張修玉，李遠，植江瑜，汪中洋（環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所，廣州 510655）

加強責任追究 推進制度保障——試論《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》

張修玉*，李遠，植江瑜，汪中洋
（環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所，廣州 510655）

摘 要建立健全生態(tài)文明制度體系是推進生態(tài)文明建設的重點。本文論述了《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》四大特征，包括一大突破即“黨政干部政績觀制度突破”，兩個明確即“明確了適應范圍與責任清單”，三大亮點即“有權必責、黨政同責與終身追責”，四大追責主體即“黨政主要領導、黨政分管領導、政府工作部門領導與具有職務影響力的領導”。最后，提出了五個建議包括“編制生態(tài)資產(chǎn)負債表，建立追責聯(lián)動機制，行為追責與后果追責相結合，設定追責情形，制定實施細則”?！饵h政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法》對引導黨政領導建立正確的政績觀與推動盡快建立人與自然和諧的局面具有重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞生態(tài)損害；責任追究；生態(tài)文明；制度保障

*責任作者： 張修玉（1979—），男，高級工程師，環(huán)境保護部華南環(huán)境科學研究所生態(tài)文明研究中心副主任，主要研究方向為生態(tài)文明與環(huán)境戰(zhàn)略。

引言

黨的十八大對生態(tài)文明建設作出了“五位一體”總體布局與“把生態(tài)文明建設放在突出地位，努力建設美麗中國”的戰(zhàn)略部署?！笆藢萌?、四中、五中全會”要求“緊緊圍繞建設美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，用最嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，促進生態(tài)文明建設”。中共中央、國務院發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，推動生態(tài)文明建設從國家戰(zhàn)略向制度保障方向落地。新常態(tài)背景下，引導黨政領導建立正確的政績觀，對健全生態(tài)文明制度體系具有重要的現(xiàn)實意義。

1 一大制度突破

“健全生態(tài)文明制度”是十八大報告提出的生態(tài)文明四大建設任務之一，十八屆四中全會也明確提出“依法治國，用最嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境”。新常態(tài)背景下，《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）的出臺，無疑是生態(tài)文明制度建設的重大突破。推動落實黨政領導干部生態(tài)環(huán)境保護責任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目與干擾決策造成嚴重后果的人，要追究責任，而且是終身追究，這將為落實生態(tài)環(huán)境責任提供強有力的制度保障。

2 兩個清晰明確

第一是明確了適用范圍，即專門針對生態(tài)環(huán)境損害領域的追責。需要指出的是，生態(tài)環(huán)境損害的范圍并不僅僅只是重大環(huán)境突發(fā)應急事件，也包括了常年累計的生態(tài)環(huán)境問題，包括生態(tài)破壞，環(huán)境質(zhì)量惡化，甚至GEP（生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值）的減少都要追責。

第二是明確了責任清單。包括插手環(huán)境影響評價、主要污染物減排，指使下屬做出不合法的審批行為等干預正常的環(huán)境管理工作；或者授意、指使下屬修改或虛構環(huán)境監(jiān)測或環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以及干擾基層正常的環(huán)境執(zhí)法行為，使違法者逃脫處罰等，都要被嚴厲追責。

3 三大突出亮點

（1）有權必責

《辦法》適用于縣級以上地方各級黨委和政府及其有關工作部門的領導成員，中央和國家機關有關工作部門領導成員，以及上列工作部門的有關機構，包括內(nèi)設機構、派出機構和有執(zhí)法管理權的直屬事業(yè)單位等領導人員?？梢钥闯?，凡是在生態(tài)環(huán)境領域負有職責、行使權力的黨政領導干部，出現(xiàn)規(guī)定追責情形的，都必須嚴格追究責任。

（2）黨政同責

以往的責任追究和環(huán)保約談主要是針對政府領導干部。《辦法》將地方黨委領導作為追責對象，是一個重要亮點，體現(xiàn)了黨委政府對生態(tài)文明和環(huán)境保護共同擔責，落實了兩個主體權責一致的原則，抓住了落實環(huán)境保護責任制的要害。這也是中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，對國家生態(tài)文明和世界可持續(xù)發(fā)展的一種擔當責任和勇氣的高度體現(xiàn)。

（3）終身追責

《辦法》明確規(guī)定實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。只要造成生態(tài)環(huán)境嚴重破壞和損害的，不論責任人是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須追責到底。這樣，將長期對黨政領導干部嚴格履行生態(tài)文明和環(huán)境保護職責敲響警鐘，使得領導干部不得有逃避追責的僥幸心理。同時，也對生態(tài)環(huán)境保護部門、紀律監(jiān)察機關、組織人事部門之間的關聯(lián)給予了規(guī)定，起到追責的協(xié)同效應和示范效果。

4 四個追責主體

《辦法》將追責主體對象劃分為如下四種類型。

（1）黨政主要領導

《辦法》規(guī)定，對貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的決策部署不力，致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化的；作出的決策與生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)相違背的；違反主體功能區(qū)定位或者突破資源環(huán)境生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，不顧資源環(huán)境承載能力盲目決策造成嚴重后果的；作出的決策嚴重違反城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護等規(guī)劃的情形，將追責黨政主要領導。

（2）黨政分管領導

《辦法》規(guī)定，指使、授意或者放任分管部門對不符合主體功能區(qū)定位或者生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設項目審批（核準）、建設或者投產(chǎn)（使用）的；對分管部門違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)行為監(jiān)管失察、制止不力甚至包庇縱容的；對嚴重環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件組織查處不力的等情形，將追責黨政分管領導。

（3）政府工作部門領導

《辦法》規(guī)定，批準開發(fā)利用規(guī)劃或者進行項目審批（核準）違反生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的；執(zhí)行生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)不力，不按規(guī)定對執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，或者在監(jiān)督檢查中敷衍塞責的；對發(fā)現(xiàn)或者群眾舉報的嚴重破壞生態(tài)環(huán)境和資源的問題，不按規(guī)定查處的；對應當移送有關機關處理的生態(tài)環(huán)境和資源方面的違紀違法案件線索不按規(guī)定移送的的等情形，將追責黨政府工作部門領導。

（4）具有職務影響力的領導

《辦法》規(guī)定，限制、干擾、阻礙生態(tài)環(huán)境和資源監(jiān)管執(zhí)法工作的；干預司法活動，插手生態(tài)環(huán)境和資源方面具體司法案件處理的；干預、插手建設項目，致使不符合生態(tài)環(huán)境和資源方面政策、法律法規(guī)的建設項目得以審批（核準）、建設或者投產(chǎn)（使用）的；指使篡改、偽造生態(tài)環(huán)境和資源方面調(diào)查和監(jiān)測數(shù)據(jù)的等情形，將追責具有職務影響力的領導。

5 五個建議

一是《辦法》的實施落地要與“生態(tài)資產(chǎn)負債表編制、損害評估與干部離任審計”結合起來。探索編制自然資源資產(chǎn)負債表，盡快建立起生態(tài)環(huán)境資源審計制度，制定自然資源資產(chǎn)負債表編制的總體框架，開展自然資源資產(chǎn)負債表基礎理論和核算方法的研究，編制自然資源資產(chǎn)負債表。探索領導干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)損益審計制度和生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制度，對各級政府主要領導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，對造成重大生態(tài)環(huán)境損害的行為，追究行政、刑事責任。

二是《辦法》的實施要建立聯(lián)動機制，即生態(tài)環(huán)境損害責任追究與黨政領導考核評價、干部選拔任用晉升等制度要有所聯(lián)動。在明確黨政同責的基本原則下，根據(jù)承擔的不同責任實行不同追責情形下的差別責任追究。對環(huán)境保護部門、紀律監(jiān)察機關、組織人事部門之間起到追責的協(xié)同效應和示范效果。而且，把追責落實到問責上，與黨政領導干部升遷絕對掛鉤，也具有了很強的現(xiàn)實性和針對性。

三是“行為追責”與“后果追責”要相結合?！掇k法》確定的責任追究情形，既包括發(fā)生環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“后果追責”，也包括違背中央有關生態(tài)環(huán)境政策和法律法規(guī)的“行為追責”。由于生態(tài)環(huán)境損害一旦發(fā)生，往往還會造成嚴重的生態(tài)和經(jīng)濟、社會危害甚至政治影響，因此，要避免生態(tài)環(huán)境損害行為發(fā)生，就必須防患于未然，不能局限于發(fā)生了生態(tài)環(huán)境損害事件再進行追責。

四是追責要抓住突出問題，設定追責情形。《辦法》按照黨中央、國務院明確的“樹立底線思維，設定并嚴守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護紅線”的要求，緊扣對生態(tài)環(huán)境負面影響大、社會反映強烈的黨政領導干部履職行為設定追責情形。鑒于生態(tài)環(huán)境損害具有成因復雜、表現(xiàn)多樣等特點，建議《辦法》的落地實施一定要抓住突出問題進行追責，可以起到警示與預警作用。

五是《辦法》的實施一定要實事求是、因地制宜制定實施細則。包括對重大追責事件開展獨立的科學評估，確定合理的追訴時空邊界和進行全生命周期影響評價。建立社會公眾監(jiān)督機制，力爭環(huán)境損害追責在更加公開透明的環(huán)境下進行。以環(huán)境健康安全等重大責任事件和風險為重點，制定具體執(zhí)行程序和細則，開展地方制度探索。甚至在條件許可的情況下，增加對資源環(huán)境績效顯著提高、綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展成績突出的領導干部的鼓勵條款。

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To Strengthen Accountability and Advance System Guarantee —Discussion on the Measures for the Investigation of the Ecological Environment Damage Responsibility of the Leading Cadres of the Party and the Government

Zhang Xiuyu*, Li Yuan, Zhi Jiangyu, Wang Zhongyang
(South China Institute of Environmental Sciences, Guangzhou 510655)

Abstract:To establish and perfect the system of ecological civilization is the key point of promoting the construction of ecological civilization. This paper discussed the leading cadres of the party and government liability for damage to the ecological environment accountability measures, including a major breakthrough in namely cadre achievement view system breakthrough, two clear to clear the scope and responsibility of the list, three highlights namely have the right to have responsibility, party committees and governments jointly accountable accountability and lifelong responsibility, four accountable main body namely main party leaders, leadership of the party and government in charge of the leadership, the work of the government departments with influential positions of leadership. Finally, five recommendations were proposed including the preparation of ecological balance sheet, the establishment of accountability linkage mechanism, the combination of accountability and consequences of responsibility, setting the responsibility for the case, the implementation details. The approach to the investigation of the ecological environmental damage responsibility of the party and government leading cadres is of great practical signifi cance to guide the party and government leaders to establish a correct view of achievements and promote the establishment of a harmonious situation between human and nature as soon as possible.

Keywords:ecological damage; accountability; ecological civilization; system security

基金項目：環(huán)保公益性行業(yè)科研專項“基于分區(qū)管理的生態(tài)文明建設指標體系和績效評估方法研究”與中央級公益性科研院所基本科研業(yè)務專項“生態(tài)文明城市建設規(guī)劃標準體系創(chuàng)新研究”資助。

中圖分類號：X171

文獻標識碼：A

文章編號：1674-6252(2016)01-0054-03