趙海君，包存寬*，馬蔚純，王金南，許開鵬，葛察忠（．復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 00433；．環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 000）

基于協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的“多評融合”路徑初探

趙海君1，包存寬1*，馬蔚純1，王金南2，許開鵬2，葛察忠2
（1．復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系，上海 200433；2．環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012）

摘 要評估是一種權(quán)力。各類“評估”實(shí)際上都代表了其主管部門的權(quán)力和利益，甚至淪為各部門爭奪話語權(quán)、攫取部門利益的一道關(guān)卡。多種評價“混戰(zhàn)”，不僅評價內(nèi)容重復(fù)、程序煩瑣、浪費(fèi)人力和資源，同時評價背后代表其主管部門的利益和權(quán)力，評價的“混戰(zhàn)”也成為各部門維護(hù)自身利益、爭奪話語權(quán)的“混戰(zhàn)”。本文在對現(xiàn)有評價制度、實(shí)施情況、存在問題的剖析的基礎(chǔ)上，基于協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，提出橫向上協(xié)同相關(guān)部門、縱向上協(xié)同國家和地方、政府和市場、政策規(guī)劃與項目等重大決策的多評融合實(shí)施路徑，最后提出了多評融合的四項政策建議。

關(guān)鍵詞多評融合；生態(tài)文明；重大決策；評價體系

*責(zé)任作者： 包存寬（1971—），男，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼?zhàn)略環(huán)境評價、環(huán)境與生態(tài)規(guī)劃。

1 問題提出：“多評混戰(zhàn)”的年代

在新建建設(shè)項目管理中，現(xiàn)今是一個“多評混戰(zhàn)”的年代。2015年4月21日，李克強(qiáng)總理在考察某水利工程項目時，嚴(yán)厲斥責(zé)了中介評估亂象：“現(xiàn)在要建一個項目評估環(huán)節(jié)實(shí)在太多了：環(huán)評（環(huán)境影響評價）、水評（水影響評價）、能評（能源或節(jié)能評估）、安評（安全評價）、震評（地震安全性評價）、交評（交通影響評價）、災(zāi)評（地質(zhì)災(zāi)害評估）、文評（文物影響評估）、雷評（雷擊風(fēng)險評估）、氣評（氣象評估）”以及承擔(dān)評價業(yè)務(wù)的中介機(jī)構(gòu)“戴著政府的帽子，拿著市場的鞭子，收著企業(yè)的票子”。

為什么會有這么多的評價呢？環(huán)評應(yīng)該是眾多評價中“資歷”最老的。這里，不妨以環(huán)評為例，回顧一下其發(fā)展歷程，不難看出其中的端倪。1973年第一次全國環(huán)境保護(hù)會議之后就有了環(huán)評，早年的環(huán)評主要是環(huán)境質(zhì)量評價，以搞清特定區(qū)域或流域的環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀或本底。直到1978年，江西永平銅礦開展我國第一個建設(shè)項目的環(huán)境影響評價。1979年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》確定的所謂“老三項”環(huán)境管理制度之一就有環(huán)評。1989年《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》之后，包括環(huán)評、“三同時”、排污收費(fèi)、城市環(huán)境綜合整治定量考核、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任、排污申報登記和排污許可證、限期治理、污染集中控制在內(nèi)的環(huán)境管理“八項制度”正式建立起來。隨后，1998年《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》、2002年《環(huán)境影響評價法》、2009年《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的出臺，意味著我國環(huán)評“一法兩條例”的法律體系基本完善起來?？梢哉f，我國早在“文革”后期就引入環(huán)評，而環(huán)評制度的確立和發(fā)展貫穿于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的這一過程。行政審批是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期最為顯著特征之一。因此，環(huán)評及環(huán)評的行政審批制度，是我國計劃經(jīng)濟(jì)時期行政體制的延續(xù)及其在環(huán)保領(lǐng)域的體現(xiàn)。

評估是一種權(quán)力。博伊斯將評估權(quán)與購買權(quán)、決策權(quán)、議程權(quán)、事件權(quán)并列為造成環(huán)境污染的5個權(quán)力維度。環(huán)評作為建設(shè)項目立項過程中的一道審批權(quán)，就成了環(huán)保部門擁有的一道“關(guān)隘”。環(huán)評甚至被認(rèn)為是環(huán)保部門最大的權(quán)力。而其他部門，也看到了評價尤其評價審批的“好處”，紛紛在自己管轄領(lǐng)域設(shè)置大大小小、形形色色的評價或評估。因此，設(shè)置各類評價或評估的同時，各部門也緊握了行政審批的權(quán)力以及評價及審批過程中潛在的利益，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展大潮中的話語權(quán)、競爭力，以及在政府序列、行政體制中的“地位”。

每個評價背后都有相應(yīng)的頒布部門，每個部門對于項目或規(guī)劃決策都試圖擁有一項或一些權(quán)力?！盀闆Q策提供科學(xué)依據(jù)”是各類評價的初衷和基本原則。根據(jù)古德哈特定律：某種評價一旦被選擇用于決策，評價就失去了價值。多種評價共同存在，勢必誘發(fā)評價間的混亂。各評價過度分割，是頒布和審批部門本位主義、保護(hù)內(nèi)部利益的必然結(jié)果，但在失去互相監(jiān)督的機(jī)制下，部門內(nèi)部易滋生腐敗，使評價名目變?yōu)闄?quán)力尋租的工具。李克強(qiáng)總理提出很多部門并不具備完成相應(yīng)評價的人力資源，所以很多評價實(shí)則外包給了中介機(jī)構(gòu)，評價原本是保證公眾利益的手段，卻演變?yōu)椴糠终c中介機(jī)構(gòu)索取企業(yè)“過路費(fèi)”的工具。多評共存、行政分割的結(jié)果就是，一個新建項目需要花費(fèi)過長的時間跑窗口辦事，這也與十八大所要求的簡化行政審批相悖。

因此，有必要對多評亂象進(jìn)行梳理和整合，通過頂層設(shè)計，構(gòu)建一個合理、有效的涵蓋政策、規(guī)劃、項目等重大決策評價體系，協(xié)調(diào)政府、市場與社會各方、國家和地方、地方之間以及各相關(guān)部門之間關(guān)系，形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力。本文在對現(xiàn)有的評價制度、實(shí)施情況、存在問題進(jìn)行剖析的基礎(chǔ)上，基于協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的要求，提出橫向上協(xié)同相關(guān)部門，縱向上協(xié)同國家和地方、政府和市場、政策規(guī)劃與項目等重大決策，對各類“評價”或“評估”的內(nèi)容、方法、流程及制度進(jìn)行整合，構(gòu)建重大決策評價體系與實(shí)施機(jī)制。

2 各類評價現(xiàn)狀與問題

2.1 各類評價的制度

我國現(xiàn)有的評價種類較多，這里選取實(shí)踐中開展較多也相對較為重要的幾類，具體見表1。

各類評價的目標(biāo)、主管部門、評價對象、實(shí)施時間和法律基礎(chǔ)等都存在較大差異，評價市場較為混亂，評價間的關(guān)系缺乏梳理和協(xié)調(diào)，因而造成多種評價混戰(zhàn)的局面。

2.1.1 評價種類多、程序復(fù)雜

評價種類繁多，評價對象范圍劃分不清晰，各評價之間關(guān)系混亂，未形成一個邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、銜接有序的評價架構(gòu)。評價的頒布、審批、監(jiān)管涉及多個政府部門、多個辦事窗口，溝通協(xié)商成本大，工作程序煩瑣，執(zhí)行效率低下?，F(xiàn)在，評價多交予市場的第三方評價機(jī)構(gòu)，各評價機(jī)構(gòu)所能承擔(dān)的評價內(nèi)容和等級均有差異，一個項目往往需要委托多個評價單位完成。

2.1.2 評價體制不完善

有些評價實(shí)際操作多年，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，評價體制相對完善。如環(huán)境影響評價，不僅有立法支持，同時各級環(huán)保部門設(shè)立環(huán)境影響評價司、處或科，單獨(dú)處理環(huán)境影響評價的相關(guān)工作，針對不同的評價對象，出臺了較為詳細(xì)的項目分類目錄和具有參考性的環(huán)境影響評價報告編制指南，為環(huán)評的有效實(shí)施提供了有力支持。然而，有些評價僅停留在一紙文件，或單獨(dú)一個部門頒布，沒有明確的評價標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)方法，沒有明確審批、監(jiān)管的所屬權(quán)，沒有得到廣泛關(guān)注，評估效果也參差不齊。

2.1.3 評價內(nèi)容交疊重復(fù)

部分評價的引導(dǎo)目標(biāo)和評價內(nèi)容交疊重復(fù)，但因?yàn)樵u價獨(dú)立性較強(qiáng)，難以將重復(fù)內(nèi)容合并，也難以利用已有評價的成果，從而大大浪費(fèi)了資源和人力。如很多項目中的交通影響評價與環(huán)境影響評價中的較多內(nèi)容重復(fù)，而建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價與環(huán)境影響評價中經(jīng)濟(jì)因素分析也有相交部分。很多評價，如經(jīng)濟(jì)評價和環(huán)境影響評價屬于較為基礎(chǔ)的評價，而諸如社會穩(wěn)定性評價之類的綜合評價多需要通過經(jīng)濟(jì)評價與環(huán)評的成果進(jìn)行分析。

2.1.4 評價間的沖突與矛盾

各評價與其自身的評價目標(biāo)相一致，因?yàn)閷φ麄€項目有著重考慮的因素和其他的附屬因素，沒有一個是無偏頗地站在全局來進(jìn)行評價的。各評價結(jié)果又通過不同的評價方法得出，彼此之間容易產(chǎn)生沖突和矛盾。尤其設(shè)置在事前、事中、事后不同程序上的各個評價，由于時間間隔及評價方的不同，評價之間的銜接性往往較差，沖突性較強(qiáng)，難以在一個時間序列上對項目進(jìn)行完整連貫的科學(xué)評價，整體融合性較差。

追其問題的根源，是評價目的的扭曲。如今的評價已經(jīng)失去了企業(yè)維護(hù)自身利益所持有的主動性，而演變成為政府的一種“通關(guān)文牒”式的強(qiáng)硬行政措施。審批權(quán)關(guān)系到每一個部門在國家關(guān)鍵決策及地方各項目建設(shè)中的話語權(quán)，牢牢把握審批權(quán)才能維護(hù)部分的相關(guān)利益。強(qiáng)化審批的結(jié)果就是弱化事后的監(jiān)管和執(zhí)法，使企業(yè)評價的目的變?yōu)楂@取通行資格，評價結(jié)果的準(zhǔn)確性及對項目后期開展中的影響往往不受關(guān)注，相關(guān)違法、違規(guī)，以及與評價結(jié)果背道而馳的行為得不到有效和及時的懲治。

2.1.5 增加了企業(yè)前期成本、降低了行政決策效率

（1）業(yè)主投入精力大，占用時間長

建設(shè)項目前期工作的評價評估有的多達(dá)十幾項，涉及發(fā)改委、住建、國土、環(huán)保、安監(jiān)等10多個主管部門，項目建設(shè)業(yè)主需要投入大量精力對接幾個至10多個中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，從建設(shè)項目“合同簽訂”到“現(xiàn)場踏勘或檢測—報告編制—報告評審—項目審批”，這一過程需要幾個月甚至一年以上，導(dǎo)致“建設(shè)項目落地門檻”較多，影響項目建設(shè)和市場競爭力。

（2）前期費(fèi)用較高

前期相關(guān)評價評估間存在一定政策、技術(shù)關(guān)聯(lián)性。但是由于不同類型評價評估由不同咨詢機(jī)構(gòu)完成，重復(fù)性的技術(shù)工作明顯增加，咨詢機(jī)構(gòu)相應(yīng)的成本（如差旅費(fèi)、檢測費(fèi)、報告編制費(fèi)）較高，導(dǎo)致多項評價評估的總費(fèi)用增加。一個項目前期評估費(fèi)用通常在幾十到幾百萬元，投資人苦不堪言。同時帶來諸多負(fù)面效應(yīng)：由于大部分建設(shè)單位都把投標(biāo)價格放在重要位置，為了承接業(yè)務(wù)而進(jìn)行惡意低價競爭，直接影響了咨詢服務(wù)質(zhì)量；為求“提速”，往往尋求行政主管部門“推薦”、“指定”，造成“地方保護(hù)”不良競爭行為；為求項目“好過”，首選“紅頂中介”的現(xiàn)象仍普遍，影響正常市場秩序，以及中介服務(wù)市場化、產(chǎn)業(yè)化的健康發(fā)展。

（3）不適應(yīng)提高行政審批效率、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要

2014年12月29日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號），明確要求各級政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。而當(dāng)前，相關(guān)評價所涉及的行政審批部門間的責(zé)任、程序不夠明確，審批互為前置、依法打架、相互推諉的現(xiàn)象依然較為突出。以建設(shè)項目環(huán)境影響評價為例，常出現(xiàn)規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保等部門間選址、環(huán)評、風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)許可等互為前置的現(xiàn)象，政府部門有時也無所適從，評價中介機(jī)構(gòu)、業(yè)主疲于應(yīng)對，進(jìn)一步增加了“建設(shè)項目落地”的艱難性。

2.2 實(shí)施情況及有效性分析——以環(huán)評為例

在眾多評價中，無論從理論與方法學(xué)體系、法律與管理制度的成熟或完善程度，還是從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)化服務(wù)水平和咨詢服務(wù)市場化程度等，包括政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評在內(nèi)的整個環(huán)評是最為成熟和完善的。這里，以環(huán)評為例來說明各類評價或評估的實(shí)施情況及其有效性。雖然環(huán)評的重要性不斷被公眾熟知，同時作為環(huán)保部最大的權(quán)力備受重視，但現(xiàn)實(shí)中仍然難以阻擋污染洪流，探究其深層原因，須從環(huán)評的作用對象入手，梳理、分析環(huán)保部門、建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)、環(huán)評機(jī)構(gòu)三者之間的關(guān)系。

2.2.1 環(huán)保部門與建設(shè)單位、規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的關(guān)系

建設(shè)項目環(huán)評中，根據(jù)環(huán)保部門和建設(shè)單位（或企業(yè)）的關(guān)系或建設(shè)單位對待環(huán)評的態(tài)度，可將企業(yè)分為四類：第一類企業(yè)投資大，對地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)顯著，而當(dāng)?shù)卣樘岣邩I(yè)績與該類企業(yè)結(jié)為“同盟”；第二類企業(yè)則是先開工項目，后追認(rèn)環(huán)評審批，而環(huán)保部門依照法律、條例等對其的處罰額度，較巨額工程項目來說“九牛一毛”；第三類企業(yè)則通過不正當(dāng)手段來通過環(huán)評審批，如造假、賄賂等；第四類企業(yè)由于企業(yè)規(guī)模較小，常常鉆法律、監(jiān)管的漏洞?？偟膩碚f，大型企業(yè)管不動或不敢管，中等企業(yè)管不好、管不住，差的企業(yè)又管不過來。

在規(guī)劃環(huán)評中，責(zé)任主體是很多權(quán)力重大、資歷較老的部門作為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)，而規(guī)劃審批機(jī)關(guān)作為規(guī)劃編制機(jī)關(guān)和環(huán)保部門的共同上級，關(guān)于規(guī)劃環(huán)評的違法，在一定程度上環(huán)保部門都束手無策。

綜上可見，環(huán)評這一環(huán)保部門的最大權(quán)力，實(shí)踐上也就容易受到更大權(quán)力的干擾和干預(yù)。

2.2.2 環(huán)保部門和環(huán)評機(jī)構(gòu)的關(guān)系

對下而言，各級的環(huán)保部門與各環(huán)評機(jī)構(gòu)有著較為微妙的關(guān)系。例如，環(huán)科院所與環(huán)保部門是上下級隸屬關(guān)系，而環(huán)保部門還需對環(huán)評機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)管理和環(huán)評文件的審批，對于環(huán)評機(jī)構(gòu)獲得豐厚利益也會樂見其成，使得本應(yīng)作為第三方存在的環(huán)評機(jī)構(gòu)具有很強(qiáng)的行業(yè)壟斷色彩，并容易喪失必須具有的獨(dú)立性。對于環(huán)保部門與環(huán)評機(jī)構(gòu)的某種利益聯(lián)系，建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)也十分清楚，因此，他們往往不會睜大眼睛選擇提供環(huán)評技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，而且環(huán)評出了問題，是由環(huán)保部自己承擔(dān)責(zé)任。

2.2.3 環(huán)評機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位或規(guī)劃編制機(jī)關(guān)的關(guān)系

建設(shè)單位、規(guī)劃編制單位與環(huán)評機(jī)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)是甲方和乙方的關(guān)系，前者委托后者提供環(huán)評服務(wù)，后者應(yīng)對“評價結(jié)論負(fù)責(zé)”。在市場經(jīng)濟(jì)或契約精神的促使下，使業(yè)主方通過環(huán)評審批是環(huán)評機(jī)構(gòu)的職責(zé)？還是規(guī)避企業(yè)建設(shè)、政府部門決策對生態(tài)與社會造成的風(fēng)險？而在過去的30多年中，有效的公眾參與與環(huán)境損害嚴(yán)格追責(zé)的缺失與環(huán)評及環(huán)評審批的持續(xù)強(qiáng)化，容易將環(huán)評扭曲為“通過行政審批”的“一紙通文”，而對于環(huán)評機(jī)構(gòu)而言，也就容易淪為拿人錢財、替人消災(zāi)的“同伙”。

2.3“多評融合”地方探索與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)——四川省“三并聯(lián)”模式

2.3.1 具體流程

四川雅安首創(chuàng)災(zāi)后重建項目“三并聯(lián)”評審?！叭⒙?lián)”是指并聯(lián)評價、并聯(lián)評審、并聯(lián)審批，通過一個并聯(lián)評價組完成原來需要多個技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)完成的評價評估，同時通過一場并聯(lián)評審會而取代傳統(tǒng)的多場評審會，通過一個中心協(xié)調(diào)各部門同步審批來取代傳統(tǒng)的逐個逐項審批?！叭⒙?lián)”中的并聯(lián)評價包括環(huán)境影響評價、職業(yè)病危害評價、安全評價、水土保持評價、可行性研究、節(jié)能評價、地質(zhì)災(zāi)害評估等。

具體流程如圖1所示。

2.3.2主要特點(diǎn)

三并聯(lián)模式中，在建設(shè)單位委托評價機(jī)構(gòu)時，政務(wù)中心通過政府各部門及專家?guī)?，根?jù)現(xiàn)有政策規(guī)定、評價要求及對象分析，對該評價對象需要完成的評價給予委托意見。評價單位接收委托意見后組建并聯(lián)評價小組。歸納下來，三并聯(lián)具有以下特點(diǎn)：

（1）同時期多項評價的并聯(lián)操作，評審、審批與評價在流程上融會貫通。三并聯(lián)主要融匯了事前的各項評價和評審、審批，為建設(shè)單位完成各個評價及評審、審批提供更便捷的操作路徑，同時有助于促進(jìn)中國評價體制及政務(wù)辦理體制的改革，充分發(fā)揮政府在協(xié)調(diào)、主持和監(jiān)管中的重要作用。

（2）相比傳統(tǒng)評價模式，三并聯(lián)較好地協(xié)調(diào)了評價過程中政府與市場的關(guān)系，體現(xiàn)了十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)的“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。政府應(yīng)當(dāng)利用其自身優(yōu)勢，調(diào)動各方力量，發(fā)揮在并聯(lián)評價的協(xié)調(diào)、主持、監(jiān)管的作用，服務(wù)企業(yè)決策。

（3）三并聯(lián)模式的核心，即設(shè)立的并聯(lián)“評價組”、“評審組”實(shí)際上成了多學(xué)科的專家、多領(lǐng)域的評價機(jī)構(gòu)、多部門及相互之間進(jìn)行交流、溝通的平臺。

2.3.3 不足之處

（1）并聯(lián)評價，僅僅是并聯(lián)了多個評價機(jī)構(gòu)，將原本分開完成的工作轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r完成，沒有較深層次地考慮多評合一的實(shí)質(zhì)，即打破現(xiàn)有評價種類范圍的界限，并聯(lián)評價內(nèi)容、評價要素、評價方法等，使同期評價形成一個完整的綜合評價。

（2）三并聯(lián)的流程在縱向上雖有延伸，但僅僅是將評價、評審、審批三個原本順承的程序銜接在一起，甚至重點(diǎn)不是評價的并聯(lián)，而是多部門審批的并聯(lián)，解決的是多項評價煩瑣的審批流程，而沒有以多評合一為主要目標(biāo)，從項目編制及發(fā)展的事前、事中、事后的流程上考慮評價融合的問題，評價仍沒有早期介入并全程參與。

3“多評融合”政策建議

3.1 生態(tài)文明理念作為政策與規(guī)劃、重大項目決策及規(guī)劃與項目評價共同遵循的價值取向、行為準(zhǔn)則和決策依據(jù)

生態(tài)文明建設(shè)需要凝聚政府、社會和市場等各類主體的共識，需要促進(jìn)中央和地方、地方政府之間、政府各部門之間的協(xié)作，以形成協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的合力。當(dāng)前政策、規(guī)劃與重大建設(shè)項目決策的部門化和專業(yè)化，規(guī)劃實(shí)施中的集體行動困境和相互之間的信息不對稱，國家和地方以及不同地區(qū)之間規(guī)劃實(shí)施的利益分配和風(fēng)險或成本分擔(dān)錯位，很大程度上阻礙了相互之間的合作 。

十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！笆故袌鲈谫Y源配置中起決定性作用”就是尊重企業(yè)作為市場主體的地位，而當(dāng)前過多評價及過于強(qiáng)化各類評價的行政審批，無疑極大地削弱了企業(yè)的市場主體地位；而“更好發(fā)揮政府作用”關(guān)鍵在于“加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，加強(qiáng)市場活動監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供”，而規(guī)劃環(huán)評及其他相關(guān)評價則是保障政府做好規(guī)劃制定與實(shí)施的前提。因此，應(yīng)以生態(tài)文明理念作為政策與規(guī)劃、重大項目決策及規(guī)劃與項目評價共同遵循的價值取向、行為準(zhǔn)則、決策依據(jù)，未來應(yīng)弱化項目評價、強(qiáng)化規(guī)劃評價。

3.2 基于環(huán)評整合其他評價，從決策源頭預(yù)防生態(tài)、資源和環(huán)境惡化

實(shí)施一項政策或一個規(guī)劃、建設(shè)一個項目可能會產(chǎn)生多方面、復(fù)雜、顯著的影響，特別是可能產(chǎn)生的重大環(huán)境影響、生態(tài)與人群健康和社會穩(wěn)定風(fēng)險的項目和規(guī)劃決策，須進(jìn)行多方面的評價，采取預(yù)防措施，這既是國家可持續(xù)發(fā)展的要求，也是保障科學(xué)決策、防范未來風(fēng)險、降低決策可能帶來的損失和損害的要求。因此，包括環(huán)評在內(nèi)的各類“評估”，可能都是必要的。問題是從整體上掌握各類評價的“度”和“邊界”。既要防止各類“評”淪為部門利益化的工具，也要防止因?qū)嵤┗驅(qū)嵺`中的制度缺陷或機(jī)制失靈而歸罪于評價或評估的本質(zhì)。

環(huán)境保護(hù)是建設(shè)生態(tài)文明的主陣地。而且，無論從“協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的出發(fā)點(diǎn)，還是從理論與方法學(xué)體系、法律與管理制度的成熟或完善程度，以及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)化服務(wù)水平和咨詢服務(wù)市場化程度等，包括政策環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、項目環(huán)評在內(nèi)的整個環(huán)評都是最為成熟和完善的。因此，應(yīng)基于環(huán)評整合其他相關(guān)評價，形成綜合性的、覆蓋了環(huán)境與社會風(fēng)險、水與能源、安全與防災(zāi)等各相關(guān)部門或領(lǐng)域的評價體系，從決策的源頭預(yù)防生態(tài)、資源和環(huán)境惡化。

還應(yīng)針對不同層次的政策、規(guī)劃、項目決策類型，重構(gòu)評價的邏輯起點(diǎn)和評價有效性的內(nèi)涵，體現(xiàn)在至少三個方面：一是評價的成果、結(jié)論響應(yīng)決策的需求，被決策采納；二是響應(yīng)人民群眾解決突出環(huán)境問題、改善環(huán)境質(zhì)量的訴求；三是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

3.3 將發(fā)展規(guī)劃納入評價范疇，建立涵蓋“價值規(guī)范—評價模式—技術(shù)方法—制度設(shè)計”的完整的重大決策評價體系

生態(tài)文明建設(shè)不是僅僅著眼于解決具體的資源環(huán)境和生態(tài)問題，而是立足于解決傳統(tǒng)環(huán)保模式下“環(huán)保看似很努力且做了不少工作，但資源環(huán)境生態(tài)問題依然長期得不到實(shí)質(zhì)性有效解決”的源頭性、根本性和制度性因素。國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃（以下簡稱發(fā)展規(guī)劃）是我國規(guī)劃體系的龍頭和其他規(guī)劃編制依據(jù)，屬“元政策”。建議以“十三五”規(guī)劃的編制為契機(jī)，建立符合生態(tài)文明理念，響應(yīng)當(dāng)前及未來面臨的資源、環(huán)境與生態(tài)問題，包容生態(tài)文明建設(shè)各個領(lǐng)域和具體內(nèi)容，將發(fā)展規(guī)劃納入評價范疇，確保政策、規(guī)劃、項目重大決策符合生態(tài)文明建設(shè)要求，涵蓋“價值規(guī)范—評價模式—技術(shù)方法—制度設(shè)計”的完整的重大決策評價體系。

發(fā)展規(guī)劃納入規(guī)劃環(huán)評范疇之后，須注意以下兩個方面問題：一方面，對于發(fā)展規(guī)劃開展評價，不應(yīng)是當(dāng)下規(guī)劃環(huán)評的模式與內(nèi)容，尤其應(yīng)基于生態(tài)文明開展發(fā)展規(guī)劃的評估；另一方面，建立起響應(yīng)不同行政層級和空間特征、不同屬性或規(guī)劃類型、不同規(guī)劃范式、不同時間特征的包容性、靈活性的評價模式：發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等宏觀性、戰(zhàn)略性規(guī)劃，應(yīng)著眼于貫徹生態(tài)文明理念、可持續(xù)發(fā)展理論和科學(xué)發(fā)展觀，優(yōu)化、協(xié)調(diào)國家與地方之間、政府與市場之間、部門之間、地區(qū)之間在環(huán)境與生態(tài)保護(hù)上的協(xié)作與合作（如大氣污染的聯(lián)防聯(lián)控）；中觀的、政策性層面的規(guī)劃（如城市總體規(guī)劃）應(yīng)著眼于承上啟下，防止規(guī)劃缺陷及防范生態(tài)風(fēng)險，規(guī)避鄰避沖突，優(yōu)化城市規(guī)劃體系及促進(jìn)規(guī)劃間的協(xié)同與協(xié)調(diào)；微觀的、操作層面的規(guī)劃（控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項規(guī)劃等）和重大建設(shè)項目，應(yīng)著眼于減緩或最小化不良影響，響應(yīng)群眾的環(huán)境訴求，改善和美化優(yōu)化人居環(huán)境。

3.4 以環(huán)評制度改革撬動行政體制改革

十八屆三中全會和四中全會，強(qiáng)調(diào)了全面推進(jìn)行政體制改革—— “必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)，加大監(jiān)督力度”、“強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”。應(yīng)以促進(jìn)環(huán)評回歸其本質(zhì)作為環(huán)評制度改革的目標(biāo)，按“環(huán)評脫鉤→環(huán)評審批→環(huán)境違法嚴(yán)懲→維護(hù)公眾環(huán)境權(quán)益”的優(yōu)先順序，全面推進(jìn)環(huán)評制度改革。

其中，環(huán)評脫鉤是環(huán)評制度改革的切入點(diǎn)或起點(diǎn)；環(huán)評制度改革須抓住行政審批這一“牛鼻子”；以信息公開、社會監(jiān)督確保事中有效監(jiān)督，以確保公眾環(huán)境權(quán)益強(qiáng)化污染者的損害擔(dān)責(zé)倒逼環(huán)評回歸其本質(zhì)，以法治界定環(huán)評這一 “權(quán)力”的“三個清單”——權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單和加大社會監(jiān)督和人大監(jiān)督，防止環(huán)評及干預(yù)環(huán)評的權(quán)力任性。

環(huán)評脫鉤似乎只是表象，實(shí)則是利益關(guān)系的調(diào)整，是防止部門利益固化，打破利益藩籬。因此，應(yīng)以環(huán)評機(jī)構(gòu)脫鉤作為環(huán)評制度改革的起點(diǎn)，撬動“突破利益固化的藩籬，以經(jīng)濟(jì)體制改革為牽引，全面深化各領(lǐng)域改革”的大局；以環(huán)評審批改革作為行政體制改革的突破口，處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用；以法治保障公民權(quán)益，以強(qiáng)化社會監(jiān)督促進(jìn)政府依法決策，全面促進(jìn)行政決策的整體性、普遍性守法，促進(jìn)環(huán)境管理轉(zhuǎn)向環(huán)境治理；以環(huán)境治理能力與治理體系現(xiàn)代化建設(shè)，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量的全面改善；以環(huán)境質(zhì)量的改善化解環(huán)境與生態(tài)危機(jī)，并以環(huán)境與生態(tài)危機(jī)化解維護(hù)國家政治穩(wěn)定與安全。

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The Path of “Multi-assessment Integration” Based on Synergistic Promotion of Ecological Civilization Construction

Zhao Haijun1, Bao Cunkuan1*, Ma Weichun1,Wang Jinnan2, Xu Kaipeng2, Ge Chazhong2
(1. Department of Environmental Science and Engineering, Fudan University, Shanghai 200433; 2. Chinese Academy of Environmental Planning, Beijing 100012)

Abstract:Evaluation is a kind of power. Various kinds of “assessment” actually represent the rights and interests of related administrations, and even reduced to the toll-gate of various departments to competing the discourse and interests. The “scuffl e” of a variety of evaluation, not only has issues that include the content duplication, cumbersome procedures, and waste of labor and resource, but also turns the evaluation scuffle to the departments’ scuffle for maintaining their own interests and competing the discourse. This paper proposed a path of multi evaluation fusion for major decisionsin the light of synergistic promotion on ecological civilization construction, based on the analysis of existing evaluation system, implementation and problems, which crosswise cooperate with the related departments and lengthways cooperate with major decisions of national and local, government and market, policy planning and project, and fi nally made four policy recommendations of multi evaluation fusion.

Keywords:multi evaluation fusion; ecological civilization; major decisions; evaluation system

作者簡介：趙海君（1991—），女，復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系在讀碩士，研究方向?yàn)榇髿猸h(huán)境。

基金項目：國家自然科學(xué)基金項目（41271508）：協(xié)作型戰(zhàn)略環(huán)境評價理論與模式——基于利益相關(guān)者分析和協(xié)作機(jī)制的研究。

中圖分類號：X820.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-6252(2016)01-0061-07