靳來月

（東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

我國民生財政支出問題與對策研究

靳來月

（東北石油大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，黑龍江 大慶 163318）

民生建設(shè)與人民生活息息相關(guān)，民生財政支出是保障和完善民生的關(guān)鍵。通過對民生財政的概念以及范圍進(jìn)行界定，運(yùn)用數(shù)據(jù)分析我國民生財政支出的規(guī)模及結(jié)構(gòu)，看出目前我國民生財政支出存在的問題：支出比重不均衡、地域不平衡、監(jiān)督機(jī)制不健全以及保障制度不完善等，并提出相應(yīng)的解決對策。

民生；財政支出；保障制度

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但是自2012年以來，我國GDP增速放緩，同比增速一直處于7%左右，我國經(jīng)濟(jì)正呈現(xiàn)“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行目標(biāo)必然呈現(xiàn)多元化。我國即將進(jìn)入“十三五”時期，在政府的“十三五”規(guī)劃建議中，在全面建成小康社會目標(biāo)基礎(chǔ)上，提出人民生活水平和質(zhì)量顯著提高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善等新的目標(biāo)[1]，這與民生改善息息相關(guān)。可見，保障和改善民生始終是執(zhí)政決策重點，這一點通過公共財政在民生方面的支出所占的比重不斷增加也可以體現(xiàn)出來。以我國財政用于教育、醫(yī)療、文化體育、社會保障和就業(yè)、節(jié)能環(huán)保方面的支出來衡量民生支出，從2007年到2014年，民生支出由16,453.90億元增加至53,082.97億元，占財政支出的比重由33.1%上升至41.1%。民生保障制度是人民共享發(fā)展成果，社會公平正義實現(xiàn)的關(guān)鍵，而民生財政支出是保障和完善民生的關(guān)鍵。因此，對財政用于民生支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，有利于了解政府的民生財政支出與人民的需求是否適應(yīng)，并可以指導(dǎo)民生工作做出改善和優(yōu)化。

一、民生財政內(nèi)涵及支出范圍界定

目前，我國學(xué)者對民生財政的定義有所不同，大致可以分為三種角度：一是從公共財政與民生財政關(guān)系闡述民生財政的定義，顧輝在2012年認(rèn)為民生財政是公共財政的一部分，是有“以人為本”民生價值取向的公共財政[2]。二是從財政目標(biāo)來定義民生財政，李塔娜在2010年認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，民生財政是逐步實現(xiàn)消費(fèi)均等化，提高社會福利和人民幸福指數(shù)的財政支出。三是以公共財政支出結(jié)構(gòu)來定義民生財政，閆宇光、寇明峰在2011年將民生支出分為三個層次，第一層次為基本保障類，以實現(xiàn)公民的基本生存和生活；第二層次為改善生活類，以對公民生活狀態(tài)作出較大改善；第三層次為發(fā)展機(jī)會類，以對以后的發(fā)展作進(jìn)一步提升[3]。

雖然對民生財政定義的角度不同，但就目前我國現(xiàn)階段的民生需求來看，我國的民生財政支出范圍可界定為：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、文化體育和傳媒、環(huán)境保護(hù)、住房保障以及公共交通等領(lǐng)域。具有投資性、生產(chǎn)性的建設(shè)項目不應(yīng)納入民生支出范圍，本文按以上界定開展數(shù)據(jù)分析。

二、我國民生財政支出規(guī)模及結(jié)構(gòu)分析

（一）民生財政支出總體明顯增加

我國的民生支出總體呈現(xiàn)不斷增長的趨勢，而且增長的幅度十分明顯，可見，民生領(lǐng)域已經(jīng)成為國家財政支出的重要領(lǐng)域。具體來看，從2005年的6820.57億元到2014年的60,738.21億元，其中2006和2007年增長率最為明顯，從2005到2014年，民生財政支出增長率呈波動上升曲線。

（二）占GDP及財政支出比重呈上升趨勢

從2005到2012年，我國民生財政支出占國民生產(chǎn)總值的比重有明顯增加，2013年稍微有所下降，而在2014年又增加了。但是從每年的增長率來看，除2006年以外，都在7%左右，這說明我國每年民生財政支出相對于國民生產(chǎn)總值的使用和支配規(guī)模大體不變。民生財政支出占財政總支出的比重增加較為明顯，增加將近40%，這說明我國一直采取措施保障和改善民生，注重社會建設(shè)，取得了一定成績。

（三）民生財政支出的增長彈性系數(shù)比較穩(wěn)定

民生財政支出彈性系數(shù)是民生財政支出的增長率和GDP的增長率之比，如果系數(shù)大于1，說明民生財政支出增長比GDP增長快。除2013年以外，2005到2014年都大于1，而且自2008年以來，彈性系數(shù)變化波動不大。這說明我國民生財政支出一直穩(wěn)定增長，而且快過GDP增長。

（四）民生財政支出增長邊際傾向

財政支出的邊際傾向是指當(dāng)GDP增加1個單位時，民生財政支出增加的幅度。我國的民生財政支出邊際傾向一直呈現(xiàn)波動趨勢，2005-2006年，呈現(xiàn)上升趨勢，2008年有所回落，除2010年以外，2009到2012年保持持續(xù)上升趨勢，2013年有所回落，2014年有所增加（見表1）。

表1 2005-2014年我國民生財政支出狀況

總的來說，近年來，我國財政用于教育、醫(yī)療、社會保障、養(yǎng)老保險方面的支出有顯著提高，盡管2013年我國的財政收入有所回落，國家也壓縮了財政支出，但是在民生方面的支出繼續(xù)增加?？梢姡裆斦С鲈絹碓绞艿絿抑匾?，是我國財政投資的重點，而且在接下來的“十三五”時期，我國會繼續(xù)加大民生財政支出，以實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

三、我國民生財政支出存在的問題

（一）民生財政支出的比重不均衡

長期以來，我國財政支出結(jié)構(gòu)更加傾向于我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)以及行政管理方面，對于以服務(wù)社會公眾為主的民生財政的投入不足，這使得我國的經(jīng)濟(jì)雖然得到了高速發(fā)展，但民生方面的服務(wù)不能緊隨其后。從各項民生支出來看，我國在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等支出較多，在文化體育、住房保障和環(huán)保支出相對較少。李永生2009年在《促進(jìn)改善民生的財政政策分析》一文中指出，就我國在就業(yè)方面的支出來看，主要注重對人員的基本生活保障金和失業(yè)保障金投入，缺乏對促進(jìn)就業(yè)資金的重視。對勞動者來講，提供穩(wěn)定的就業(yè)崗位才是解決問題的根本。不僅在就業(yè)方面，我國在其他民生支出方面也存在只注重暫時解決問題，而輕視了如何采取措施從根本上解決問題。

（二）民生財政支出呈現(xiàn)地域不平衡、城鄉(xiāng)差距大的趨勢

鄭霜在2014年分別對我國的西北地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和東南地區(qū)從2000-2012年的民生財政支出進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)西北地區(qū)、東北地區(qū)的民生財政支出占全國總支出的6.2%和10%，但人均支出卻高出全國平均水平的20%左右。相比來說，中部和沿海地區(qū)民生支出占總支出均為12.6%，而人均民生支出卻低于全國平均水平的20%左右[4]。由此得出，對沿海和中部地區(qū)來說，其民生支出負(fù)擔(dān)較輕，而西部和東北地區(qū)負(fù)擔(dān)相對較重，從地域上看，我國的整體民生支出呈現(xiàn)的是“貧富懸殊、苦樂不均”的非均衡現(xiàn)象。此外，城市和農(nóng)村民生支出的差距巨大，目前，我國在教育、文化、醫(yī)療、社會保障等方面并未實現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)均等化，許多公共服務(wù)并不能完全滿足公眾需求。

（三）民生財政支出的監(jiān)督機(jī)制不健全

我國在民生財政支出方面沒有規(guī)范有效的監(jiān)督方法，是以結(jié)果為導(dǎo)向的監(jiān)督，并不重視過程監(jiān)督，致使在公共項目實施之前或?qū)嵤┻^程中存在財務(wù)犯罪現(xiàn)象，造成了巨大損失。民生財政監(jiān)督體系沒有明確的分工，民生項目的財政資金有覆蓋廣、鏈條長的特點，資金需深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)之中。然而很多項目實施單位并不重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金動態(tài)，更不會實施監(jiān)管，資金鏈條終端不能落實到位，項目的效果大打折扣。

（四）民生財政保障制度不完善

我國沒有規(guī)范的民生財政預(yù)算公開制度，尤其是處于地市級以下的政府財政公開的意識不高，社會公眾無法了解到民生財政的支出明細(xì)，民生財政資金的支出效果沒有保障。由于省級以下政府的財政管理制度不健全，無法保障資金可以落到實處，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，社會保障體系仍然不健全。保障的覆蓋面小，水平低，農(nóng)民僅在社會救濟(jì)、合作醫(yī)療等方面有所參與，對于關(guān)乎農(nóng)民日后保障的養(yǎng)老保險、失業(yè)保險等尚未完善普及。因此，無論是民生財政支出的受益范圍還是保障力度，都有待提高。

四、解決我國民生財政支出問題的對策

（一）轉(zhuǎn)變理念，加大民生財政投入力度

首先，政府應(yīng)該認(rèn)識到保障和改善民生是國家和政府的基本職責(zé)，民生保障是滿足個人物質(zhì)和文化生活的政府服務(wù)，有利于實現(xiàn)社會公平。各級政府應(yīng)深化對民生支出的認(rèn)識，主動關(guān)注那些具有共性，直接關(guān)系到公眾生活，能通過公共途徑訴諸來解決的公共需求，借助政府采取制度化手段來保障，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職責(zé)。其次，與國際相比，我國的民生財政支出的規(guī)模仍處于較低水平。一方面應(yīng)該加大投入力度，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，吸引社會資本參與，調(diào)整好經(jīng)濟(jì)、行政和民生之間的關(guān)系，推動經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。另一方面要壓縮我國財政支出中的一般性事物支出，將財政更多用于民生建設(shè)。同時，要優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，既要將財政更多投入到民生領(lǐng)域中比較薄弱的地方，還要致力于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，幫助貧困地區(qū)和弱勢群體實現(xiàn)脫貧。努力實現(xiàn)公共服務(wù)全面覆蓋，讓人人都可以共享發(fā)展成果。

（二）推進(jìn)民生支出均衡化發(fā)展，構(gòu)建地方特色民生支出結(jié)構(gòu)

一是針對沿海和中部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、民生支出比例小，而西北和東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后、民生支出比例大的問題，沿海和中部等發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)該增加當(dāng)?shù)氐拿裆斦С龅牧Χ群捅壤?，提高?dāng)?shù)氐墓卜?wù)水平。 此外，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)發(fā)展水平和政府財政能力的大小，通過政府間的橫向和縱向轉(zhuǎn)移，向農(nóng)村和落后地區(qū)注入更多民生資金，逐步建立起標(biāo)準(zhǔn)化的轉(zhuǎn)移支付制度，推進(jìn)地域、城鄉(xiāng)發(fā)展均衡化。二是國家應(yīng)逐步明確，對于向社會公眾提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該提供全額財政資金，而對于有盈利性質(zhì)的非公共產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)該逐步實現(xiàn)市場化，確保財政資金的重點是在民生項目支出中。三是針對我國各地區(qū)在民生項目支出中都是比較注重某些項目的支出，缺乏地區(qū)差異性的現(xiàn)象，各地區(qū)政府應(yīng)該從實際出發(fā)，結(jié)合本地發(fā)展的實際情況，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，制定出具有地方特色的民生財政預(yù)算體系。

（三）加強(qiáng)民生財政支出預(yù)算透明度，建立以民生為導(dǎo)向的績效評價機(jī)制

姜永華、鮑曙光在2014年指出，民生財政的本質(zhì)特征是民主和法制，要加強(qiáng)預(yù)算的編制，增強(qiáng)預(yù)算的透明度和公開性，構(gòu)建由社會公眾、政府相關(guān)部門組成的多重監(jiān)督體系[5]。通過將涉及民生支出項目的總額及增長率詳細(xì)列明并公開，使社會公眾可以充分了解政府在民生方面的財政投入，從而可以對支出效果形成監(jiān)督和評價。另外，要建立以民生為導(dǎo)向的民生財政支出績效評價體系，以績效評價的結(jié)果來決定保留或取消財政項目，規(guī)范和監(jiān)督民生財政資金的使用，提高資金使用效率。

（四）建立完善保障體系，力求滿足民眾需求

完善的民生保障制度可以讓公眾有安全感和幸福感，是解決社會民生問題的關(guān)鍵。首先，強(qiáng)化民生保障制度建設(shè)。保障制度是解決民生問題的關(guān)鍵，必須做好教育、醫(yī)療、社會保障和就業(yè)、住房、環(huán)境保護(hù)等保障工作，促進(jìn)社會民生建設(shè)，重點解決好公眾最為關(guān)注和最為緊急的相關(guān)民生領(lǐng)域的制度建設(shè)問題。比如，要加快失業(yè)保險制度改革，擴(kuò)大實施范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)職工都能參與。要擴(kuò)大養(yǎng)老保險制度的實施，為公民的晚年生活提供保障，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，要進(jìn)一步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，縮小城鄉(xiāng)之間的貧富差距。其次，要加強(qiáng)民生財政監(jiān)督。民生領(lǐng)域財政資金的投入應(yīng)該更有效率，政府應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段及財政可承受力，優(yōu)化民生保障重點，要加強(qiáng)政府的資金管理，加大民生資金的檢查力度，應(yīng)自覺接受上級政府和廣大民眾的監(jiān)督。第三，要確保民生保障的公平性。城鄉(xiāng)居民在民生保障方面應(yīng)該享有同等的權(quán)力，但是目前來看，這種城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化正在不斷擴(kuò)大。在廣大農(nóng)村地區(qū)，雖然每年中央都會下?lián)苡糜谏鐣Ｕ现С龅目铐棧c農(nóng)民的實際需求相比，還是十分有限的，增加力度也不夠，影響了農(nóng)村的社會保障建設(shè)。為了完善民生保障制度的建設(shè)，應(yīng)該提高民生財政支出比例，逐步縮小城鄉(xiāng)之間保障水平的差距。

（五）建立能充分反映民意利益的表達(dá)機(jī)制，了解民生需求

目前，我國在民生方面的財政投入不斷加大，但是對于支出效果的評價，公眾的滿意程度，沒有過多關(guān)注，而這是民生財政有無落實到實處的關(guān)鍵。所以，為了確保民生財政的支出效果，應(yīng)該建立可以充分反映民意的表達(dá)機(jī)制[6]。讓公眾根據(jù)其滿意度來對民生財政支出進(jìn)行細(xì)化打分，以作為改進(jìn)民生財政支出的依據(jù)。在充分考慮到群眾需求的基礎(chǔ)上，兼顧各方面利益，完善相關(guān)政策的制定，規(guī)范決策程序，建立一個與重大決策實施有關(guān)的評估機(jī)制。對于涉及到群眾切身利益的重要政策，要征求群眾意見，將公眾的利益問題進(jìn)行全面的評估，加快民生財政決策的科學(xué)化、民主化發(fā)展進(jìn)程[7]。

民生問題是國家關(guān)注的重點問題，在“十三五”規(guī)劃建議中，涉及民生的相關(guān)政策有10項之多，包括讓人人共享公共服務(wù)成果、實現(xiàn)7000多萬貧困人口脫貧、實現(xiàn)教育公平、加快就業(yè)創(chuàng)業(yè)、縮小城鄉(xiāng)差距、實施城鄉(xiāng)居民大病保險制度、實施食品安全戰(zhàn)略、均衡人口發(fā)展、深化戶籍改革制度以及改善生態(tài)環(huán)境。我國將不斷推進(jìn)民生建設(shè)，規(guī)范民生財政支出，完善第三方監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，促進(jìn)社會公平正義和和諧發(fā)展，讓全民共享民生發(fā)展成果。

[1]人民網(wǎng).中共中央關(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議（全文）[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2015/1103/c1001-27772701-8.html.2015.

[2]顧輝.民生財政導(dǎo)向下的我國社會養(yǎng)老保障研究[J]. 2012，（4）.

[3]閆宇光,寇明風(fēng).財政民生支出指標(biāo)框架體系研究[J].財政研究.2011，（10）:53-57．

[4]鄭霜.我國財政民生支出的結(jié)構(gòu)分析及問題反思[J].財會研究.2014，（02）:5-10.

[5]姜永華，鮑曙光.論民生財政[J].財政研究.2014，（6）: 18-21.

[6]王濤.建立民生財政的必要性與建議[J].湖北案例. 2011，（08）:15-25.

[7]陳光森.民生財政與民生建設(shè)的思考[J].財政研究. 2011，（09）:45-48.

〔責(zé)任編輯：宋洪德〕

F812.45

A

1002-2341（2016）02-0140-04

2016-02-02

靳來月（1991-），女，山東章丘人，碩士研究生，主要從事財務(wù)管理理論與研究方法等方面的研究。