魯勝力，趙　陽

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，北京100083；3.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100083)

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轉(zhuǎn)變政府職能加強監(jiān)督管理推動水土流失治理又好又快發(fā)展

魯勝力1，趙陽2，3

(1.水利部 水土保持司，北京 100053；2.水利部 水土保持生態(tài)工程技術(shù)研究中心，北京100083；3.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100083)

[摘要]作為推進我國水土流失綜合治理的重要抓手，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，經(jīng)過30多年連續(xù)實施，國家水土保持重點工程建設(shè)規(guī)模不斷擴大，投入渠道不斷增多，實施區(qū)水土流失治理成效顯著。十八大明確將水土流失綜合治理作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，對水土保持工作既是巨大機遇，也是更高要求。面對新形勢、新要求，及時更新理念，積極轉(zhuǎn)變職能，加強水保監(jiān)管，研究部署改革新措施，是全面深化水利改革的必然要求，是打好精準(zhǔn)扶貧攻堅戰(zhàn)的重要保障，更是加快建立生態(tài)文明制度的迫切需要。系統(tǒng)總結(jié)了近年來我國實施水土保持重點工程所取得的主要成就，提出了重點工程建設(shè)管理面臨的新要求和應(yīng)對措施等，旨在進一步推動水土流失治理又好又快發(fā)展，同時也為推動水利改革提供有益的經(jīng)驗。

水土流失是我國生態(tài)環(huán)境惡化的集中體現(xiàn)，直接關(guān)系到國家生態(tài)安全、防洪安全、糧食安全和飲水安全。根據(jù)中國水土流失與生態(tài)安全綜合科學(xué)考察和亞洲開發(fā)銀行的研究測算，水土流失給我國造成的經(jīng)濟損失約相當(dāng)于GDP總量的3.5%。嚴(yán)重的水土流失問題已成為制約我國社會經(jīng)濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。黨中央、國務(wù)院歷來高度重視水土流失防治工作，新中國成立以來，通過國家水土保持重點工程等系列重大生態(tài)工程建設(shè)，帶動了大規(guī)模的水土流失治理與生態(tài)建設(shè)工作。截至2014年底，全國累計完成水土流失綜合治理面積111.61萬km2。經(jīng)過治理的區(qū)域植被覆蓋率普遍提高，生態(tài)環(huán)境逐步改善，入河泥沙呈減少趨勢，特色產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，很多地方呈現(xiàn)出山青、水凈、民富、景美的新氣象，實現(xiàn)了生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的多贏。實踐證明，水土保持是人類長期同水土流失做斗爭，有效保護和合理利用水土資源，有效保護和改善生態(tài)環(huán)境的經(jīng)驗積累。在我國水土流失重點治理區(qū)，大力推進國家水土保持重點工程等生態(tài)工程建設(shè)，就抓住了生態(tài)建設(shè)的“牛鼻子”，抓住了解決生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)鍵和重點，對促進老少邊窮地區(qū)脫貧致富、加強生態(tài)文明建設(shè)意義重大。

1國家水土保持重點工程建設(shè)成效顯著

以1983年國家安排專項資金在水土流失嚴(yán)重地區(qū)啟動實施全國八片水土保持重點治理工程為標(biāo)志，經(jīng)過30多年的連續(xù)治理，重點工程實施規(guī)模逐步擴大，由最初的一項重點工程發(fā)展到目前的中央預(yù)算內(nèi)投資水土流失重點治理工程、坡耕地水土流失綜合治理工程、丹江口庫區(qū)及上游水土保持項目、國家水土保持重點建設(shè)工程、國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目等5大重點工程，工程覆蓋范圍由最初的9省43縣發(fā)展到如今的30省近1 100個縣。重點工程治理區(qū)水土流失綜合防治工作取得明顯成效，有近1.5億人從中直接受益，2 000多萬農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧致富，實現(xiàn)了基本農(nóng)田數(shù)量、糧食產(chǎn)量和群眾收入“三增加”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、群眾生活水平、生態(tài)環(huán)境的“三改善”，水土流失量、坡耕地面積、貧困人口“三減少”，區(qū)域生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益顯著提高。

一是國家重點工程實施區(qū)土壤侵蝕面積下降明顯。截至2011年，我國土壤侵蝕總面積294.91萬km2，與第二次全國土壤侵蝕遙感調(diào)查面積355.55萬km2相比，減少17.06%，其中水力侵蝕面積減少35.56萬km2，減少了21.56%。以黃土高原地區(qū)的陜西、寧夏、山西和甘肅等省(區(qū))為代表的國家重點治理區(qū)水力侵蝕面積減少顯著，水力侵蝕面積占各省總面積的比例由29.5%～59.3%降為17.87%～44.85%；西南土石山區(qū)的重慶、貴州、四川和云南等省(直轄市)水力侵蝕面積比例由37.2%～63.2%降為23.54%～38.07%。

二是國家重點工程實施區(qū)經(jīng)濟效益顯著提高。據(jù)第一次全國水利普查成果，與2000年相比，經(jīng)過治理的區(qū)域可增產(chǎn)糧食約10億kg，可增產(chǎn)果品約40億kg，林草覆蓋率約增加8百分點，涌現(xiàn)出了定西土豆、延安蘋果、鄂爾多斯沙棘等特色產(chǎn)業(yè)，促進了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收，群眾生活水平得到顯著提高，經(jīng)濟效益明顯提升。

三是國家重點工程實施區(qū)生態(tài)環(huán)境得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計，截至目前全國累計治理小流域7萬多條，建設(shè)生態(tài)清潔小流域1 000多條。各地通過實施各種類型的小流域建設(shè)，使農(nóng)村生態(tài)得到有效改善，農(nóng)業(yè)面源污染得到有效控制，水源得到有效保護，同時，增強了全社會的生態(tài)保護意識，促進了農(nóng)村文明和進步，許多嚴(yán)重水土流失區(qū)走上景觀優(yōu)美、自然和諧、衛(wèi)生清潔、人居舒適、經(jīng)濟快速發(fā)展、社會風(fēng)尚不斷進步的文明發(fā)展道路。

2國家水土保持重點工程建設(shè)管理面臨的新要求

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”總體布局，明確將“推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”作為建設(shè)生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要內(nèi)容。2011年的中央一號文件和中央水利工作會議，對水土保持工作做出了一系列重大部署，明確提出了“到2020年重點區(qū)域水土流失得到有效治理”的總體目標(biāo)。習(xí)近平總書記先后多次對水土流失治理工作做出重要批示，要求總結(jié)長汀等地經(jīng)驗，推動全國水土流失治理工作等。水土保持工作迎來了前所未有的發(fā)展機遇，但同時也面對諸多新要求。

一是國家水土保持重點工程建設(shè)管理實行“四到省”機制。根據(jù)國務(wù)院簡政放權(quán)、減少行政審批、改進行政管理方式的具體要求，2014年起，國家水土保持重點工程建設(shè)管理實行審批、資金、任務(wù)、責(zé)任“四到省”機制，地方業(yè)務(wù)部門對項目審批、計劃安排、建設(shè)管理負(fù)總責(zé)。水利部和流域管理機構(gòu)工作重點將主要集中在加強宏觀管理，做好政策法規(guī)體系建設(shè)、重大戰(zhàn)略研究，全國及區(qū)域規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)制定實施，監(jiān)測統(tǒng)計、監(jiān)督檢查、績效評價、搞好頂層設(shè)計和行業(yè)指導(dǎo)等方面。中央和地方事權(quán)得到進一步明確，地方政府的責(zé)任主體地位得到進一步加強。

二是國家水土保持重點工程年度建設(shè)任務(wù)和投資計劃要求當(dāng)年完成。《水利部關(guān)于加快推進水利工程建設(shè)實施意見》《水利部辦公廳關(guān)于加快推進國家水土保持重點建設(shè)實施方案的通知》明確要求2015年起黃河以南省份當(dāng)年水土保持中央資金執(zhí)行率應(yīng)為90%以上，黃河以北省份要完成80%以上，下一年度上半年全部完成上一年中央投資。各地要在中央投資計劃下達1個月內(nèi)將建設(shè)任務(wù)和投資計劃分解到縣，配套資金與中央投資要同步落實到位，按照有關(guān)進度要求切實加快工程建設(shè)進度和投資支付進度。

三是國家水土保持重點工程實施方案審批工作須在上年度年底前完成。《水利部辦公廳關(guān)于加快推進國家水土保持重點工程建設(shè)實施方案》要求，各地要全面加快重點工程前期工作進度，積極籌措前期工作經(jīng)費，及早開展下一年度項目前期工作，完善項目儲備。省級水利部門要提前2年組織開展項目實施方案編制工作，在上一年度年底前完成下一年度儲備項目審批工作。其中，坡耕地專項要按照專項建設(shè)方案投資規(guī)模完成前期工作，革命老區(qū)、農(nóng)發(fā)項目等按照不低于當(dāng)年投資規(guī)模的1.5倍完成前期工作。

四是國家水土保持重點工程要嚴(yán)格實行竣工驗收制度?？⒐を炇帐侨婵己酥攸c工程投資效益、檢驗設(shè)計和施工質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)，《水利工程建設(shè)項目驗收管理規(guī)定》(水利部令第30號)，《水利水電建設(shè)工程驗收規(guī)程》《水土保持綜合治理驗收規(guī)范》《水土保持質(zhì)量評定規(guī)程》《國家水土保持重點建設(shè)工程管理辦法》《國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)水土保持項目管理辦法》《水土保持工程建設(shè)管理辦法》均有明確要求和具體規(guī)定。國家水土保持重點工程要嚴(yán)格實行工程驗收制度，年度建設(shè)任務(wù)完成后，省級水利水保部門會同有關(guān)部門對項目及時進行驗收。

五是國家水土保持重點工程管理要全面實現(xiàn)信息化。信息化是科學(xué)分析、科學(xué)決策的基礎(chǔ)，是提升國家水土保持重點工程建設(shè)管理水平的重要舉措。《水利部水土保持司關(guān)于做好國家水土保持重點工程建設(shè)管理信息系統(tǒng)試運行工作的通知》明確要求，今后所有國家水土保持重點工程的計劃申報、統(tǒng)計信息報送等在報送紙質(zhì)文件的同時，必須通過信息系統(tǒng)同步報送，未同步報送的水利部將不予受理，并明確將重點工程信息化作為考核各省國家水土保持重點工程建設(shè)管理情況的重要內(nèi)容。

3轉(zhuǎn)變政府職能，加強監(jiān)督管理，推動水土流失重點治理又好又快發(fā)展

推進行政體制改革、創(chuàng)新行政管理方式是政府降低行政成本，提升行政效率，更好地向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的必然選擇。轉(zhuǎn)變政府職能是推進行政體制改革的核心，也是促進水土保持事業(yè)科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在全面深化經(jīng)濟體制改革及水利改革的新形勢下，面對諸多新的要求，積極探索水土保持發(fā)展方向與管理方式，采取針對性措施，對于推動水土保持事業(yè)又好又快發(fā)展具有重要意義。

一是加強頂層設(shè)計。建立健全我國水土保持規(guī)劃體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，以及重點工程管理制度是加強頂層設(shè)計的三個主要方面。一要逐步建立健全以《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》為主體的國家和地方定位清晰，上下協(xié)調(diào)，綜合、專項相互配套的水土保持規(guī)劃體系，扎實做好各類水土保持工程建設(shè)規(guī)劃，增強規(guī)劃的約束性和執(zhí)行力。二要逐步制定和完善國標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)相互配套、治理、監(jiān)督、監(jiān)測、基礎(chǔ)等覆蓋全面的水土保持技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，進一步堅實水土保持學(xué)科發(fā)展基礎(chǔ)，實現(xiàn)政府監(jiān)管規(guī)范化、科學(xué)化。三要結(jié)合當(dāng)前重點工程建設(shè)新要求、新特點，完善重點工程建設(shè)管理制度，不斷提高工程建設(shè)管理水平，推動重點工程建設(shè)系統(tǒng)化、制度化、規(guī)范化，確保重點工程效益充分持續(xù)發(fā)揮。

二是做好前期工作。省級水行政主管部門要根據(jù)相關(guān)規(guī)劃，依據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，編制省級重點工程實施規(guī)劃，實施規(guī)劃應(yīng)落實到項目縣(區(qū))，并明確相應(yīng)的建設(shè)任務(wù)，建立重點工程省級儲備項目庫?？h級水行政主管部門應(yīng)依據(jù)省級批復(fù)的實施規(guī)劃確定的項目區(qū)、建設(shè)任務(wù)及投資規(guī)模等，以小流域為單元，抓緊可行性研究和初步設(shè)計等前期工作，確保實施方案要達到初步設(shè)計深度，滿足施工要求。地方各級水利水保部門要按要求提前做好項目前期儲備，徹底改變以往投資計劃下達后才開始組織項目縣開展重點工程前期的工作習(xí)慣。

三是加快工程建設(shè)。省級水行政主管部門要進一步制定配套國家水土保持重點工程建設(shè)的各項制度。根據(jù)水土保持工程特點，認(rèn)真執(zhí)行相關(guān)制度，著力加強工程建設(shè)進度、質(zhì)量和安全管理，不斷創(chuàng)新建設(shè)管理機制，充分發(fā)揮投資效益。省級以及縣級水行政主管部門要積極協(xié)調(diào)有關(guān)部門進一步優(yōu)化工程項目審查審批流程，進一步依法壓減工程項目審查審批事項，進一步規(guī)范工程項目審查審批行為。項目縣要加強與發(fā)改、財政等部門的協(xié)調(diào)配合，共同研究落實各項對策措施，切實加快工程建設(shè)進度，加強建設(shè)管理，確保工程建設(shè)順利完成。對由受益群眾直接實施的項目，縣級水利水保部門應(yīng)加強技術(shù)指導(dǎo)，加強監(jiān)管。

四是強化監(jiān)督檢查。充分發(fā)揮好水利部、流域機構(gòu)和省級水利部門三級監(jiān)督檢查機制是確保重點工程建設(shè)優(yōu)質(zhì)高效完成的重要保障。水利部對各地水土保持工程實施情況進行指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，流域機構(gòu)負(fù)責(zé)督導(dǎo)、抽查項目實施進展情況。省級水行政主管部門應(yīng)及時組織項目縣開展重點工程自查工作，切實加大工程監(jiān)督檢查力度，及時掌握工程建設(shè)進展情況，對檢查中發(fā)現(xiàn)的問題要限期整改，對制約工程進度和質(zhì)量的關(guān)鍵問題要掛牌督辦、專人盯辦、重點查辦，做好跟蹤檢查，做到及時解決，確保實現(xiàn)年度國家水土保持重點工程檢查全覆蓋。

五是及時開展驗收。按照誰審批實施方案誰負(fù)責(zé)驗收的原則，地方水行政主管部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)國家水土保持重點工程的竣工驗收工作。國家水土保持重點工程完工后，項目法人(責(zé)任主體)要及時自驗，開展工程財務(wù)決算和審計，并向?qū)嵤┓桨笇徟块T提交年度驗收和竣工驗收申請，實施方案審批部門要按有關(guān)規(guī)定要求，及時開展驗收工作，于次年年底前完成竣工驗收。所有國家水土保持重點工程都應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行竣工驗收制度，對驗收不合格的項目，要限期整改，并進行核驗。

六是全面推行信息化。各地要根據(jù)有關(guān)要求，積極推進重點工程信息系統(tǒng)應(yīng)用，落實專人負(fù)責(zé)、專人管理，做好有關(guān)項目信息的錄入、復(fù)核、日常使用和維護等工作，進一步提高水土保持?jǐn)?shù)據(jù)交換、信息共享與服務(wù)能力，實現(xiàn)國家水土保持重點工程信息化管理。同時，根據(jù)水利部水利投資計劃月調(diào)度要求，全面做好信息統(tǒng)計工作，做到水利建設(shè)項目管理及投資信息直報系統(tǒng)和國家水土保持重點工程項目信息管理系統(tǒng)同步報送，并確保報送數(shù)據(jù)統(tǒng)一、準(zhǔn)確與及時。

七是深入調(diào)查研究。水土流失綜合治理涉及千溝萬壑，事關(guān)千家萬戶，如何在廣大農(nóng)村地區(qū)青壯勞動力明顯減少的背景下，通過科學(xué)引導(dǎo)，動員廣大群眾參與治理千溝萬壑、建設(shè)幸福鄉(xiāng)村等一系列問題是迫切需要解決的重要課題，急需深入治理一線加強調(diào)查研究，認(rèn)真總結(jié)各地不斷涌現(xiàn)的各類典型經(jīng)驗，積極探索工程建管新機制、新措施，不斷提高治理水平與效果，形成全社會參與水土流失治理的新局面，為落實精準(zhǔn)水土保持和科學(xué)決策奠定良好的基礎(chǔ)。

(責(zé)任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻標(biāo)識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)06-0004-03

[作者簡介]魯勝力(1966—)，男，陜西扶風(fēng)縣人，高級工程師，學(xué)士，從事水土保持管理工作。

[收稿日期]2016-04-25

[關(guān)鍵詞]水土保持；監(jiān)督管理；政府職能轉(zhuǎn)變