郭 寧，周貴寶

（江蘇省水利廳，210029，南京）

江蘇省深化小型水庫管理體制改革探索與思考

郭 寧，周貴寶

（江蘇省水利廳，210029，南京）

通過分析江蘇省小型水庫管理面臨的主要問題，結(jié)合3個小型水庫管理體制專項改革試點，分別總結(jié)側(cè)重現(xiàn)代化管理和生態(tài)化發(fā)展的蘇南、側(cè)重綜合效益發(fā)揮和兼顧生態(tài)發(fā)展的蘇中、側(cè)重權責明晰和經(jīng)費落實的蘇北3種管理模式，提出做好深化小型水庫管理體制改革的工作建議，指出改革需要把握的關鍵環(huán)節(jié)。

江蘇?。簧罨母?；小型水庫；管理體制

小型水庫作為農(nóng)村重要的水利基礎設施，在防洪灌溉、供水養(yǎng)殖、旅游生態(tài)等方面起著重要作用，直接關系著農(nóng)村的公共安全和經(jīng)濟發(fā)展，深化其管理體制改革是深化小型水利工程管理體制改革的重中之重。為此，江蘇省在深化小型水利工程管理體制改革的過程中，針對小型水庫管理特點，專門進行了改革探索，并取得了明顯成效。

一、江蘇省小型水庫管理面臨的主要問題

江蘇省現(xiàn)有小型水庫852座，其中，小（1）型271座、小（2）型581座，主要分布在南京、鎮(zhèn)江等9市39縣（市、區(qū)）的低山丘陵區(qū)。江蘇小型水庫中，市縣水利部門直接管理的有85座，占小型水庫總數(shù)的10%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站）管理的有650座，占小型水庫總數(shù)的76%；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理的有108座，占小型水庫總數(shù)的13%；其他部門（園區(qū)、置業(yè)公司、街道農(nóng)業(yè)服務中心、建設部門等）管理的9座，占小型水庫總數(shù)的1%。近年，江蘇在小型水庫管理方面進行了積極有效的探索，取得了一定的成效，但對照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和水利現(xiàn)代化要求，仍然存在機制不順、投入不夠、技術薄弱、開發(fā)無序等問題。

1.管理體制機制不順

長期以來，由于歷史及體制、機制原因，小型水庫普遍存在產(chǎn)權歸屬不清、管護主體不明、管護責任不落實的問題。改革之前，江蘇除十幾座國管小型水庫外，其余均未完成確權劃界，這些小型水庫多由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興建，但后期又經(jīng)財政投入除險加固和維修養(yǎng)護，資產(chǎn)組成較為復雜，產(chǎn)權歸屬難以確定。按照國務院《水庫大壩安全保護條例》和《江蘇省水庫管理條例》等有關規(guī)定，小型水庫的管理責任主體應是其管理單位，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的水庫應是村集體，因小型水庫是重要的防洪工程，涉及公共安全，各地多將其交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站管理，但水庫的使用開發(fā)卻仍由村組負責，管護主體和管護責任混亂不清。

2.管護經(jīng)費投入不夠

為了消除小型水庫工程病險問題，近年各級財政投入了大量資金對小型水庫進行除險加固，但在工程管護上的投入嚴重不足。江蘇省級財政對小型水庫按照蘇南地區(qū)?。?）型每座1.2萬元、?。?）型每座0.6萬元，蘇北地區(qū)小（1）型每座1.5萬元、小（2）型每座0.75萬元的標準每年給予管護經(jīng)費補助，但除少數(shù)市、縣級財政在小型水庫管護方面有資金配套外，大部分市縣財政對小型水庫管護的扶持微乎其微，工程運行管理費用主要依賴省級財政補助和水庫自身收益，籌集難度較大。據(jù)調(diào)查，2015年江蘇9個有小型水庫的設區(qū)市中只有7個落實了本級配套管護經(jīng)費；39個有小型水庫的縣（市、區(qū)）中只有18個縣（市、區(qū)）落實了本級配套管護經(jīng)費。即使落實了配套管護經(jīng)費的，多數(shù)地區(qū)每座小型水庫每年也只有幾千元，難以真正滿足管護需求，管護經(jīng)費缺口較大。

3.技術力量嚴重不足

江蘇小型水庫大多數(shù)只配備了1~2名管護人員，這些人員多為附近年齡較大的村民，只能承擔日常巡查、大壩及庫區(qū)保潔、草皮養(yǎng)護、雜草清理等簡單工作，水庫工程維修、機電設備保養(yǎng)、白蟻防治、遙測和視頻設備維護、觀測資料分析等業(yè)務工作一般仍需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站技術人員負責。即使是367座成立了管理單位的小型水庫，由于管理人員不足，一些管理任務也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站負責。

4.開發(fā)利用雜亂無序

按照《江蘇省水庫管理條例》，小型水庫校核洪水位以下部分均為水庫管理范圍，禁止建設飯店和畜禽養(yǎng)殖場等。但因歷史原因，小型水庫的使用權和經(jīng)營權一般為村集體所有，盡管其多為當?shù)卮褰M服務，但多數(shù)村組都重效益輕管理，為獲取較多收益，往往同意在庫區(qū)內(nèi)進行畜禽養(yǎng)殖和高密度投餌養(yǎng)魚、開辦農(nóng)家樂，水庫水源污染嚴重。

二、深化小型水庫管理體制改革探索

為破解小型水庫管理薄弱難題，江蘇在明確12個省級水利現(xiàn)代化試點縣（市、區(qū)）為省級深化小型水利工程管理體制改革試點縣（市、區(qū)）的基礎上，又根據(jù)全省經(jīng)濟發(fā)展程度，分別選取蘇南宜興市、蘇中儀征市、蘇北盱眙縣為小型水庫管理體制專項改革省級試點縣，分別探索側(cè)重現(xiàn)代化管理和生態(tài)化發(fā)展的蘇南模式、側(cè)重綜合效益發(fā)揮和兼顧生態(tài)發(fā)展的蘇中模式、側(cè)重權責明晰和經(jīng)費落實的蘇北模式。

1.蘇南宜興模式

宜興市共有17座小型水庫，被確定為省級試點后，以轄區(qū)內(nèi)小型水庫所有權、管理權、使用權、經(jīng)營權分開為核心，積極探索開展小型水庫工程管理體制改革，明晰了水庫“四權”（即所有權、管理權、使用權、經(jīng)營權），劃定了水庫“兩線”（即水庫大壩管理與保護范圍線、水庫管理范圍線），清理了庫區(qū)養(yǎng)殖，美化了水庫環(huán)境。

（1）深入開展基礎調(diào)研

為全面摸清全市17座小型水庫的管理現(xiàn)狀，宜興市組織相關人員下鄉(xiāng)了解情況，按鎮(zhèn)、水利站、管理單位三級多層次宣傳改革的必要性，征求相關意見建議，列出改革的重點難點。編制了《宜興市小型水庫工程管理體制改革試點工作實施方案》，并以政府文件印發(fā)，建立由市政府負責、水利部門牽頭、鎮(zhèn)村配合的改革工作機制，明確了小型水庫改革的路徑與方向。確定了小型水庫相對集中的張渚鎮(zhèn)作為改革試點地區(qū)，建立溝通協(xié)商機制，以“四權”分開、“兩線”管理為小型水庫改革試點目標。

（2）科學劃定水庫“兩線”

通過現(xiàn)場勘測，按規(guī)定劃定水庫大壩管理與保護范圍線、水庫管理范圍線。本著尊重歷史、讓利于民、突出重點、協(xié)調(diào)一致的原則，充分利用基層水利站與水庫所在村互為服務的關系進行協(xié)調(diào)，在明確利害關系、安全責任、矛盾處置方式的情況下，由各村進行村民矛盾調(diào)解，并經(jīng)各行政村黨總支和村委會進行范圍確認，將“兩線”范圍內(nèi)的土地明確為水庫所有，無權屬爭議，經(jīng)兩委及負責人蓋章簽字形成書面材料，為所有權確認提供基礎依據(jù)。大壩保護范圍線內(nèi)土地全部流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)費用由鎮(zhèn)政府按年支付。水庫管理范圍線內(nèi)土地明確責權，對有權屬爭議的小面積土地，按相關政策進行土地流轉(zhuǎn)。在實際操作中，對使用方式或經(jīng)營范圍作出明確規(guī)定，將水庫分成大壩、水面、周邊土地等區(qū)域，對原有使用或經(jīng)營行為進行范圍框定，與管理單位簽訂新的使用或經(jīng)營合同，防止新的爭議問題發(fā)生，避免無序開發(fā)。

（3）合理明晰水庫“四權”

在“兩線”范圍和所有權確定的基礎上，充分考慮原有土地使用者或水庫經(jīng)營者利益，按照“誰所有、誰管理”的原則，明確管理權，下放使用權和經(jīng)營權。管理權歸管理單位所有，使用者或經(jīng)營者在原有基礎上繼續(xù)使用或經(jīng)營，所得收益歸原有使用者或經(jīng)營者，但新增經(jīng)營設施或改變使用方式的，必須無條件接受管理單位管理。明確小型水庫所有者或其委托管理單位依法行使水庫使用權，在保障水庫安全和法律允許的范圍內(nèi)負責水庫經(jīng)營開發(fā)，并依法履行相關程序，由各鎮(zhèn)政府以文件形式下發(fā)各相關村和成員單位，確保水庫今后日常管理中違章處置的可操作性，為小型水庫法制管理、規(guī)范管理、良性發(fā)展提供有力保障。印制《宜興市小型水利工程產(chǎn)權登記證》，內(nèi)容包括產(chǎn)權人名稱、范圍、期限等，在形式設計、內(nèi)容確定等多方面進行法律層面的權衡。在市政府法制辦審定的基礎上，經(jīng)市人民政府蓋章，頒發(fā)17座小型水庫的產(chǎn)權登記證，其中16座歸當?shù)劓?zhèn)政府所有，1座歸當?shù)卮逦?，明確了小型水庫工程所有權歸屬。從法律角度解決主體工程歸屬、性質(zhì)等方面問題，對有爭議的土地、建筑物、地表植物等進行明確，解決工程所有權在范圍界定方面的問題。水庫現(xiàn)場按照確認的“兩線”范圍安裝圍網(wǎng)，進行物理隔斷，規(guī)范水庫管理。

（4）探索完善管護模式

宜興市根據(jù)張渚鎮(zhèn)級管理的實際，成立張渚鎮(zhèn)小型水庫管理中心，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)13座小型水庫的改革發(fā)展及日常管理工作。鎮(zhèn)水利農(nóng)機站受鎮(zhèn)政府委托，直接管理小型水庫管理中心，中心管理13座水庫的日常運行，各水庫設管護點，推行“三統(tǒng)一”和“六集中”，即統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一管護體系、統(tǒng)一臺賬記錄，集中巡查管理、集中監(jiān)控檢查、集中業(yè)務培訓、集中資料保管、集中重要物資儲備、集中經(jīng)費使用。建立張渚鎮(zhèn)小型水庫視頻和水雨情觀測設備集中監(jiān)控系統(tǒng)，實時監(jiān)視大壩溢洪道、庫區(qū)水位變化情況，及時發(fā)現(xiàn)大壩管理范圍內(nèi)的違章建設、生產(chǎn)作業(yè)等情況，做到第一時間發(fā)現(xiàn)處置。

（5）落實管護經(jīng)費渠道

宜興市水利、財政部門聯(lián)合發(fā)文，明確小型水庫日常管護經(jīng)費標準和籌集渠道，以鎮(zhèn)文件形式明確小型水庫所有者負責管護經(jīng)費的落實。在省級補助的基礎上，宜興市級財政以下達工程維修養(yǎng)護項目及水庫管護經(jīng)費等方式予以補助，其中?。?）型水庫每年每座按1.2萬元、?。?）型水庫每年每座按1萬元的標準安排管護經(jīng)費。出臺《宜興市小型水庫管理實施細則》，編印小型水庫規(guī)范化管理制度匯編。

2.蘇中儀征模式

儀征市共有46座小型水庫，被確定為省級試點后，對轄區(qū)內(nèi)小型水庫明確管理范圍、土地責權，全面落實管理權、使用權、經(jīng)營權，實現(xiàn)長效管護，提升庫容庫貌，確保效益發(fā)揮。

（1）堅持政府主導推進

儀征市政府成立小型水庫水利工程管理體制改革工作領導小組，政府辦、水務、財政、國土等相關部門及鎮(zhèn)、辦事處為成員單位，并在水務局設立領導小組辦公室，組建專門工作班子，負責全市小型水庫水利工程管理體制改革目標任務下達、組織實施、工作指導、經(jīng)費籌措、考核獎懲等工作。改革期間，多次召開動員會、推進會、座談會，落實工作任務，細化工作安排，市國土、財政等有關部門密切配合，有力地推動改革工作有序開展。

（2）科學制定實施方案

儀征市在完成轄區(qū)內(nèi)小型水庫工程全面摸底調(diào)查的基礎上，多次到其他地區(qū)調(diào)研學習，儀征市政府辦公室印發(fā)了《儀征市小型水庫水利工程管理體制改革實施方案 （試行）》，明確了改革適用范圍和改革目標、改革內(nèi)容、資金使用管理、考核管理、實施步驟等，涉及改革的8個鎮(zhèn)均制定了實施方案，進一步明確工程產(chǎn)權、落實管護責任、管護經(jīng)費以及創(chuàng)新管護模式。

（3）尊重現(xiàn)實明晰產(chǎn)權

鳳嶺、塔山、邵沖3座國管小型水庫由國土部門頒發(fā)《國有土地使用權權屬證明書》，明確了水庫管理范圍及管理所范圍土地權屬。其余43座小型水庫均與村委會簽訂協(xié)議，設立界樁，明確水庫管理范圍，下放使用權。目前部分水庫經(jīng)營權已收歸水務站或鎮(zhèn)農(nóng)村服務中心。下一步該市將推動其他水庫經(jīng)營權逐步分批收歸水務站或鎮(zhèn)農(nóng)村服務中心，規(guī)范管理水庫經(jīng)營權，合理使用經(jīng)營收益。

（4）分類確立管護模式

儀征市結(jié)合本地實際，確立了4種管護模式：專業(yè)管理模式、專業(yè)管理+鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境長效管護辦公室模式、專業(yè)管理+管護公司模式、專業(yè)管理+經(jīng)營主體負責管護模式。馬集鎮(zhèn)專門成立了水庫管理辦公室，負責全鎮(zhèn)7座小型水庫專業(yè)管理，日常養(yǎng)護工作由水庫管理辦公室和鎮(zhèn)農(nóng)村環(huán)境長效管護辦公室共同完成。下一步將根據(jù)實際情況逐步推行 “專業(yè)管理，管養(yǎng)分離”的運行機制，采取服務外包、市場化運作等方式開展養(yǎng)護工作。

（5）重點落實管護經(jīng)費

在省、市級補助的基礎上，儀征市委農(nóng)村工作辦公室和水利局聯(lián)合發(fā)文，明確儀征市級小型水庫日常管護經(jīng)費標準并納入財政預算：?。?）型水庫每年每座1.5萬元，?。?）型水庫每年每座1萬元。馬集鎮(zhèn)在用好用足省、市、縣管護經(jīng)費的基礎上，明確不足部分由水面等資源性開發(fā)利用獲得資金和鎮(zhèn)財政獎補資金補足，該項資金均劃入小型水庫管理經(jīng)費專戶，實行專賬管理，專款專用。依據(jù)省、市水庫考核辦法和《儀征農(nóng)村河塘庫長效管護督查方案》，強化監(jiān)督考核，考核結(jié)果與年度水庫管護經(jīng)費下達掛鉤。

3.蘇北盱眙模式

盱眙縣共有118座小型水庫，是江蘇省水庫最多的縣（市、區(qū)）。被確定為省級試點后，該縣按照權責一致、政府主導、突出重點、一庫一策、管養(yǎng)分離的原則，圍繞全面實現(xiàn)小型水庫工程管理體制 “四權”“四化”改革目標，積極探索開展小型水庫工程管理體制改革，明確所有權、管理權、使用權、經(jīng)營權，落實模式化管理、專業(yè)化養(yǎng)護、社會化保障、科學化考核，實現(xiàn)有人管、有錢管、有章管的“三有”效果，群眾滿意度大幅提升。

（1）加強組織領導

充分發(fā)揮政府主導作用，縣政府成立小型水庫工程管理體制改革領導小組，制定印發(fā)《盱眙縣小型水庫管理體制改革實施方案》，明晰改革工作內(nèi)容，確定改革步驟節(jié)點，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、水利、國土等部門工作責任和確權頒證、經(jīng)費落實等工作要求。

（2）落實工程“四權”

通過收回所有權、統(tǒng)一管理權、明確使用權、規(guī)范經(jīng)營權，落實工程“四權”。完成118座水庫確權劃界工作，并由國土部門統(tǒng)一頒發(fā)了產(chǎn)權證書。經(jīng)縣編委批準，在18個有小型水庫的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分別成立小型水庫管理所，為縣水務局派出機構(gòu)，與水務站合署辦公，具體履行管理職責。明確縣水務局為小型水庫工程產(chǎn)權使用主體，將使用權逐步收歸各鄉(xiāng)鎮(zhèn) （街道）小型水庫管理所，采用靈活漸進的方式，5年內(nèi)將現(xiàn)由鄉(xiāng)村行使使用權的小型水庫分期分批過渡給小型水庫管理所，縣政府責成鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府負責對相關水庫承包協(xié)議進行修改完善，將承包協(xié)議甲方變更為小型水庫管理所或水務站。明確縣水務局為小型水庫工程經(jīng)營管理主體，依法由水庫所在地小型水庫管理所規(guī)范小型水庫經(jīng)營權。

（3）實行“四化”管護

創(chuàng)新改革，探索落實“四化”工程管護機制。一是落實模式化管理。按照小型水庫省級規(guī)范化管理要求，建立小型水庫管理模塊，由小型水庫管理所負責按圖管理。二是落實專業(yè)化養(yǎng)護?？h井灌辦、河橋電灌站分別成立水庫養(yǎng)護公司，對省級規(guī)范化管理小型水庫試行管養(yǎng)分離。其余水庫實行內(nèi)部管養(yǎng)分離，3年內(nèi)逐步過渡為管養(yǎng)分離模式。實行小型水庫管理人員持證上崗，所有管護人員經(jīng)培訓考核合格后，頒發(fā)水利工程養(yǎng)護上崗證，落實專業(yè)管護人員156人。三是落實社會化保障。多渠道籌集管護經(jīng)費，建立穩(wěn)定的經(jīng)費保障機制。在省級財政補助基礎上，按照縣級財政拿一點、水務投資公司籌一點、水庫水面承包金擠一點的辦法，保障管護資金足額到位。四是落實科學化考核。縣水務局、財政局以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及水庫管理單位資金使用進行監(jiān)督審計，確保各級補助資金用得好、用到位。

（4）落實經(jīng)費保障

盱眙縣測算每座小型水庫年需管護經(jīng)費約5萬元，并在《盱眙縣小型水庫管理體制改革實施方案》中明確，在省、市級經(jīng)費補助的基礎上，縣級財政對?。?）型和?。?）型水庫管理和養(yǎng)護經(jīng)費分別給予每年每座3萬元和1.5萬元的補助，補助標準按照每年10%幅度遞增?？h政府召開專題辦公會并形成會議紀要，明確了縣級管護經(jīng)費補助渠道。2015年，通過省、市、縣三級和水庫管理單位4個渠道，共落實管護經(jīng)費610萬元，其中縣級60萬元、水庫管理單位75萬元。

（5）完善管理制度

為加強管理，確保改革成效，盱眙縣依據(jù)有關法律法規(guī)、制度辦法，結(jié)合自身實際，制定了《盱眙縣小水庫管理規(guī)章制度匯編》《盱眙縣小型水庫管護工作考核細則》《盱眙縣小型水庫工程管理資金使用辦法》等一系列文件規(guī)定，對小型水庫的組織管理、運行管理、安全管理和經(jīng)濟管理進行規(guī)范，確保小型水庫工程管理體制改革各項措施落到實處，保障工程效益充分發(fā)揮。

三、思考與建議

1.政府主導是前提

深化小型水庫管理體制改革，涉及面廣，情況復雜，必須堅持政府主導，協(xié)調(diào)相關部門通力合作，落實工作責任，精心組織實施，才能順利推進。在 《江蘇省深化小型水利工程管理體制改革實施方案》中明確，縣級實施方案應由本級政府制定，縣級深化小型水利工程管理體制改革領導小組要由本級政府成立。該項制度在實踐探索中取得了較好的效果。

2.宣傳培訓是基礎

改革是否能夠取得成功，與群眾是否支持密切相關。要把培訓教育、宣傳發(fā)動工作貫穿改革的始終，充分利用各種載體，開展形式多樣、內(nèi)容豐富的培訓和宣傳活動，營造全社會共同關心和支持改革工作的良好氛圍和環(huán)境，讓周邊群眾主動參與到改革中來，提高群眾的滿意度。

3.監(jiān)督考核是保障

加強監(jiān)督考核是推動工作開展的有效手段，要將改革工作納入年度目標考核內(nèi)容，建立改革監(jiān)督考核機制，實行分級考核，定期通報，根據(jù)考核結(jié)果獎優(yōu)罰劣，并作為經(jīng)費安排的重要依據(jù)。

4.經(jīng)費落實是關鍵可靠的經(jīng)費保障是改革成功的關鍵，經(jīng)費若不能落實，再好的經(jīng)驗

也無法落到實處。要在部門預算中統(tǒng)籌安排必要的工作經(jīng)費，用于工程調(diào)查摸底、測繪統(tǒng)計、清產(chǎn)核資、制定方案、頒印證書、考核評估、培訓宣傳及檔案整理等支出。同時，在調(diào)查摸底的基礎上，進行經(jīng)費測算，多渠道籌措工程管護經(jīng)費，保障工程管護需求。

[1]李亞平.加快推進小型水利工程管理體制改革工作[J].江蘇水利，2014（8）. [2]韋綿鋒.小型水庫管理體制改革調(diào)研與思考[J].中國高新技術企業(yè)，2014（3）.

[3]江蘇省水利廳.小型水庫工程管理體制改革的“盱眙樣本”[N].中國水利報，2016—1—20.

責任編輯 韋鳳年

Deepening reform of small reservoir management system in Jiangsu Province

Guo Ning,Zhou Guibao

Three types of management models are proposed in Jiangsu Province:southern part that emphasizes modernized management and ecological-friendly approach,middle part that highlights comprehensive benefits and ecological-friendly approach and northern part that specifies right and obligation and funding source.Combined with the special-subject demonstration projects of three small reservoirs and summary of main issues faced by Jiangsu Province in small reservoir management,suggestions are raised fordeepening reform ofreservoir management system as well as key aspects need to be paid more attention during the reform.

Jiangsu Province;deepening reform;small reservoir;management system

TV621+D630.1

B

1000-1123（2016）12-0017-04

2016-05-10

郭寧，副處長，高級工程師。