（漯河醫(yī)學高等?？茖W校圖書館）

政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策探究

胡蓮香（漯河醫(yī)學高等專科學校圖書館）

政府購買圖書館服務范圍的界定是開展政府購買工作的前提。文章選取圖書館服務市場的成熟度、政府購買圖書館服務政策的性質和圖書館服務的性質作為分析政府購買圖書館服務范圍的三個維度，構建出一個政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策模型，并分析三個維度在不同情境下的排列組合所決定的政府購買圖書館服務時的戰(zhàn)略決策。最后提出加強頂層設計、提高政府購買公共服務的決策能力，同時，提升圖書館服務市場的成熟度和支持公共圖書館發(fā)展有助于推動政府科學決策購買圖書館服務的范圍。

政府購買；圖書館服務；公共圖書館；戰(zhàn)略決策模型

政府購買包括圖書館服務在內的公共服務被納入國家治理和政府改革的頂層設計，是我國全面深化改革的重要內容。2015年5月，國務院辦公廳轉發(fā)文化部等部門《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》（下簡稱《通知》），將公共圖書館運營和管理等列入政府向社會力量購買公共文化服務指導性目錄，成為推動公共圖書館發(fā)展變革的重要動力，圖書館界對政府購買圖書館服務進行了廣泛的研究。在理論層面，研究者主要關注了政府購買圖書館服務與現代公共文化服務體系建設［1］、發(fā)展動力［2］、購買模式的適用性［3］以及風險防范［2］等；在實踐層面，研究者關注了國內外的經驗，［4-5］特別是無錫新區(qū)、北京東城區(qū)和朝外地區(qū)等地方政府購買圖書館服務的案例成為關注的焦點。［6-7］上述研究為認識政府購買圖書館服務提供了深刻的洞見，但對于政府購買圖書館服務的范圍，即究竟哪些圖書館服務適合購買而哪些適合由公共圖書館自行供給，其理論認識和操作方法仍待進一步厘清。圖書館服務購買范圍的界定不僅是政府開展此項工作的前提，還是提升政府治理能力、發(fā)揮市場作用和公共圖書館改革發(fā)展的重要內容。

1 政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策模型

1.1 公共政策、市場成熟度與圖書館服務的性質

政府購買圖書館服務是圖書館服務供給模式的變革。賀偉［8］認為，它是政府與各類圖書館服務機構或組織簽訂契約，向其支付一定的費用，由其按照契約約定向公眾提供特定的圖書館公共產品和服務；易斌等［9］認為它是指政府通過招標、談判、詢價等采購方式，與承接方就購買的圖書館服務達成契約關系。由此可見，政府購買圖書館服務是政府利用公共資金購買圖書館服務的制度安排，以履行政府滿足社會公眾對圖書館服務需求的責任。政府購買圖書館服務意味著傳統(tǒng)政策框架下的圖書館服務由政府設置的公共圖書館壟斷供給的模式被打破，實現了包括公共圖書館、市場或公私合作等模式在內的圖書館服務的多元化供給，確定政府購買圖書館服務的范圍是這一模式變革的必然要求。

在政府購買公共服務的研究中，除公共服務應全部市場化或政府完全壟斷的極端觀點外，研究者都同意通過一定的標準來確定政府購買公共服務的范圍，如，Martin&Miller［10］從公共服務的成本、質量、人力資源配置、勞動力價格和市場化水平五個方面建立了判斷政府是否購買公共服務的指標體系。在當前關于政府購買公共服務范圍的研究中，交易成本理論和核心職能理論是被廣泛接受的基礎理論。交易成本經濟學家威廉森用交易頻率、不確定性和資產專用性三個維度區(qū)分不同交易類型及其相應的治理結構（即采取科層制、市場或混合式治理）。其中，資產專用性是在不犧牲其生產價值的前提下，某項資產能夠被重新配置于其他替代用途或是被替代使用者重新調配使用的程度，包括場地專用性、物質資產專用性、人力資產專用性、專項資產、品牌資本和臨時專用性。［11］資產專用性描述一項資產用途的轉型成本，是決定交易成本和治理結構的核心因素。有研究者依據交易成本理論，結合公共服務自身的特性如服務的可描述性、可度量、可監(jiān)管和競爭的程度來確定政府購買的范圍，如，Brown&Potoski［12］利用資產專用性和度量的難易程度構建了二維分析模型，認為低資產專用性和容易度量的最適宜外包，高交易成本和難以度量的適合內部生產，而混合性質的服務根據實際情況確定；Lavery［13］建立了區(qū)分公共服務市場化適宜性的5級模型（1級為最適宜，依次遞減至5級為最不適宜）；Lavery研究發(fā)現，環(huán)境衛(wèi)生和公共供水為第1級非常適宜外包，圖書館處于第4級屬于不適宜購買的公共服務；句華［14］認為，與競爭程度密切相關的市場制度的質量、與交易成本和組織成本密切相關的技術發(fā)展是影響政府購買公共服務的重要因素。基于公共服務性質的觀點認為，維護公眾利益和社會公平是政府的責任，與政府核心職能相關的公共服務不適合市場化，而非核心職能可以市場化。如，王東偉［15］認為，政府通過購買公共服務從復雜的公共服務落實細節(jié)中解放出來，而專注于制度環(huán)境的構建與公共服務供給流程的治理，政府是否購買公共服務的判斷標準是市場是否成熟、公共服務計劃的確定性和技術的通用性；Boston［16］提出，除公共政策制定、政府規(guī)劃、管制、執(zhí)法和社會應急管理等核心職能外，其他公共服務可以市場化。

上述研究為本文提供了理論資源和啟示，本文選取圖書館服務市場的成熟度（設為M軸）、政府購買圖書館服務政策的性質（設為G軸）和圖書館服務的性質（設為L軸）作為分析政府購買圖書館服務范圍的三個維度，構建出一個政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策模型（如圖所示）。需要說明的是，這三個維度在理論上是相互獨立的，但在實踐中是相互影響的，一個維度的變化可能會帶給其他維度的變化。

圖政府購買圖書館服務的戰(zhàn)略決策模型

1.2 政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策模型

圖書館服務市場的成熟度反映了圖書館服務市場的發(fā)展階段。其成熟度越高，政府的購買成本越低、購買風險越低和產品質量越高，圖書館服務供給越應市場化；反之則反。借用組織社會學的組織場域理論，可以進一步理解圖書館服務市場的成熟度。組織場域包括關鍵的供應商、原料與產品的購買商、規(guī)制機構以及其他提供類似服務與產品的組織等聚合在一起所構成的一種被認可的制度生活領域。［17］據此可知，圖書館服務的組織場域中行動者包括政府、提供商（各種從事圖書館服務的盈利性或非營利性社會組織）和社會公眾，公共圖書館是重要的利益相關者；市場成熟度與政府和提供商行為的規(guī)范性密切相關，這取決于與圖書館服務供給相關的法律法規(guī)和行業(yè)規(guī)則的完善程度；成熟度與提供商的數量、規(guī)模、服務能力、技術能力等因素也密切相關。

政府購買圖書館服務政策的性質是決定圖書館服務購買范圍的決定性因素，因為公共服務市場本身就是政府的購買需求創(chuàng)造出來的。如，周志忍［18］指出，對類似戰(zhàn)斗機、軍艦、核武器、監(jiān)獄等產品和多數公共服務而言，如果不是為了政府需要，根本也不會有市場。公共政策決定了政府購買圖書館服務的規(guī)模、穩(wěn)定性、監(jiān)管和風險控制等因素。政府購買圖書館服務的規(guī)模越大，越會吸引圖書館服務提供商參與競爭，圖書館服務的市場就越成熟，從而形成規(guī)模效應；反之亦反。公共政策的穩(wěn)定性意味著政府購買圖書館服務的需求具有連續(xù)性和可靠性，提供商對交易具有清晰的預期，有助于形成供需平衡，同時高交易頻率有助于降低政府與提供商的交易成本；反之亦反。專業(yè)規(guī)范的監(jiān)管和風險控制有助于政府購買圖書館服務的正常運行，防止政府官員的失職瀆職和尋租貪腐行為，以及提供商受趨利動機的驅使提供不合格的圖書館服務；反之亦反。

圖書館服務的性質即圖書館服務的資產專用性的高低，關系到政府在購買過程中的參與程度和參與方式，是政府購買圖書館服務的重要影響因素。本文認為圖書館服務的資產專用性主要包括為社會公眾服務所投入的場地如館舍等、物質資產如圖書和設備等、人力資源和其他專項資產。馬斯騰［19］提出，耐久性、專用關系型投資在交易中面臨的風險很可能在離散市場（即自由談判、自愿交易的市場）交易中變得尤為尖銳。因此，圖書館服務的資產專用性越高，越容易發(fā)生市場壟斷，越容易誘發(fā)提供商的機會主義行為，此時采取通過公共圖書館直接供給是最優(yōu)選擇；而圖書館服務的資產專用性低，意味著此類服務具有廣泛的適用性、可獲得性強，交易的不確定性低等特點，有助于增加購買活動的交易頻率，遏制圖書館服務提供商的機會主義行為，此類圖書館服務供給適合市場化。

根據上述分析，上圖所示的政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策模型，其基本含義如下：區(qū)域1表示此類圖書館服務適合由政府設置的公共圖書館自行提供。它意味著，此類服務的資產專用性較高，服務所需配套資源不具有通用性和穩(wěn)定的可獲取性；此類服務的市場基本不存在或者不成熟，采取市場化運作極易形成壟斷和提供商的機會主義行為；政府購買圖書館服務的公共政策具有不確定性，購買行動的制度化不完善。區(qū)域2表示此類圖書館服務適合“選擇性購買”或公私合作等方式提供。它意味著，此類服務無論是公共圖書館提供或市場化都是利弊并存。政府對此類服務的決策重點在于，針對圖書館服務的具體環(huán)節(jié)權衡利弊分割處理，進行“選擇性購買”，通過合理的治理機制將公共圖書館的優(yōu)勢和市場化優(yōu)勢結合起來開展公私合作，實現政府、公共圖書館和提供商聯合生產提供圖書館服務。區(qū)域3表示此類圖書館服務適合市場化供給。它意味著圖書館服務市場化較為成熟，公共政策較為穩(wěn)定且政府購買規(guī)模持續(xù)擴大，此類圖書館服務具有較好通用性，市場可獲得性強。接下來，在第三部分將對這一戰(zhàn)略決策模型進行細化并進行匹配，分析各種戰(zhàn)略決策情形，為政府購買圖書館服務的戰(zhàn)略決策提供參考。

2 政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策分析

2.1 政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策集

如前文所述，本文選取M為圖書館服務市場的成熟度、G為政府購買圖書館服務政策的性質以及L為圖書館服務的性質作為分析政府購買圖書館服務范圍的三個維度。假定每一個維度的實現程度為{差、中性，好}三個層次，分別賦值為{-1，0，1}。由此，以M-1表示圖書館服務市場成熟度低、M0表示市場成熟度為一般、M1表示市場成熟度高；G-1表示政府購買圖書館服務的規(guī)模、穩(wěn)定性、監(jiān)管和風險控制等的公共政策為不利、G0表示公共政策為一般、G1表示公共政策為有利；以L-1表示圖書館服務的資產專用性高、L0表示資產專用性為一般、L1表示資產專用性低。對每一個維度的各種情況進行排列組合，可以得出27種政府購買圖書館服務的戰(zhàn)略決策情形。在這些戰(zhàn)略決策情形中，按照每個組合中至少兩個維度評價為“差”、一個維度為“差”和無維度為“差”進行分類，可以區(qū)分出三大類不同性質的決策集合；在一個維度為“差”的決策集中，通過一個維度為“好”和兩個維度為“好”的標準區(qū)分出兩個決策子集；在無維度為“差”的決策集中，通過最多一個維度為“好”和至少兩個維度為“好”的標準區(qū)分出兩個決策子集。由此，對性質不同的決策集合進行分類，如下表所示。下表是對上圖的進一步深化，表示了政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策的各種情形。

2.2 政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策集分析

（1）不適合政府購買圖書館服務的情形。對于至少包含有兩個維度為“差”的圖書館服務，不適合市場化，應由公共圖書館自行提供。從外部環(huán)境看，此類圖書館服務的市場交易可能缺乏相應的法律法規(guī)和行業(yè)標準的支持；對于政府來說，此類服務尚未納入政府購買的政策議程，政府因預算制度、采購制度和專業(yè)化監(jiān)管等方面具有不確定性，購買行動風險較大；就性質來說，此類服務可能具有高度專業(yè)化的特征，需要專門的場地、人員或設備才能提供，市場上從事此類服務生產的主體較少甚至沒有；就市場而言，資產專用性較高的交易一般面臨著技術通用性差、交易頻率低、市場不成熟的特點，無法滿足政府的購買需求。上述因素的疊加將使政府的購買行為面臨極大風險以致得不償失，此類圖書館服務從戰(zhàn)略上考慮，應不進行市場購買。

表政府購買圖書館服務范圍的三維戰(zhàn)略決策集合

對于一個維度為“差”且一個維度為“好”的圖書館服務，從理論上講也不適合進行政府購買。其中原因是，公共政策、市場成熟度或圖書館服務性質三個維度中的單個維度雖然相對成熟，但其他維度不利好，不足以遏制購買行動所隱含的風險，其結果可能使政府背上公共政策失敗的沉重包袱。但是，此類服務由于存在中性或利好的維度，意味著具有市場化的可能性，政府應積極關注各個維度的變化，在相關維度成熟時進行政府購買工作；或者，政府可以梳理圖書館服務的流程，將某個環(huán)節(jié)的服務與成熟度高的維度相結合進行審慎購買，也能收到良好效果，但要謹防風險。

（2）適合政府購買圖書館服務的情形。對于無維度為“差”且至少兩個維度為“好”的圖書館服務，是政府購買圖書館服務的理想情形。在此情形下，國家推動政府購買圖書館服務的法律法規(guī)比較健全，政府購買行為已經制度化法治化，圖書館服務的行業(yè)標準比較完善；圖書館服務在場地、技術、人力資源等方面具有通用性，政府和提供商都有足夠的信息進行交易決策；圖書館服務市場成熟，市場主體競爭激烈、市場信息充分流動，提供商的機會主義行為得到遏制，政府具有購買的充分自主權和選擇權，合格的圖書館服務總能通過市場獲得。

對于無維度為“差”且最多一個維度為“好”的圖書館服務，也較為適合政府購買圖書館服務。它表明，政府購買活動的開展具有了一定的基礎，且有的維度已經比較成熟；即便是在中性的維度上出現不利的狀況，也可以通過相應的契約和治理結構予以化解。此種情形下較適合政府進行“選擇性購買”，將圖書館服務的流程進行拆分，與相對成熟的維度相關聯的服務進行市場化，而其他環(huán)節(jié)仍有公共圖書館提供；政府要根據國家產業(yè)發(fā)展政策，將政府購買與公共政策完善和培育圖書館服務市場結合起來；同時，政府在與圖書館服務提供商進行交易時，要注重交易契約的完整性、可操作性，使交易在相應的治理結構下良性運作。

（3）考慮公私合作或等待時機的情形。對于一個維度評價為“差”且兩個維度為“好”的圖書館服務，可以考慮公私合作或等待時機成熟再進行購買。公私合作是被廣泛應用的公共產品生產和提供的重要工具，它是以政府特許、招標的方式讓私營企業(yè)公共產品的生產和供給，并允許其有一定的投資收益權。［20］通過公私合作實現圖書館服務供給，實際上就是將政府資源和社會力量的優(yōu)勢結合起來，通過市場機制滿足社會需求的過程。同時，通過適當的治理機制，對于不成熟的維度所蘊含的風險進行規(guī)避，為政府購買圖書館服務創(chuàng)造有利條件。（G-1,L1,M1）的情形表明政府購買政策不成熟，但圖書館服務的資產專用性低，市場已經成熟。對于政府而言，要積極完善圖書館服務購買政策，提升政府購買行動的管理水平，保持政府購買政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性。（G1,L-1,M1）的情形表明圖書館服務的資產專用性高，但公共政策有利且圖書館服務市場已經成熟。在此情形下，要積極突破資產專用性高的局限，在圖書館服務所需要的館舍和設備方面，政府可以對公共圖書館的運營和管理進行外包，這也是《通知》的明確要求；對于人力資產的局限，政府應在購買過程中配備相應的專業(yè)人員監(jiān)督圖書館提供商的服務契約的執(zhí)行，同時，公共圖書館保留足夠的專業(yè)化人員，以應對購買圖書館服務失敗引發(fā)的風險；政府要引導圖書館專業(yè)人才到提供商那里就業(yè)，以利于政府可以購買到合格的圖書館服務。（G1,L1,M-1）的情形表明圖書館服務市場成熟度低，但公共政策有利且圖書館服務的資產專用性低。在此情形下，一方面，政府要通過頂層設計，改革制約圖書館服務市場發(fā)展的體制機制，鼓勵地方政府通過市場供給圖書館服務；另一方面，政府要通過注冊登記、資金、稅收、采購等方面采取扶持圖書館服務市場主體發(fā)展，提升市場的成熟度。

3 結語

對政府購買圖書館服務范圍進行戰(zhàn)略決策是開展此項工作的起點。研究表明，政府購買圖書館服務的范圍是由圖書館服務市場的成熟度、政府購買圖書館服務政策的性質和圖書館服務的性質三個維度，在不同情境下的排列組合共同決定的，不同的排列組合決定了政府購買圖書館服務時的戰(zhàn)略決策結果。本文的研究有助于檢視和拓展政府購買圖書館服務的研究成果，有助于深化對政府購買圖書館服務范圍認識，為政府購買圖書館服務范圍的戰(zhàn)略決策提供參考。

推動政府購買圖書館服務進行科學地戰(zhàn)略決策，可從以下幾個方面著手：①加強頂層設計，完善與政府購買圖書館服務相關的制度，建立圖書館服務質量標準和評價體系；②提高政府購買公共服務的能力，保持政府購買圖書館服務政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性，靈活運用公共產品市場化工具，提高執(zhí)行圖書館服務交易契約的專業(yè)化能力，防止公務人員的失職瀆職和尋租腐敗；③把政府購買行動與培育圖書館服務市場結合起來，發(fā)揮政府購買的產業(yè)引領作用，在圖書館服務市場主體發(fā)展方面實施優(yōu)惠政策，提升圖書館服務市場的成熟度；④進一步推動公共圖書館的發(fā)展。公共圖書館的發(fā)展是防止圖書館服務市場化失敗的最重要保障，政府要加大對公共圖書館的投入，積極引導公共圖書館建立適應公共服務市場化辦館的環(huán)境；同時，公共圖書館要面向市場不斷拓展和培育圖書館服務的新模式。

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The Research on the Government Purchase Scope of Library Services:A Strategic Decision Model

Hu Lian-xiang

A clear definition of government purchase scope of library service is the premise to carry out the work of government purchase.Selecting the market maturity of library service,the nature of the purchase policy and the nature of the library service as three dimensions of government purchase scope of library service,this article constructs a strategic decision model and makes an analysis on the different purchase decision under different situations.It suggests that to strengthen the top-level design,improve government capacity,and enhance the maturity of the library services is helpful to the scientific strategic decision of government purchase scope.

Government Purchase;Library Service;Public Library;Strategic Decision Model

G252

A

1005－8214（2016）12－0052－05

胡蓮香（1968－），女，漯河醫(yī)學高等?？茖W校圖書館館員，研究方向：圖書館管理。已發(fā)表論文13篇。

2016－04－15［責任編輯］李海燕