黃春橋

?

如火如荼的PPP

黃春橋

2016年4月11日，由中國發(fā)展研究基金會發(fā)起的“社會資本參與公共服務市場化改革”研究專家研討會暨課題成果發(fā)布會在京舉行。會上，來自政府部門、高校、企業(yè)、研究機構專家就當下PPP的發(fā)展進行了交流和探討，會議發(fā)布了《社會資本參與公共服務市場化改革研究》報告。近年來從行業(yè)試水到學界研究，PPP一路走紅，成為時下熱詞。

PPP的燎原之勢

“截至（2016年）2月底，經(jīng)過財政部門識別后錄入PPP綜合信息平臺、擬以PPP模式招商的項目投資額有8.3萬億，加上發(fā)改委推出的4萬億推廣名單，共計12萬多億，這充分說明PPP改革在各地已呈星火燎原之勢。”財政部政府和社會資本合作（PPP）中心主任焦小平在研討會主題演講中表示。

為了支持PPP改革，相關部門打出了一系列組合拳。2014年5月財政部成立了PPP工作領導小組。一年之后即2015年5月國家發(fā)改委推出80個PPP示范項目，范圍涉及傳統(tǒng)基礎設施建設、信息基礎設施建設、清潔能源、油氣、煤化工等領域。此后，財政部、發(fā)改委等職能部門出臺了一系列PPP指導性政策文件。財政部、稅務總局還發(fā)布了鼓勵PPP發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。地方政府層面也積極出臺了可操作性強的PPP政策文件，部分省份成立了隸屬于省級財政的PPP中心。經(jīng)過不斷地探索和發(fā)展我國目前推行PPP模式的政策體系已初步建立。

目前，PPP項目已經(jīng)涵蓋了市政工程、交通運輸、水利建設、環(huán)境保護、能源、醫(yī)療、住房等領域。最新公布的數(shù)字顯示，截至2016 年3月31日，經(jīng)審核納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目7721個，總投資87802.47億元，比1月末分別增加724個、6480.47億元。

可以說“中國用兩年的時間走完了發(fā)達國家十幾年的PPP發(fā)展道路”。正如焦小平所言，PPP在當下中國已成燎原之勢。

婚禮還是婚姻 ？

從數(shù)據(jù)上看，PPP的發(fā)展如火如荼，這種現(xiàn)象是偶然還是必然？是什么讓它如此有魅力？

這就要從PPP本身說起。PPP （Public-Private-Partnership）即政府與社會資本合作的簡稱，通常被稱為公私合作（合營）伙伴關系。國際上，PPP指政府與私營企業(yè)之間長期合作提供公共產(chǎn)品（服務），分為服務外包、特許經(jīng)營、私有化三類。由于我國存在著國有企業(yè)、集體企業(yè)和私營企業(yè)等不同性質(zhì)的社會資本，因此，PPP在國內(nèi)指的是政府與社會資本之間的長期合作關系，合作對象不僅限于私營企業(yè)。PPP作為公共服務市場化改革的重要手段，廣泛應用于軌道交通建設、管網(wǎng)改造、生態(tài)環(huán)境治理、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領域。目前，英國、美國、加拿大等國家的PPP市場成熟度和復雜程度較高。

其實，PPP在中國也并非新鮮事物，例如1984年的廣州沙角B電廠建設，后來的北京地鐵4號線建設運營，都采取了PPP運作模式。中央財經(jīng)大學肖鵬教授指出，從20世紀80年代起到2012年，中國的PPP實施經(jīng)歷了探索試點到逐步推廣階段，但是從2008年金融危機后，在4萬億大規(guī)模經(jīng)濟刺激中，出現(xiàn)了政府投資對民間投資的擠出效應，PPP模式處于深度調(diào)整期，2013年以后進入重塑運作階段。

隨著中國經(jīng)濟進入新常態(tài)，經(jīng)濟增速放緩，財政壓力增大，而新型城鎮(zhèn)化建設、環(huán)境治理、民生建設等方面需要投入大量資金，但國有資本在這方面投資效率低下，所以需要充分釋放社會資本，于是PPP受到格外關注。

中國發(fā)展研究基金會副秘書長方晉表示，“在公共服務領域推廣運用PPP模式，是落實黨的十八屆三中全會精神的一項重要舉措，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然選擇，是推動財政體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求，在當前我國經(jīng)濟進入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化和市場化提速、地方政府性債務問題顯現(xiàn)的形勢下，推進PPP模式意義重大、一舉多得?！?/p>

為了走出新常態(tài)，政府提出供給側結構性改革，而改革的重要內(nèi)容就是促進制度技術創(chuàng)新，“PPP改革就是以供給側結構性改革為主、需求拉動為輔的體制機制變革”焦小平認為。

時下的PPP熱潮順應了經(jīng)濟新常態(tài)，它絕不是僅僅為解決融資困難設計的過渡之策，而是公共產(chǎn)品（服務）供給管理的一種市場化社會化變革。所以，持續(xù)推進PPP發(fā)展將有助于進一步明確政府與市場邊界，轉變政府職能，充分發(fā)揮市場在資源配置的決定作用。它不是一場“婚禮”而是一段“婚姻”。

推進中的困境

當然，中國推動PPP的速度之快、項目之多、領域之廣、體量之大讓人驚嘆。但是，在這樣密集的實施過程當中也存在著不少問題。

在談到推進的問題時，方晉表示：“過去一年多來，中央政府大力推廣PPP模式，政策密集出臺，項目數(shù)量和投資額顯著上升，但也存在民企參與積極性不高，項目難落地，地方層面實施項目的能力、人才、知識、經(jīng)驗欠缺等問題?！?/p>

此外，根據(jù)2016年4月底PPP綜合信息平臺項目庫季報顯示，全國PPP項目數(shù)量和投資額分布不均。投資額排前六的山東、貴州、云南、河南、四川、江蘇的投資總額約4.66萬億，占入庫項目總投資51.9%，占了半壁江山，而經(jīng)濟發(fā)達的上海、天津卻排最末。并且這些項目主要集中在市政交通環(huán)保等領域，而醫(yī)療、教育領域所占比例較少。

不僅如此，PPP項目在推進的過程中在法律規(guī)范、政府誠信、投資回報以及監(jiān)督等方面還存在著一些問題。國務院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張永偉在《社會資本參與公共服務市場化改革研究》總報告中明確表示，在分領域推進PPP過程中存在著PPP法律法規(guī)體系不完善、PPP項目輕重融資—輕管理、地方政府失信、假PPP現(xiàn)象等諸多共性問題。此外，在不同領域還存在著一些特殊性問題：由于PPP項目執(zhí)行周期長、缺乏動態(tài)價格調(diào)整機制和不完全競爭，導致部分社會資本的回報率未能處在合理的區(qū)間，出現(xiàn)虧損或過高情況。在準經(jīng)營性領域和非經(jīng)營性領域，政府違約情況較多、PPP補償機制不完善、項目缺乏公眾監(jiān)督。

診斷“藥方”

“經(jīng)過兩年實踐探索，在國務院各個部門的協(xié)同努力下，PPP改革已成為各地穩(wěn)增長、調(diào)結構、促改革、惠民生、防風險的一個重要抓手?！?/p>

如何科學合理地使用這個工具，更好地發(fā)揮其作用，針對其存在的問題，專家們給出了如下建議：構建健全的法律制度環(huán)境，出臺國家級層面的法律文件來規(guī)范PPP項目標準、合同運作，消除有沖突的機制障礙；增強契約精神，政府和社會資方應該相互監(jiān)督，履行合同條款；建立獨立的PPP項目管理專業(yè)機構，處理好“看得見的手”與“看不見的手”之間的關系；按照物有所值的原則，注重PPP因地制宜的發(fā)展，在推進的過程中不能搞一刀切，注重本地發(fā)展的實際；確定合理的長期的利益分享、風險共擔機制，實現(xiàn)PPP項目效率、效能的最大化；建立并完善PPP項目績效考核制度，加強評估審計工作；最后，針對PPP項目運作的專業(yè)性、復雜性，大力培養(yǎng)致力于PPP事業(yè)的專業(yè)人才，推動PPP事業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。