鐘煥榮

（福建省水利經(jīng)濟管理中心 福建省水利廳重大項目推進辦，350005，福州）

對加快推進福建水利PPP項目的思考

鐘煥榮

（福建省水利經(jīng)濟管理中心 福建省水利廳重大項目推進辦，350005，福州）

水利投融資；PPP項目；福建

一、加快推進水利PPP項目的必要性

1.籌措資金和優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)的需要

“十三五”是福建加快完善防洪防潮安全、水資源安全、水生態(tài)安全等三大水利工程體系，支撐保障全面建成小康社會和經(jīng)濟社會發(fā)展再上一個新臺階的關鍵時期。據(jù)匡算，“十三五”期間福建省水利計劃投資1 803億元，比“十二五”翻一番，財政籌資壓力大。規(guī)劃建設的一大批蓄引調(diào)水、城鄉(xiāng)供水、農(nóng)村水電轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)村飲水安全鞏固提升等項目具有一定的經(jīng)營性，適合引入社會資本；萬里安全生態(tài)水系建設、水土流失治理等項目通過配置經(jīng)營性資源，也可吸引社會資本參與。因此，推進PPP有利于籌集資金，優(yōu)化水利投資結(jié)構(gòu)。

2.規(guī)范政府與社會資本合作的需要

改革開放以來，許多國企、民企等社會資本采取股權(quán)投資 （參股、控股）、特許經(jīng)營（BOT、TOT等）、BT等方式積極進入水利領域，但政府與社會資本的合作協(xié)議普遍過于簡單，相關權(quán)利義務不明確、不具體，非常容易產(chǎn)生后續(xù)建設運營管理上的爭議和糾紛，甚至相互不信任，影響雙方長期合作關系。根據(jù)《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》《政府和社會資本合作模式操作指南》《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等文件精神，按照“利益共享、風險共擔、長期合作”的原則，推進水利PPP項目，建立規(guī)范、科學、詳盡的合同體系，有利于規(guī)范政府與社會資本合作。

3.提高管理效率和服務水平的需要

傳統(tǒng)水利工程建設運營方式一般是上一個項目、組建一個管理單位，容易造成工程建設成本居高不下，經(jīng)營管理機構(gòu)臃腫、經(jīng)費困難、機制不活、管理不善、效率低下，影響工程效益的充分發(fā)揮。推進水利PPP項目，吸引專業(yè)能力強、經(jīng)營管理水平高、資金實力雄厚的水利投資集團，水務集團，水利設計施工企業(yè)或聯(lián)合體參與水利項目建設運營，發(fā)揮資金人才強、專業(yè)實力雄厚、規(guī)模連片經(jīng)營、管理經(jīng)驗豐富、管理機制活等優(yōu)勢，有利于提高管理效率和服務水平。

二、福建省推進水利PPP項目工作的進展

1.出臺實施辦法

為指導福建省實施PPP水利項目，增強可操作性，根據(jù)《國家發(fā)改委、財政部、水利部關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《福建省政府關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》，出臺了《福建省發(fā)改委、省財政廳、省水利廳關于鼓勵和引導社會資本參與水利工程建設運營的實施辦法》，除法律、法規(guī)、規(guī)章特殊規(guī)定的情形外，全省水利工程建設運營一律向社會資本開放，并明確了合作方式、優(yōu)惠政策、項目管理、組織實施等。

2.建立省、市、縣三級項目庫

省、市、縣水利部門結(jié)合實際和水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃編制，策劃PPP水利項目，建立省、市、縣三級項目信息庫，其中對于省級信息庫收集匯總投資額在1億元以上的項目，及時將有關項目納入省發(fā)改委、省財政廳PPP項目庫。目前，省級項目庫共匯總24個比較成熟的項目，項目總投資約148億元，項目包括大中型水庫建設、引調(diào)水工程、城鄉(xiāng)供水、流域綜合治理等。

3.推進國家和省級試點項目

2014年東山島外第二水源引水工程被列為財政部第一批試點，目前項目簽約落地，工程可研已批復、初設在編，先行工程已開工建設。2015年寧德上白石水利樞紐被列為國家發(fā)改委、財政部、水利部第一批重大水利工程建設運營試點項目，目前工程可研報告正在編制，試點實施方案已完成編制。2015年泉州洛陽江流域洛江區(qū)河市段綜合整治工程列為省級試點項目，目前項目簽約落地，工程可研、初設均已批復，并已開工建設。

4.印發(fā)水利PPP項目合同范本

為規(guī)范水利PPP項目合同格式和核心條款，指導市縣水利部門和水利PPP組織實施單位與社會資本方、金融機構(gòu)開展合同談判；委托上海濟邦投資咨詢有限公司編制了《福建省水利PPP項目合同范本 （試行）》，并經(jīng)征求意見和專家論證，印發(fā)各地參考使用。

三、面臨的主要問題

1.市縣政府方對推進PPP的認識不夠到位

目前福建水利項目均屬市縣，具體建設實施工作主要由市縣政府負責。從現(xiàn)狀看，市縣政府方對推進PPP的認識還多局限于籌集資金、加快建設，對轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范長期合作關系、提高管理效率、增強服務能力的認識不夠到位，因此產(chǎn)生了財力較好的市縣對推進PPP的積極性不高、財政較差的市縣將收益較好的項目留住不愿推介給社會資本等現(xiàn)象，導致推介出來的項目質(zhì)量普遍不太理想。

2.有關部門難以統(tǒng)籌策劃推介PPP項目

目前福建水務一體化管理水平不高，水源工程、供水排水、污水處理、中水回用、防洪治理、水土保持、水利旅游、水利多種經(jīng)營等由多個部門管理。有關部門各自組織推介PPP項目，難以統(tǒng)籌策劃推介，導致項目分散，質(zhì)量參差不齊，不能有效整合項目而發(fā)揮規(guī)模效應，難以招到實力雄厚的大企業(yè)參與建設運營；如與小企業(yè)合作，由于融資能力、專業(yè)實力、管理水平等原因，可能難以實現(xiàn)PPP的初衷和目的，還可能給項目后續(xù)建設運營帶來較大的不確定因素。

3.社會資本方對水利項目回報較為擔憂

水利項目公益性強，經(jīng)濟回報率低且不確定性高，為實現(xiàn)合理收益，必須在政府投資補助、水電價格確定、土地資源配置、相關經(jīng)營性項目組合、貸款貼息、公益性支出補償、稅費減免等方面提供優(yōu)惠扶持政策。社會資本方對政府方能否按協(xié)議長期執(zhí)行優(yōu)惠扶持政策存在較大顧慮。

4.實施PPP項目的人才較為缺乏

PPP項目實施手續(xù)繁瑣，在項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交等五大環(huán)節(jié)中，涉及大量評估、論證和合同條款談判，不管是政府方還是社會資本方，目前都較缺乏經(jīng)濟、金融、法律等專業(yè)人才。

四、主要對策措施

1.強化政府的主動作為意識

采取凡申請中央或省級資金補助的重大水利項目必須優(yōu)先考慮PPP模式等措施，倒逼市縣政府方全面認識推進水利PPP的必要性和重要性，提高市縣政府方推動的積極性、主動性和執(zhí)行力，加大優(yōu)惠政策扶持力度，加強人才整合、培訓。

2.建立市縣政府PPP策劃實施機構(gòu)

在各有關部門分別策劃生成PPP項目的基礎上，由市縣政府成立專門機構(gòu)，大力推動流域、區(qū)域水務項目一體化，采取增量與存量相結(jié)合、水利項目與其他相關項目相結(jié)合的原則，統(tǒng)籌項目整合、項目捆綁、項目推介、項目實施，吸引有實力的大企業(yè)，做大做優(yōu)PPP項目，發(fā)揮規(guī)模效應。

3.加快水利PPP項目試點步伐

加快推進國家、省級、市縣試點項目，探索公益性成本分攤和運營機制、相關項目捆綁組合開發(fā)經(jīng)營、經(jīng)營管理考核評價體系、社會資本退出機制、國有資產(chǎn)監(jiān)管、水利工程建設和經(jīng)營管理、投資經(jīng)營主體責任、政府投資、產(chǎn)品定價、財政補貼、金融支持運作方式等，及時總結(jié)可復制、可推廣的經(jīng)驗，推動完善相關政策，發(fā)揮示范帶動作用。

4.發(fā)揮省水投集團示范作用

福建省水利投資開發(fā)集團是省級水利投融資平臺，擁有水利設計、施工、監(jiān)理子公司，非常適合實施水利PPP項目，應當用足用好國家專項建設基金、PSL貸款、過橋貸款等金融支持政策，抓住資金籌集容易、融資成本較低的難得機遇，采取PPP模式，加強與市縣合作，以區(qū)域、流域為單元，一攬子開發(fā)建設涉水項目，示范帶動市縣水投公司、其他社會資本積極參與水利建設。

5.加大水利PPP項目宣傳推介力度

采取廣播電視、報紙、網(wǎng)絡、會議等渠道，廣泛宣傳吸引社會資本參與水利建設的政策、方案和措施，讓社會資本了解參與方式、運營方式、盈利模式、投資回報等相關政策，穩(wěn)定市場預期，營造良好社會環(huán)境和輿論氛圍。通過組織推介會、對接會等形式，向社會資本推薦水利建設項目。

[1]鐘煥榮.福建“十二五”水利投融資機制改革的思考[J].水利發(fā)展研究，2010（11）.

[2]黃忠全，等.國外水利投融資模式及其對我國的啟示[J].江蘇商論，2008（6）.

[3]鐘煥榮.福建水利投資需求與對策簡析[J].水利發(fā)展研究，2012（4）.

[4]周正祥，等.新常態(tài)下PPP模式應用存在的問題及對策[J].中國軟科學，2015（9）.

責任編輯 董明銳

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1000-1123（2016）12-0025-02

2016-04-28

鐘煥榮，高級經(jīng)濟師，主要從事水利經(jīng)濟研究。