查方勇，王志剛

(1.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

管理專論

國有地勘單位改革研究綜述及啟示

查方勇1，王志剛2

(1.長安大學地球科學與資源學院，陜西 西安 710054；2.中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149)

摘要：為了適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，國有地勘單位經(jīng)歷了多階段多目標的發(fā)展變革。產(chǎn)、學、政界對地勘單位改革發(fā)展理論依據(jù)、變遷特征、發(fā)展現(xiàn)狀等方面進行了多角度探討。綜合現(xiàn)有研究成果和實踐效果來看，一方面，國有地勘單位改革是公共產(chǎn)品理論、供需關系理論和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論等在礦產(chǎn)資源經(jīng)濟開發(fā)關系與地質(zhì)工作組織管理中的實踐應用。另一方面，國有地勘單位改革是由問題倒逼產(chǎn)生，但改革進展緩慢，既源于外部環(huán)境，也有來自主體自身原因。在國家大力推進事業(yè)單位分類改革背景下，國有地勘單位改革發(fā)展既要體現(xiàn)國家大政方針要求，更要結(jié)合行業(yè)特性。國有地勘單位改革科學分類是基礎，發(fā)揮市場在勘查資源配置中起決定性作用是關鍵。在模式選擇上，國有地勘單位要主動適應行業(yè)發(fā)展需要，轉(zhuǎn)企改制，嫁接國有企業(yè)改革經(jīng)驗，走企業(yè)化經(jīng)營。

關鍵詞：國有地勘單位；改革發(fā)展；歷史變遷；模式選擇；地質(zhì)工作

習近平同志深刻指出，“改革開放只有進行時，沒有完成時。”地勘單位改革是個常提常新的話題，隨著實踐的發(fā)展和認識的深化，地勘單位改革不斷取得新突破。伴隨著國有地勘單位改革發(fā)展歷程，我國產(chǎn)界、學界和政界都對地勘單位改革發(fā)展的理論依據(jù)、改革歷程、發(fā)展現(xiàn)狀等方面進行了多角度探討。梳理國有地勘單位改革發(fā)展研究情況，對促進地勘單位改革，乃至其他事業(yè)單位分類改革都具有重要意義。

1國有地勘單位改革理論研究

自上世紀90年代以來，我國地礦、資源及產(chǎn)業(yè)等領域?qū)＜覍W者進行了較為豐富的地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟理論研究。特別是用公共產(chǎn)品理論、供需關系理論、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學理論、可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明理論等理論分析礦產(chǎn)資源經(jīng)濟開發(fā)關系與地質(zhì)工作組織管理。

劉云忠等運用公共產(chǎn)品理論、供需關系理論、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學理論、演化博弈理論等分析了公益性地質(zhì)工作產(chǎn)品的權(quán)益流轉(zhuǎn)機制、供需結(jié)構(gòu)關系，以及公益性礦產(chǎn)地質(zhì)投入與產(chǎn)出績效評價(劉云忠等，2010)[1]。王文等運用公共產(chǎn)品理論分析地質(zhì)產(chǎn)品類型和供給方式，提出要建立分別與公共地質(zhì)產(chǎn)品和非公共地質(zhì)產(chǎn)品相適應的兩套項目管理體系和運行機制(王文等，2006)[2]。張潤麗等主張運用戰(zhàn)略研究的基本理論，按照社會經(jīng)濟發(fā)展和廣大用戶對地質(zhì)工作的需求驅(qū)動開展系統(tǒng)的戰(zhàn)略管理研究(張潤麗等，2010)[3]。一些專家學者還運用資源產(chǎn)權(quán)、資源配置、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明理論，探討了礦產(chǎn)資源立法、戰(zhàn)略與規(guī)劃、勘查等管理研究工作和礦山企業(yè)社會責任(姚華軍等，2015)[4]，以及運用理論分析、歷史分析、國內(nèi)外比較和實踐歸納等手段系統(tǒng)研究地質(zhì)工作體制機制建設問題(王文等，2011)[5]，主張用科學發(fā)展觀指導公益性地質(zhì)工作定位與發(fā)展方向(中國地質(zhì)調(diào)查局公益性地質(zhì)工作戰(zhàn)略研究組，2006)[6]。

國土資源部咨詢研究中心地礦經(jīng)濟專家王希凱根據(jù)地質(zhì)勘查工作改革實踐，較早較長時間地進行了地勘單位改革的理論探索。他從國民經(jīng)濟角度論述了地質(zhì)勘查業(yè)功能，以及地質(zhì)勘查各種生產(chǎn)要素及其特殊作用(王希凱，1992)[7]。他認為地勘單位企業(yè)化經(jīng)營是歷史的必然，關鍵在于產(chǎn)權(quán)制度改革(王希凱，2000)[8]。他從稀缺程度、供需關系和財產(chǎn)屬性等角度分析，認為礦產(chǎn)資源有償使用被邊緣化了，以及商業(yè)性礦產(chǎn)勘查中應突出政府的主導作用、市場配置資源的基礎作用、企業(yè)的主體地位(王希凱，2012)[9]。

2國有地勘單位改革變遷研究

我國地勘單位歷史變遷是適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，與國家改革開放大環(huán)境緊密相連，國有地勘單位改革在探索中前進，在實踐中發(fā)展，經(jīng)歷了幾個重要歷史階段，取得了重要進展。

根據(jù)文獻資料顯示，關于我國地質(zhì)工作及地勘單位歷史變遷研究，主要集中于《礦床學的百年回顧與發(fā)展趨勢》(翟裕生，2001)[10]、《中華人民共和國地質(zhì)礦產(chǎn)史》(朱訓等，2003)[11]、《地質(zhì)工作體制及商業(yè)性礦產(chǎn)勘查體制改革研究》(李建華，2007)[12]、《商業(yè)性礦產(chǎn)勘查政策研究》(商業(yè)性礦產(chǎn)勘查政策研究課題組，2007)[13]、《市場經(jīng)濟條件下地質(zhì)工作體制機制探索》(周金瑾，2010)[14]等文獻，從新中國成立初期、全面建設社會主義時期及改革開放時期回顧了計劃經(jīng)濟體制、社會主義市場經(jīng)濟體制和新機制下地質(zhì)勘查行業(yè)管理歷史沿革及歷史作用與貢獻，分析了我國礦產(chǎn)勘查管理體系及礦產(chǎn)勘查發(fā)展趨勢，探討了商業(yè)性地質(zhì)工作與公益性地質(zhì)工作相互關系及分體運行機制，論述了國有地勘單位改革發(fā)展背景及主要動因。

與此同時，我國為國家地質(zhì)工作管理提供基礎業(yè)務支撐和決策咨詢服務的機構(gòu)以課題研究等方式開展了國外地質(zhì)工作及勘查組織歷史變遷研究等(魏春生，1993[15]；施俊法，1996[16]；戴自希，1998[17])。他們的研究成果主要集中于國外地質(zhì)工作概況與評述、國外礦產(chǎn)勘查新動向及其技術(shù)進展、西方礦產(chǎn)勘查哲學、國外地調(diào)機構(gòu)與地質(zhì)工作的演變，實證調(diào)查了俄羅斯、美國、英國、加拿大等國地質(zhì)調(diào)查機構(gòu)組織結(jié)構(gòu)、職能、管理體制及發(fā)展動向。國外地質(zhì)工作及礦產(chǎn)勘查組織歷史變遷因國家而不同，發(fā)達國家從國家戰(zhàn)略和社會服務高度強調(diào)公益性地調(diào)工作，而發(fā)展中國家更注重于礦產(chǎn)資源勘查與開發(fā)；國外發(fā)達國家公益性地質(zhì)工作與商業(yè)性地質(zhì)工作分開較早，商業(yè)性地質(zhì)工作已經(jīng)較好地由市場發(fā)揮作用，發(fā)達國家商業(yè)性礦產(chǎn)勘查較為發(fā)達。公益性地質(zhì)工作根據(jù)國家需要，不斷調(diào)整優(yōu)化發(fā)展重點和管理體制，為經(jīng)濟社會發(fā)展做出了重要貢獻。

3國有地勘單位改革現(xiàn)狀研究

3.1關于模式選擇

基于國民經(jīng)濟發(fā)展需要和國家改革發(fā)展政策要求，我國專家學者進行了國有地勘單位改革發(fā)展模式選擇研究。如，在原地礦部1987年頒布《地質(zhì)工作體制改革總體構(gòu)想綱要》之后，專家學者探討地質(zhì)成果商業(yè)化、部門經(jīng)營多元化、地勘單位企業(yè)化改革進程及效果(王希凱，2009)[18]；而依據(jù)《地質(zhì)勘查隊伍管理體制改革方案》(國辦發(fā)〔1999〕37號)、《關于深化地質(zhì)勘查隊伍改革有關問題的通知》(國辦發(fā)〔2003〕76號)，專家學者論述了地勘單位實行屬地化管理后，在事業(yè)體制框架下地勘單位在產(chǎn)業(yè)格局、體制創(chuàng)新、隊伍結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟效益等方面取得的發(fā)展進步(賈其海，1999[19]；方克定，2002[20]；劉樹臣等，2003[21]；中國地質(zhì)學會21世紀中國地質(zhì)研究分會，2005[22])，強調(diào)公益性與商業(yè)性地質(zhì)勘查工作應分體運行，并分析分體運行效果及發(fā)展對策(張文駒，2000[23]；中國地質(zhì)調(diào)查局公益性地質(zhì)工作戰(zhàn)略研究組，2006[6])，明確了政府主導地位和市場在礦產(chǎn)勘查資源配置中起基礎作用(郭遠生等，2005)[24]，以及地勘單位企業(yè)化經(jīng)營趨勢(王希凱等，2000)[9]；在2011年國務院頒布《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》(中發(fā)〔2011〕5號)之后，專家學者進一步論述了企業(yè)應作為商業(yè)性礦產(chǎn)勘查主體(萬祖華，2013)[25]，地勘單位可以嫁接國有企業(yè)改革經(jīng)驗實行股份制改革(邵毅，2012)[26]，以及實現(xiàn)國際化經(jīng)營(匙文，2014)[27]。

3.2關于主要問題

近年來，國土資源部地質(zhì)勘查司和中國國土資源經(jīng)濟研究院組成多個調(diào)研組，先后赴內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、河南、四川和陜西等省區(qū)開展了國有地勘單位改革發(fā)展專題調(diào)研，并到遼寧省、安徽省、河南省和陜西省國有地勘單位開展了與地勘一線職工“同吃、同住、同工作”基層蹲點調(diào)研。調(diào)研期間，分別與地礦、有色、煤田、冶金、核工業(yè)等國有地勘單位進行了多層次的交流座談，以及結(jié)合蹲點調(diào)研與問卷調(diào)查，深入了解“新常態(tài)”下地質(zhì)勘查行業(yè)的改革發(fā)展情況(張彥英等，2013)[28]。與此同時，中國地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟學會在其學術(shù)年會中，專題征集國有地勘單位改革發(fā)展研討論文，并在其會刊《中國國土資源經(jīng)濟》開辟地勘單位分類改革專欄，受到了來自全國地勘單位管理者、一線地質(zhì)工作者和地礦經(jīng)濟研究專家共同參與刊文研討。根據(jù)《2014年度國有地勘單位改革發(fā)展情況調(diào)研報告匯編》材料分析，地勘行業(yè)發(fā)展步入行業(yè)下滑壓力加大、地質(zhì)工作結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化等“新常態(tài)”，各省國有地勘單位分類情況不盡相同，部分國有地勘單位增加地質(zhì)災害應急搶險、環(huán)境監(jiān)測、放射性防護等公益職能。截至2014年底，僅有11個省區(qū)部分屬地化管理國有地勘單位分類方案得到相關編制部門批復，有20個省區(qū)沒有完成分類改革。國有地勘單位改革發(fā)展面臨缺乏行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、省域間及省域內(nèi)各國有地勘單位發(fā)展不平衡、“百局千隊”基本格局仍未根本改觀、“試點”成果難以在全行業(yè)推廣、歷史遺留問題依然突出等問題(國土資源部地質(zhì)勘查司等，2015)[29]。長期以來，地勘單位行政化淡化了地質(zhì)工作特性，助長了“官本位”導向，壓抑了技術(shù)研究主流和浪費了技術(shù)人力資源(宋新華，2014)[30]。在分類推進國有地勘單位改革進程中，地勘單位存在歷史包袱沉重、技術(shù)裝備陳舊、人才隊伍斷檔、基地建設落后、產(chǎn)業(yè)支撐不足、現(xiàn)有政策落實不到位、新政策設計存在偏差等困難和問題(付英，2012)[31]?？蛇M一步分為管理體制、事業(yè)編制、發(fā)展改革、財政支持及國有資產(chǎn)管理等幾類問題(方敏，2012)[32]。國有地勘單位改革由問題倒逼產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化(邵毅，2012)[33]。國有地勘單位改革進展緩慢，其根本原因是地質(zhì)勘查體制不順、機制不暢(施俊法，2015)[34]，改革內(nèi)生動力不足(邵毅，2010)[35]，既源于外部環(huán)境，也來自主體自身原因(王永生，2009)[36]。

3.3關于政策建議

分析國有地勘單位改革發(fā)展模式選擇和存在問題，是為了進一步加強地勘行業(yè)改革，增強地勘單位活力，促進地勘產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一些研究機構(gòu)和專家學者探討了國有地勘單位改革發(fā)展路徑選擇及政策建議。主要包括：從現(xiàn)代企業(yè)管理制度要求和地勘單位自身優(yōu)劣勢角度深入分析，堅持以人為本，以質(zhì)取勝，增強核心競爭力，不能盲目鋪攤子(彭齊鳴，2014)[37]，進一步處理好當前與長遠、政府與市場、企業(yè)與事業(yè)等幾個主要關系(王希凱，2012)[9]，厘清改革與發(fā)展、主動與被動、改革與穩(wěn)定、屬地與行業(yè)的關系(方敏，2012)[38]，從重視發(fā)揮市場配置勘查資源作用、實施探采一體化和培育風險勘查資本市場實施體制機制創(chuàng)新(付英，2012)[31]，從建設現(xiàn)代企業(yè)文化需要實施文化創(chuàng)新戰(zhàn)略(鄭洪濤，2011)[39]，從國家經(jīng)濟安全和地勘行業(yè)可持續(xù)發(fā)展高度實施人才戰(zhàn)略和“走出去”戰(zhàn)略，推進并建立注冊地質(zhì)(勘查)師制度(彭齊鳴，2013)[40]，增強地勘單位改革發(fā)展的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性(楊伯軒，2014)[41]，實現(xiàn)地質(zhì)工作可持續(xù)發(fā)展。

一些專家學者從我國事業(yè)單位改革背景、國家資源戰(zhàn)略安全保障、地勘行業(yè)可持續(xù)發(fā)展角度，并結(jié)合湖南省(劉豪，2006)[42]、福建省(林強，2013)[43]、內(nèi)蒙古自治區(qū)(米強，2014)[44]及陜西省(周鑫等，2015)[45]等省區(qū)地勘單位改革實踐，探討了地勘單位改革發(fā)展對策。

4啟示

“十三五”時期，國有地勘單位改革將進入攻堅期和深水區(qū)，也是階段目標完成期，攻堅期意味著困難大，深水區(qū)意味著險灘多，完成期意味著時間緊。黨的十八屆三中全會指出，“緊緊圍繞市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”和“加快事業(yè)單位分類改革”。改革沒有回頭路，發(fā)展才是硬道理。地勘單位改革發(fā)展既要體現(xiàn)國家大政方針要求，更要結(jié)合行業(yè)特性，適應行業(yè)發(fā)展需要，不能故步自封，不能搞“一刀切”。

我國國有地勘改革歷程是適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，取得了系列成就。在公益類和經(jīng)營類選擇上，國有地勘單位深受“戴事業(yè)帽子，走企業(yè)路子”行業(yè)背景影響，普遍表現(xiàn)了觀望情緒，主要傾向公益類選擇。公益性地質(zhì)工作因其公益性、基礎性和戰(zhàn)略性地位，應由政府財政支持來整體推進，而商業(yè)性地質(zhì)工作既是地質(zhì)工作的主體，同時又是礦業(yè)的重要組成部分，應遵循“誰投資，誰受益”原則，實現(xiàn)市場配置地質(zhì)勘查資源，有利于建立符合社會主義市場經(jīng)濟要求的地質(zhì)勘查新體制和新機制，有利于建立資源安全供應新機制和促進我國礦產(chǎn)勘查開發(fā)融入全球市場。因此，根據(jù)產(chǎn)品與需求理論、組織變革理論及資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟理論等，依據(jù)市場在資源配置中起決定性作用要求和國際經(jīng)驗，我國大部分地勘單位轉(zhuǎn)制改企，嫁接國有企業(yè)改革經(jīng)驗，走企業(yè)化經(jīng)營，是必然選擇。

此外，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革新思路和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”五大發(fā)展新理念為地勘單位改革發(fā)展提出了新要求。這就需要在今后改革發(fā)展中，要更加注重補齊地勘經(jīng)濟基礎短板，要更加注重提升地勘服務品質(zhì)，要更加注重地勘裝備提檔升級，要更加注重地勘隊伍和地勘市場協(xié)調(diào)發(fā)展，要更加注重提高供給質(zhì)量效率、降低地勘服務成本，這是地質(zhì)工作轉(zhuǎn)型升級、提質(zhì)增效的必由之路。

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A study summary of the research on the reform of state-owned geological exploration units and its enlightenment

ZHA Fang-yong1，WANG Zhi-gang2

(1.School of Earth Sciences and Resources，Chang’an University，Xi’an 710054，China；2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China)

Abstract:The Chinese government has always attached great importance to geological work.In order to adapt to the needs of economic and social development，reforming state-owned geological exploration units has being processed.Comprehensive research results and practical effect，on the one hand，public product theory，supply and demand theory，and industrial economic theory have been applied on economic development relationship of mineral resources and geological work organization management practice；on the other hand，state-owned geological exploration units reform while facing internal and external difficulties，such as many historical legacy problems，and the lack of motivation.Under the background of national vigorously promote the reform of institution classification，F(xiàn)or state-owned geological exploration reforming units，scientific classification is the foundation，market in the allocation of resources playing a decisive role is the key.Therefore，most of the geological exploration units will turn to enterprises.

Key words：state-owned geological exploration units；reform and development；historical change；mode selection；geological work

收稿日期：2016-02-02

基金項目：國土資源大調(diào)查項目“全國地勘行業(yè)調(diào)查分析與評價研究”資助(編號：1212011120358)。

作者簡介：查方勇(1982-)，男，漢族，安徽安慶人，長安大學地球科學與資源學院講師，礦產(chǎn)普查與勘探專業(yè)在職博士研究生，主要從事資源開發(fā)與保護方面的教學與研究工作。E-mail：zfy2009@chd.edu.cn。

中圖分類號：F407.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4051(2016)05-0016-04