張炳彥

(漢中市水土保持監(jiān)督檢查站，陜西 漢中 723000)

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水土保持依法行政適應(yīng)新行政訴訟法應(yīng)注意的問題

張炳彥

(漢中市水土保持監(jiān)督檢查站，陜西 漢中 723000)

[摘要]2015年5月1日起施行的新行政訴訟法的主要變化：更有利于管理相對人，對行政機(jī)關(guān)要求更加嚴(yán)格，法院審查更細(xì)等。在此基礎(chǔ)上指出了水土保持行政主管部門或授權(quán)的水土保持機(jī)構(gòu)依法行政時效、日常工作管理、行政訴訟過程中應(yīng)注意的問題。

2014年11月1日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議審議通過了修改行政訴訟法的決定， 2015年4月22日最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，兩者均于2015年5月1日起施行。這是行政訴訟法自1989年制定后的首次修改，修改后的行政訴訟法更有利于管理相對人、對行政機(jī)關(guān)要求更加嚴(yán)格、法院審查更細(xì)。這對行政機(jī)關(guān)依法行政提出了更高要求，水土保持依法行政要適應(yīng)新行政訴訟法的要求。

1行政訴訟法的主要變化

1.1更有利于管理相對人

(1)擴(kuò)大受案范圍。修改后的行政訴訟法將行政訴訟審理對象由過去的“具體行政行為”統(tǒng)一修改為“行政行為”，并更加全面地列舉了可訴訟行政行為，大大拓寬了行政訴訟的受案范圍。行政訴訟法第十二條增加了可提起訴訟的情形，對征收、征用及其補(bǔ)償決定不服的，行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競爭的等。

(2)提起訴訟期限延長至6個月。行政訴訟法第四十六條規(guī)定：公民、法人或者其他組織直接向法院提起訴訟，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起6個月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。比原來延長了3個月。追溯時限由原來的2年，不動產(chǎn)延長至20年，其他延長至5年。

(3)明確了電子數(shù)據(jù)證據(jù)地位。行政訴訟法第三十三條將電子數(shù)據(jù)正式列為證據(jù)。當(dāng)事人不用再來回奔波，可以通過電子數(shù)據(jù)進(jìn)行申請、反映有關(guān)事項(xiàng)。

(4)對有書寫困難的可以口頭起訴。行政訴訟法第五十條規(guī)定：書寫起訴狀確有困難的，可以口頭起訴，由人民法院記入筆錄，出具注明日期的書面憑證，并告知對方當(dāng)事人。

1.2對行政機(jī)關(guān)要求更加嚴(yán)格

(1)立法目的變化。行政訴訟法第一條規(guī)定：為保證人民法院公正、及時審理行政案件，解決行政爭議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法。立法目的從過去的維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，變?yōu)閱渭兊谋O(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

(2)行政首長應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。行政訴訟法第三條規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。

(3)增加了復(fù)議機(jī)關(guān)責(zé)任，復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告。行政訴訟法第二十六條規(guī)定：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告；復(fù)議機(jī)關(guān)改變原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告；起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。

(4)行政機(jī)關(guān)負(fù)舉證責(zé)任。行政訴訟法第三十四條規(guī)定：被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)。

(5)訴訟過程中行政機(jī)關(guān)不得自行取證。行政訴訟法第三十五條規(guī)定：在訴訟過程中，被告及其訴訟代理人，不得自行向原告、第三人和證人收集證據(jù)。第四十條規(guī)定：人民法院有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。但是，不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時未收集的證據(jù)。

(6)原告提供證據(jù)不成立，不免除被告舉證責(zé)任。行政訴訟法第三十八條規(guī)定：在行政賠償、補(bǔ)償?shù)陌讣?，原告?yīng)當(dāng)對行政行為造成的損害提供證據(jù)。因被告的原因?qū)е略鏌o法舉證的，由被告承擔(dān)舉證責(zé)任。

(7)明確了律師在訴訟中的地位。行政訴訟法第三十一條規(guī)定了訴訟代理人的條件。第三十二條明確了代理訴訟律師的權(quán)利：有權(quán)按照規(guī)定查閱、復(fù)制本案有關(guān)材料，有權(quán)向有關(guān)組織和公民調(diào)查，收集與本案有關(guān)的證據(jù)。對涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的材料，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定保密。其他當(dāng)事人、代理人無權(quán)查閱、復(fù)制涉及秘密和個人隱私的內(nèi)容。

(8)行政機(jī)關(guān)應(yīng)在兩個月內(nèi)履行法定職責(zé)。行政訴訟法第四十七條規(guī)定：公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請之日起兩個月內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。

(9)經(jīng)傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭、未經(jīng)許可中途退庭，法院應(yīng)提出處分的司法建議。行政訴訟法第六十六條規(guī)定：法院可以將被告拒不到庭或者中途退庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者被告的上一級行政機(jī)關(guān)提出依法給予其主要負(fù)責(zé)人或者直接責(zé)任人員處分的司法建議。

(10)案件有多次翻動、變更的可能。行政訴訟法第九十一、九十二、九十三條明確：對已經(jīng)判決的行政案件，當(dāng)事人申請?jiān)賹?、法院自己認(rèn)為應(yīng)當(dāng)再審、上級法院裁定及指定再審、檢察院抗訴決定再審的類型很多，一個行政案件有多次翻動變更的可能。

(11)對行政機(jī)關(guān)不履行或拒絕履行法院判決、裁定、調(diào)解書，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人處罰款、拘留、直至追究刑事責(zé)任。

1.3法院審查更細(xì)

(1)增加調(diào)解制度。行政訴訟法第六十條規(guī)定：人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解。但是，行政賠償、補(bǔ)償和行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)的案件可以調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循自愿、合法原則，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益。

(2)增加了對規(guī)范性文件的審查。行政訴訟法第五十三、六十四條明確：當(dāng)事人可以請求法院對除規(guī)章以外的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理意見。

(3)增加了對行政行為適當(dāng)性的審查，處罰明顯不當(dāng)，判決變更，但不得加重原告責(zé)任。行政訴訟法第七十、七十七條增加了對明顯不當(dāng)?shù)男姓袨榈呐袥Q，行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的，法院可以判決變更。法院判決變更，不得加重原告的義務(wù)或者減損原告的權(quán)益。但利害關(guān)系人同為原告，且訴訟請求相反的除外。

(4)在判決中增加了判決行政行為違法，但不撤銷行政行為。行政訴訟法第七十四條規(guī)定了兩種確認(rèn)違法、但不撤銷行政行為，三種判決違法不需要撤銷行政行為情形。一旦判決違法，行政機(jī)關(guān)就要承擔(dān)違法責(zé)任。

(5)對不具有主體資格的行政行為，判決無效。行政訴訟法第七十五條規(guī)定：行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請確認(rèn)行政行為無效的，人民法院判決確認(rèn)無效。

(6)法院對原行政行為及復(fù)議決定一并審查和判決。行政訴訟法第七十九、八十七、八十八條規(guī)定：法院對復(fù)議決定和原行政行為一并作出裁判，二審對一審判決、裁定和被訴行政行為進(jìn)行全面審查，改變原判決一并對原行政行為作出判決。

(7)明確了簡易審判程序和適用范圍。行政訴訟法第八十二條規(guī)定了三類案件適用簡易程序，基本與行政處罰法簡易程序一致。

(8)監(jiān)督審判程序中規(guī)定了多種再審、重審的情形。對一個行政案件翻動的可能性大增。

2水土保持依法行政應(yīng)注意的問題

目前全國水土保持執(zhí)法主體有兩類：一是水行政主管部門，法定的行政執(zhí)法主體；二是水土保持機(jī)構(gòu)，法規(guī)授權(quán)的執(zhí)法主體。執(zhí)法主體有獨(dú)立行使行政許可、行政處罰、行政征收、行政調(diào)解等權(quán)力，各級水土保持執(zhí)法主體在行使行政權(quán)力時，應(yīng)符合新行政訴訟法的要求。

2.1時效方面應(yīng)注意的問題

(1)作出具體行政行為時，應(yīng)書面告知管理相對人司法救濟(jì)時限為6個月。

(2)追溯時限不動產(chǎn)為20年，其他事項(xiàng)為5年。

(3)提交答辯狀時限從10日延長至15日。

(4)法院一審時限從3個月變?yōu)?個月，二審從2個月變?yōu)?個月。

2.2水土保持執(zhí)法主體日常工作和依法行政應(yīng)注意的問題

(1)單位要定期閱讀電子數(shù)據(jù)。電子數(shù)據(jù)已經(jīng)明確為證據(jù)，單位要有專人定期查閱單位網(wǎng)站、郵箱等電子數(shù)據(jù)，及時處理有關(guān)事宜。

(2)實(shí)施行政行為應(yīng)遵守法定程序。水土保持執(zhí)法主體在實(shí)施行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收等具體行政行為時，要根據(jù)水土保持法律法規(guī)，依照行政強(qiáng)制法、行政許可法和有關(guān)規(guī)章、制度具體規(guī)定的程序依法行使，不得違背和超越。如《水行政處罰實(shí)施辦法》(水利部8號令)規(guī)定：對情節(jié)復(fù)雜或重大違法行為，給予較重的行政處罰，水行政處罰機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。重大違法案件的集體討論就是法定程序。

(3)嚴(yán)格遵守先取證后決定的法則。所有的證據(jù)都要當(dāng)庭出示并質(zhì)證；對不提供或無正當(dāng)理由提供證據(jù)，視為沒有證據(jù)；原告提供證據(jù)不成立，不免除被告舉證；在訴訟過程中，被告、訴訟代理人不得自行取證。這些都要求在行政行為作出前要認(rèn)真細(xì)致取證并對證據(jù)的真實(shí)性、合法性、關(guān)聯(lián)性進(jìn)行審查。行政行為一旦作出，就不得再取證，否則就違法。

(4)加強(qiáng)對具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政調(diào)解等具體行政行為在作出前應(yīng)由單位法制機(jī)構(gòu)或律師對其合法性進(jìn)行審查，以保證行政行為合法有效。

(5)規(guī)范性文件要進(jìn)行備案審查。在制定水土保持規(guī)范性文件時，要根據(jù)各省的規(guī)范性文件管理辦法規(guī)定，由單位的法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審核。如《陜西省規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》(省政府119號令)規(guī)定：規(guī)范性文件發(fā)布前要報本級人民政府和上一級主管部門備案，規(guī)范性文件應(yīng)每5年清理一次，以保證規(guī)范性文件的有效、合法。

(6)在行政處罰中，謹(jǐn)慎運(yùn)用自由裁量權(quán)。要制定“行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)”，減少執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)，對較重行政處罰要集體研究，保證行政處罰的公平、公正。2011年陜西省水利廳制定了《水土保持行政處罰自由裁量權(quán)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》，將違法行為分為輕微、一般、較重、嚴(yán)重四個級別，分別規(guī)定了處罰標(biāo)準(zhǔn)。

(7)在防汛緊急情況下，占用、征用、征收當(dāng)事人財物的，事后要規(guī)范法律文書、補(bǔ)正有關(guān)手續(xù)，并給予合理補(bǔ)償。

(8)適時利用調(diào)解制度。對因行政行為不當(dāng)或違法，進(jìn)行行政賠償時，要合理確定賠償額度。當(dāng)事人不服進(jìn)入訴訟程序后，要本著解決問題、化解矛盾的原則，利用調(diào)解制度，由法院組織調(diào)解。

(9)在行政處罰中運(yùn)用簡易程序，應(yīng)注意證據(jù)的收集及法律適用。盡管行政訴訟法對簡單、爭議不大的案件采用簡易程序，但對證據(jù)的要求不能從簡，法律適用要準(zhǔn)確。

(10)規(guī)范檔案管理。行政行為的追溯期限從過去的2年，延長至5年、20年，依法行政檔案要保存5年或20年以上；行政訴訟法規(guī)定了多種再審、重審的情形，案卷翻動的可能性大增，要規(guī)范檔案管理。

2.3在行政訴訟過程中應(yīng)注意的問題

(1)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托單位相應(yīng)的工作人員出庭，不得無故缺席或未經(jīng)許可中途退庭。

(2)應(yīng)在15日內(nèi)提交答辯狀。在收到法院送達(dá)的起訴狀副本15日內(nèi)，向法院提交作出行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，并提交答辯狀。逾期法院將視為沒有證據(jù)或缺席判決。

(3)行政機(jī)關(guān)對法院決定不服，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)提起上訴。對一審法院裁定不服的，在10日內(nèi)向上一級法院上訴；對一審法院判決不服的，在15日內(nèi)向上一級法院提起上訴；對一審法院發(fā)生效力的判決、裁定和二審結(jié)果不服的，可以依法申請啟動審判監(jiān)督程序，但判決、裁定不停止執(zhí)行。

(4)應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時限內(nèi)自動履行法院判決、裁定、調(diào)解。

(5)及時申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。經(jīng)法院判決、裁定、調(diào)解的案件，管理相對人在法定期限內(nèi)不提起訴訟、又不履行的案件，應(yīng)及時申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，以保證具體行政行為的落實(shí)。

(責(zé)任編輯孫占鋒)

[中圖分類號]S157

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]C

[文章編號]1000-0941(2016)01-0048-03

[作者簡介]張炳彥(1966—)，男，陜西周至縣人，高級工程師，學(xué)士，主要從事水土保持監(jiān)督管理與水行政執(zhí)法工作。

[收稿日期]2015-04-13

[關(guān)鍵詞]行政訴訟法；水土保持；法律適用；問題探討