2012年底，依靠賣地償還的債務規(guī)模高達3601億元，居23個省份之冠。依靠土地償債在整體債務中的比例約占到50%～60%。值得注意，一些經濟條件并不太好的省份，也在依靠土地財政償還地方債。例如，廣西依靠賣地還債的規(guī)模達到700多億元，靠土地償債的比例高達38%。

1.4土地財政的結構性分析

從整體情況看，我國土地財政收入呈整體增長趨勢，由于我國地區(qū)之間的發(fā)展不平衡，財政收入的規(guī)模在我國東部﹑中部及西部地區(qū)之間表現(xiàn)出了較大差異，整體規(guī)律是西低東高。1999～2012年，西部地區(qū)的土地財政收入占到全部財政收入的1/3，中部地區(qū)的占比在35%～37%左右，而在東部地區(qū)的占比高達1/2以上。根據(jù)對這3個地區(qū)出讓土地的類型分析，出讓住宅用地獲得的土地出讓收益，占到整個土地出讓總收益的1/2，部分地區(qū)甚至達到2/3，出讓商服用地和工業(yè)用地獲得的收益只分別占到20%左右。這說明，我國各省份土地財政的收入來源，主要依靠出讓住宅用地。

2　地方土地財政依賴帶來的消極影響

2.1高地價滋生了高房價

我國的土地供求與地價﹑地價與房價之間，一直存在密切關系。多年來，我國的土地供求情況與房價走勢可以得到證明。從全國來看，受2003年開始實施的嚴控“土地”和“信貸”宏觀調控措施的影響，2003～2006年，房地產企業(yè)對土地需求出現(xiàn)下降，購置土地面積增長出現(xiàn)較大幅度下降。其中，2005年和2006年房地產企業(yè)購置土地面積均為負增長。2005～2006年，全國70個大中城市土地交易價格漲幅逐漸回落，2005年為9.1%；2006年為5.8%。同期，全國各個城市的房價趨勢，大多數(shù)為穩(wěn)中見漲，極少數(shù)城市出現(xiàn)小幅回落。從2007年開始，全國70個大中城市土地交易價格出現(xiàn)大幅上漲，土地需求比前期出現(xiàn)快速增長。2007年前3季度平均同比上漲12.8%，高于同期房屋銷售價格6.7%的漲幅。其中，1～3季度土地交易價格漲幅分別為9.8%﹑13.5%﹑15%，漲幅逐季增加達到2000年以來的最高漲幅。以住宅用地和商業(yè)﹑旅游﹑娛樂用地價格上漲最快，2007年前3季度平均漲幅分別為14.2%和14.4%。自2007年3月以來，房地產企業(yè)購置土地面積增幅逐月增加，1～10月同比增長16.9%，增幅近20個百分點，尤其是東部地區(qū)房地產開發(fā)企業(yè)，購置土地面積增幅達到了22.2%。房地產企業(yè)購置土地面積的大幅增加，體現(xiàn)了2007年宏觀調控思路的轉變。2007年初，政府工作報告自2003年以來，首次將“控制房地產投資增長過快”改為“保持房地產投資合理規(guī)?！保@然土地供給的增加，對緩解未來房價上漲預期具有積極意義。

2.2加大了地方財政風險

作為政府的主要財政收入來源，應具備長期性和穩(wěn)定性。只有這樣，才可能為實現(xiàn)國家和社會經濟的管理目標，提供長期的資金保障。眾所周知，土地資源本身是有限的。而我國作為人口眾多，土地資源貧乏的發(fā)展中國家，人均土地資源遠低于世界各國的平均水平，土地對于我國來說，更為寶貴。也正因如此，國家才提出了保持1.2億hm2耕地的要求。近年來，隨著土地財政對土地需求的加劇，土地利用早就從城市擴展到了周邊農村，而隨著大量的土地非農化，能夠用于建設的土地越來越少。更為嚴重的是從2013年起，隨著我國調整經濟結構，縮減產能，加強環(huán)保等一系列政策措施的實施，經濟增長開始下降，這一現(xiàn)象還將持續(xù)相當一段時間。與此相伴而來的，是土地價格的下降和土地的流拍。不少省份，特別是欠發(fā)達的地區(qū)，已經出現(xiàn)了土地降價和土地賣不掉的情況。欠下巨額地方債的地方財政，失去了土地財政的支撐，其結果無疑是雪上加霜。

2.3加大了金融市場風險

我國各地土地財政的興起和經濟的過熱，催生了房地產市場的繁榮。土地作為一種資源要素，在價格被炒高后，作為一種資產，在金融市場中，被地方政府和市場主體，進行抵押和利用。

（1）我國政府在推進城鎮(zhèn)化建設時，由于需要建設大量公共設施，出于對大量資金的迫切需求，以土地作為抵押物進行貸款，造成了目前地方債的主要原因。

（2）在經濟過熱時期，房地產市場異常火爆，由此催生了土地熱，地價高漲，地王頻出。在以資金需求量大為主要特點的房地產行業(yè)，不少房地產企業(yè)按捺不住拿地沖動，向銀行貸款，用于購置土地，隨后又以土地為抵押，再貸款對土地進行開發(fā)，由此催生出一波又一波的房地產開發(fā)熱潮。

土地財政引發(fā)的各種社會問題不容忽視。

（1）征地問題引發(fā)失地農民問題。地方政府與民爭利﹑損害了部分農民和城鎮(zhèn)居民的權益，激化了社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。據(jù)統(tǒng)計，近年來，各地國土部門因為征地而引發(fā)的各種信訪問題數(shù)量增加，在信訪問題中排名居前。

（2）土地財政衍生腐敗問題。在房地產行業(yè)開始過熱后，土地作為一種社會稀缺資源被市場追捧，尤其是身處繁華地段﹑商業(yè)前景看好的土地，更成為房地產企業(yè)必爭的資源。加上房地產開發(fā)，從立項到審批這一過程中，權錢交易行為頻頻發(fā)生，腐敗問題突出。

3　地方土地財政依賴的形成原因

（1）土地所有權及使用權兩權分離存在缺陷。目前，我國土地制度實行城鄉(xiāng)二元體制。農民只擁有土地的使用權，地方政府則代表國家行使對土地的所有權。根據(jù)城鎮(zhèn)化建設的需要，從農民手中大量征用土地，并拍賣給開發(fā)商獲取了巨額收益。在這一過程中，地方政府和開發(fā)商成為主要受益對象，并由此產生土地依賴，而征地農民的利益卻未能得到充分保障。

（2）土地收益分配制度及補償制度不合理。地方政府代表國家征地，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農民只能依據(jù)土地的原有用途及規(guī)模取得補償。因此，農民在征地過程中，所獲得的只是一小部分補償。而地方政府則從農民手中取得土地，再賣給開發(fā)商，中間取得的巨額剪刀差，就落入了地方政府手中。

（3）政府績效考核指標不規(guī)范。多年來，我國對地方政府考核片面強調GDP。而靠低價征地，高價賣地，省時省力，直接促進了當?shù)谿DP的增長，這也是地方政府熱衷于實施土地財政的重要原因。

（4）現(xiàn)行分稅制制度不健全。1994年，我國對中央政府和地方政府實施分稅制度以來，中央財政收入得到了較為充分的保障。但是，對于地方政府來說，通過分稅制獲得的財政收入減少。隨著公共投入的不斷增加，地方政府通過土地增加收入，逐漸成為不二之選。

4　地方政府土地財政依賴的轉型思路

4.1加快土地制度及相關分配制度的改革與管理

繡襦香風陣陣來，粉紅衣裳荷花裁，巧笑盈盈，牽著大鵬小鯤，站在抱日臺暖黃朝陽中等候著濕淋淋如水老鼠般依次由落星湖中鉆出來的四個人的，不是花圣宇晴，卻是誰？可站在她身邊，長身危立，紫襦黑衣，面如白玉，黑須漆漆，一手拈須，四十開外，沉靜如水的中年男子，他是誰？他高大的身形為什么這么眼熟，這位大叔，好像在哪里見過……

（1）穩(wěn)定預期，明確國有土地使用權到期后，免費續(xù)期。

（2）將集體建設用地納入規(guī)范化管理。應對集體建設用地直接進入市場進行試點，并總結經驗，制定出行之有效的方案，在各地復制推廣。凡是集體建設用地都應在交易平臺進行競價流轉，政府不是通過賣地，而是通過稅收，取得土地增值收益。所以，必須對相關法律﹑法規(guī)進行修訂和完善，將集體所有建設用地，依照其用途及各地區(qū)的土地計劃，直接納入市場交易，從制度上剝離地方政府對土地的依賴。同時，還應對國有土地建立資產管理體系，把土地收益納入公共財政預算。在土地交易過程中，應制定相應規(guī)范，防止出現(xiàn)國有資產流失。

4.2加快財稅管理體制的改革

推行房地產稅。整合目前的土地稅﹑房產稅等，開征房地產稅，也就是物業(yè)稅，增加地方政府稅收收入。應推行這一稅種，重點注意的問題。

（1）稅率問題。既不宜過高，也不宜過低，以1%～3%為宜。

（2）應對高﹑中﹑低檔房屋進行區(qū)分，高檔高收，低檔低收。

（3）應注意房產稅征收中的保障性問題。必須對用于滿足自住房需求的家庭免稅，以保障中低收入家庭生活，即對只擁有1套住房的家庭免征房產稅。房產稅的改革涉及面廣，一旦實施，影響深遠。因此，應先試點，再逐步推廣。

4.3拓寬地方政府收入渠道

地方政府擺脫土地財政依賴的根本辦法。前幾年，我國地方政府在城鎮(zhèn)化建設中，依靠土地財政來籌集資金。通過對土地財政依賴情況的調查和分析可以看到，廣東省對土地財政的依賴相對較小。而廣東省的特點是經濟條件比較好，眾多的民營企業(yè)從稅收上，保證了政府的稅收來源。所以，廣東省即使面臨巨額的地方債，也能從其它渠道籌集資金進行償還。因此，拓寬地方政府收入渠道，根本還是在于依托地方優(yōu)勢，發(fā)展地方經濟。地方政府應開展對當?shù)亟洕闆r的調查工作，找準地方優(yōu)勢，大力發(fā)展民營企業(yè)，并結合國家倡導的“互聯(lián)網(wǎng)+”方案，推行大眾創(chuàng)業(yè)﹑萬眾創(chuàng)新，建立現(xiàn)代化農業(yè)﹑工業(yè)，大力發(fā)展第三產業(yè)，拓寬地方政府的財稅收入渠道，徹底擺脫對土地財政的依賴。

4.4引導農村建設用地有序入市

引導農村建設用地有序入市，既可以有效地增加土地市場的供給，又能夠引入農村建設資金，開發(fā)農村土地，保護征地農民的利益。從長遠看，農村建設用地入市，是未來土地市場供給的重要來源。做好這一改革的關鍵，在于制度的建設和落實。黨的十八大提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，應圍繞黨對征地制度改革的精神，建立健全農村建設用地入市制度，一是對政府的征地行為進行規(guī)范；二是對農民的補償應市場化﹑制度化，并按照與城鎮(zhèn)土地同地﹑同權﹑同價原則進行；三是做好失地農民的安置。政府應結合地方發(fā)展，為失地農民提供合適的就業(yè)保障。

4.5轉變地方政府政績考核標準

土地財政的興起，亦根源于對地方政府的考核。自改革開放以來，我國經歷了經濟快速發(fā)展期，在對地方政府的考核上，也逐步轉向了對GDP指標的重點考核，這對我國地方政府大力發(fā)展地方經濟曾經起到過積極作用。隨著土地財政的實施和環(huán)境問題的日益突出，仍以GDP為主要考核目標已經不能持續(xù)，迫切需要建立一套包含經濟增長﹑社會保障﹑人均收入增長﹑環(huán)境保護等在內的科學考核體系。只有矯正了地方政府的績效考核標準，才可能改變地方政府唯GDP是從，依賴土地的現(xiàn)狀。

4.6轉變地方政府職能

必須改變過去那種以城鎮(zhèn)化建設為主要依靠，地方政府投入建設資金，采取大包大攬辦法的行為。應充分認識到，地方政府的職能，不是在資源的配置過程中統(tǒng)包統(tǒng)攬，更應該發(fā)揮經濟調節(jié)﹑市場監(jiān)管﹑社會服務等職能，更加注重民生建設。應尊重經濟和城市發(fā)展規(guī)律，堅持按需供地，合理開發(fā)，有序擴張的原則，促進城鄉(xiāng)用地的可持續(xù)發(fā)展。

5　結語

由于土地財政依賴所造成的巨大危害及不可持續(xù)性，各級政府迫切需要采取加快土地制度及相關分配制度的改革與管理，拓寬地方政府收入渠道，轉變地方政府職能等，早日擺脫對土地財政的依賴，實現(xiàn)社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。

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