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新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵在普及“國民待遇”

今年的《政府工作報告》提出，到2020年，常住人口城鎮(zhèn)化率達到60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到45%。如何通過推動“人”“地”“錢”等領(lǐng)域的改革，促進新型城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展成為當(dāng)前市場關(guān)注的焦點。

4月19日，由國家發(fā)改委編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》發(fā)布。報告提出，努力推進非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)，加快實施1億非戶籍人口在城市落戶方案，全面落實居住證制度。報告顯示，去年我國城鎮(zhèn)化率達到56.1%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為39.9%，兩者之間存在著16.2個百分點的差距。

推進非戶籍人口落戶城鎮(zhèn)

國家發(fā)改委規(guī)劃司司長徐林分析說，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高不快，一方面是由于跨省、跨地區(qū)轉(zhuǎn)移人口尚未出臺統(tǒng)一的政策安排，外來人口特別是跨省市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進展緩慢。另一方面，農(nóng)村相關(guān)權(quán)益保障機制不健全，農(nóng)民對進城落戶擔(dān)憂仍然存在，落戶的積極性不高。

“推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)?！毙炝终f，“十三五”時期，我國將全面實施財政資金、建設(shè)資金、用地指標(biāo)與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤的“三掛鉤”政策。即使到2020年能夠順利實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)，還會有2億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒有落戶。

徐林表示，“十三五”期間，我國將在建立全國統(tǒng)一的居住證制度基礎(chǔ)上，堅持“領(lǐng)取無門檻、服務(wù)有差異”的原則，全面推行覆蓋所有未落戶城鎮(zhèn)常住人口的居住證制度，以居住證為載體建立與居住年限等條件相關(guān)的基本公共服務(wù)提供機制。

然而，貸款難、落戶難、收入偏低且不穩(wěn)定、非同城待遇等因素，還在制約著農(nóng)民工等群體進城買房，多數(shù)人“有心無力”。

建行株洲分行行長賀濤介紹說，農(nóng)民工普遍面臨進城難以落戶、生活成本高等障礙，即使成為新市民，醫(yī)保、社保以及子女教育問題也難跟得上，這些都削弱了農(nóng)民工主動購房的意愿。

深化土地管理制度改革

近年來，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革有所加快，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)得到了強化。但由于關(guān)鍵的體制障礙沒有根本消除，農(nóng)村資產(chǎn)的資本化通道尚未打通，財產(chǎn)性價值無法實現(xiàn)，不僅制約了城鄉(xiāng)要素的自由流動和平等交換，削弱了農(nóng)民帶資進城的能力，也影響農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的積極性。

徐林認(rèn)為，隨著農(nóng)村各種條件改善的程度越來越好，特別是城鄉(xiāng)差距越來越小，會有不少農(nóng)民不愿意落戶到城市，這種現(xiàn)象主要發(fā)生在離城市或者城鎮(zhèn)比較近的地區(qū)。

“現(xiàn)行的土地制度與城鎮(zhèn)化發(fā)展不相適應(yīng)的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解?！毙炝直硎荆笆濉睍r期，我國將全面推進農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗，逐步打破城鄉(xiāng)間土地流動壁壘。加快改革完善土地征收制度，合理界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，制定土地征收目錄，逐步縮小征地范圍。

報告指出，我國將進一步完善征地補償機制，因地制宜采取留地、留房、留物業(yè)、留股份等多種安置方式，保障被征地農(nóng)民的長遠發(fā)展生計；并以農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地為重點，探索農(nóng)村土地直接入市辦法。根據(jù)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》，宅基地改革還將完善權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式；對歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部資源有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。

理順央地關(guān)系普及“國民待遇”

可以說，新型城鎮(zhèn)化具有復(fù)合型的戰(zhàn)略目標(biāo)。除了挖掘潛在的經(jīng)濟增長動能，為去庫存等結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造條件之外，能否提高基本公共服務(wù)的普及化程度，能否縮小二元社會管理體制造成的鴻溝，更加重要。在很大程度上，后者才是最核心的考核指標(biāo)。如果醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)普及率沒有顯著提升，除超大城市外其他城鎮(zhèn)的自由遷移沒有實現(xiàn)，賦權(quán)的居住證與賦權(quán)的戶口本之間落差依舊，那么戶改就不能說實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，新型城鎮(zhèn)化就體現(xiàn)不出“新型”來。

這就要求，推動新型城鎮(zhèn)化不能僅設(shè)置一個達成率，還要在各個環(huán)節(jié)夯實制度設(shè)計。一方面，要進一步明確新城市居民享受基本公共服務(wù)的條件。比如，持居住證人口與戶籍人口享有的基本公共服務(wù)如何拉近，具有分期賦權(quán)特征的持居住證人口符合什么條件能轉(zhuǎn)為戶籍人口，怎樣實現(xiàn)在特大城市以外的地區(qū)自由遷移，農(nóng)村人口的原有權(quán)益如何保障等等；另一方面，必須對公共服務(wù)均等化、居住證權(quán)益與戶口本權(quán)益差距是否縮小實施動態(tài)管理和考核。防止填平舊鴻溝，卻出現(xiàn)新鴻溝。

無疑，新型城鎮(zhèn)化背后的公共權(quán)利均等化目標(biāo)，要求強有力的財政支持，這也是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化復(fù)合型戰(zhàn)略目標(biāo)的最大障礙。地方愿意縣設(shè)市、鎮(zhèn)設(shè)市，以此創(chuàng)造提高行政級別的機會，但未必愿意、也未必有能力讓有限財政投入到越來越大的基本公共服務(wù)中。解決這一難題，關(guān)鍵在中央財政能否兜底，并合理分配央地財政。有專家建議，中央財政提供“基本待遇”，地方財政只需補貼其與“市民待遇”之間的差距，地方接納新移民的積極性就可大大提高。

理順了央地關(guān)系，才可能普及“國民待遇”，新型城鎮(zhèn)化率才能接近復(fù)合目標(biāo)。

（《經(jīng)濟日報》2016.4.26、《京華時報》2016.4.21等）