李魯寧

（交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究所，北京 100088）

基于IMO《壓載水公約》生效背景下的我國(guó)壓載水履約對(duì)策研究

李魯寧

（交通運(yùn)輸部水運(yùn)科學(xué)研究所，北京 100088）

通過比較主要航運(yùn)國(guó)家壓載水管理情況，研究我國(guó)壓載水管理的現(xiàn)狀及我國(guó)加入《船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》可能遇到的問題，采取合理可行的方式，給出相應(yīng)的對(duì)策建議。

壓載水；國(guó)際公約；履約對(duì)策

DOI編碼：10.13646/j.cnki.42-1395/u.2016.10.005

2004年國(guó)際海事組織（IMO）通過了強(qiáng)制性國(guó)際法律公約《船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》（簡(jiǎn)稱《壓載水公約》），其生效條件是，合計(jì)占世界商船總噸位不少于35%的至少30個(gè)國(guó)家批準(zhǔn)1年后生效。在摩納哥、印尼和加納于2015年11月加入該公約后，業(yè)界一度認(rèn)為壓載水管理公約將在2016年11月生效。雖然后來統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，已批準(zhǔn)公約的47個(gè)國(guó)家共控制著全球運(yùn)力的34.56%，還不到35%的生效條件，但預(yù)計(jì)目前世界最大的船旗國(guó)巴拿馬將于2016年下半年加入壓載水公約，即2016年內(nèi)能突破公約生效要求的35%門檻，因此業(yè)界預(yù)計(jì)《船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》將于2017年年底生效。

雖然目前公約還未達(dá)到生效條件，但一些發(fā)達(dá)國(guó)家已在其國(guó)內(nèi)制定相關(guān)法律法規(guī)，采取嚴(yán)格的措施控制船舶壓載水的排放來保護(hù)其國(guó)內(nèi)海洋生態(tài)環(huán)境。由于《壓載水管理公約》為強(qiáng)制性國(guó)際公約，即不論我國(guó)是否加入該公約，一旦公約生效，我國(guó)國(guó)際航行的船舶都需符合公約的要求。就算我國(guó)不加入公約，我國(guó)船舶在加入公約的他國(guó)港口?？宽殘?zhí)行公約的要求，但停靠我國(guó)港口的外籍船舶則不須遵守公約的要求，我國(guó)無法按照公約的要求來有效保護(hù)自身的海洋生態(tài)環(huán)境，這顯然是不利于我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)要求的，可見加入公約是我國(guó)勢(shì)在必行的選擇。

1　主要海運(yùn)國(guó)家對(duì)壓載水的管理情況

1.1澳大利亞

早在1999年澳大利亞就通過船舶壓載水管理的國(guó)內(nèi)立法，以降低來自遠(yuǎn)洋船舶壓載水中含有的有害水生物引入到澳大利亞周邊海域造成的生態(tài)環(huán)境破壞的風(fēng)險(xiǎn)。2001年7月，澳大利亞正式開始實(shí)施強(qiáng)制性壓載水管理要求，要求船舶達(dá)到95%體積的壓載水交換。此后，澳大利亞又簽署并加入了《船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》。

澳大利亞有專門的管理部門負(fù)責(zé)對(duì)壓載水的監(jiān)管，農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和林業(yè)部生物安全局是澳大利亞政府對(duì)壓載水管理的牽頭部門。該部門負(fù)責(zé)確保需要在澳大利亞領(lǐng)海內(nèi)（領(lǐng)?；€12海里內(nèi)）的壓載水排放按要求進(jìn)行管理。經(jīng)過多年的展，澳大利亞對(duì)壓載水外來生物入侵的管理從立法到實(shí)際操作方面都比較完善系統(tǒng)。

1.2美國(guó)

美國(guó)是世界上最早提出要控制船舶壓載水?dāng)y帶外來生物的國(guó)家之一。早在1990年，美國(guó)就制定了“非本土異類生物預(yù)防和控制法案”，由美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)在美國(guó)東西兩岸海域和五大湖區(qū)水域統(tǒng)一形式執(zhí)法權(quán)。美國(guó)還制定諸多壓載水管理相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如《壓載水管理規(guī)則》中對(duì)要求進(jìn)入美國(guó)海域的船舶進(jìn)行壓載水置換的距離等進(jìn)行了規(guī)定、《環(huán)境技術(shù)驗(yàn)證建議書》對(duì)壓載水管理系統(tǒng)型式認(rèn)可實(shí)驗(yàn)規(guī)則進(jìn)行了規(guī)定；加州和紐約也頒布了各自的船舶壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)，可以說，美國(guó)的壓載水排放標(biāo)準(zhǔn)是全世界范圍內(nèi)最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而其中加州的排放標(biāo)準(zhǔn)又是美國(guó)國(guó)內(nèi)最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。

1.3歐盟

歐盟有90%以上的外貿(mào)和40%左右的內(nèi)貿(mào)是通過水上運(yùn)輸來進(jìn)行的，入侵物種在歐盟一個(gè)成員國(guó)內(nèi)的引入和傳播有可能導(dǎo)致迅速在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)擴(kuò)散開，因此歐盟對(duì)于壓載水問題非常重視。但由于成員國(guó)眾多，成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，需要協(xié)商的問題較多，目前還沒有一個(gè)在歐盟層面上通過的壓載水管理的法律文書，壓載水管理的標(biāo)準(zhǔn)和要求在歐盟內(nèi)部進(jìn)展較緩慢，因此，歐盟委員會(huì)強(qiáng)烈建議其成員國(guó)批準(zhǔn)加入《船舶壓載水和沉積物控制與管理公約》，在此期間，壓載水臨時(shí)管理措施已在歐洲的4個(gè)海洋區(qū)域內(nèi)實(shí)施。

2　我國(guó)壓載水現(xiàn)狀和存在的問題

作為國(guó)際海事組織的A類理事國(guó)，自2000年至2004年我國(guó)參與了由國(guó)際海事組織、全球環(huán)境基金和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署聯(lián)合設(shè)立的全球壓載水管理示范項(xiàng)目，該項(xiàng)目包括本地壓載水取樣、港口風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、港口本地生物監(jiān)測(cè)、宣傳、培訓(xùn)教育及建立國(guó)家外來水生物管理工作機(jī)制等，該示范項(xiàng)目為我國(guó)壓載水管理積累了相當(dāng)寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)公約要求，壓載水標(biāo)準(zhǔn)分為兩個(gè)層次，即D-1壓載水置換標(biāo)準(zhǔn)（過渡性標(biāo)準(zhǔn)）和D-2壓載水執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)（最終標(biāo)準(zhǔn)）。D-1標(biāo)準(zhǔn)比較簡(jiǎn)單，要求將船舶總的壓載水置換成深海中的水，置換率達(dá)到95%即可；而D-2標(biāo)準(zhǔn)則要求通過壓載水管理系統(tǒng)（BWTS）對(duì)壓載水中含有的生物進(jìn)行殺滅，這是公約G8導(dǎo)則中對(duì)船舶壓載水排放控制要求的最終標(biāo)準(zhǔn)。按公約臨時(shí)解決方案，2009年后建造的新船應(yīng)滿足D-2標(biāo)準(zhǔn)要求，2009年前建造的沒有安裝壓載水管理系統(tǒng)的船舶也需要改造安裝，即未來所有遠(yuǎn)洋航行的船舶都需滿足D-2標(biāo)準(zhǔn)，這讓我國(guó)大部分船東產(chǎn)生了緊迫感。

目前我國(guó)已有11家廠商的壓載水管理系統(tǒng)獲得了型式認(rèn)可，且生產(chǎn)能力基本滿足我國(guó)船舶履約要求，這是我國(guó)加入公約的一項(xiàng)有力條件。但由于目前航運(yùn)業(yè)不景氣的狀態(tài)，使得船東主觀上不愿支付改造費(fèi)用。且在選型方面，船東面對(duì)眾多的壓載水管理系統(tǒng)設(shè)備以及公約要求和美國(guó)要求的不同時(shí)，存在一定的選擇困難。

我國(guó)對(duì)壓載水的管理依據(jù)主要有《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》、《衛(wèi)生檢疫法》、《海域使用管理法》、《防止船舶造成海洋污染條例》、《船舶壓載水管理系統(tǒng)申報(bào)暫行規(guī)定》等幾部法律法規(guī)。雖然在法律法規(guī)中有個(gè)別法條提到了禁止船舶在中國(guó)水域排放壓載水，但沒有專門針對(duì)壓載水管理的立法，缺乏具體的管理措施和檢驗(yàn)辦法。我國(guó)部分遠(yuǎn)洋船舶應(yīng)他國(guó)港口國(guó)要求，已開始實(shí)施壓載水置換的操作，能夠滿足D-1標(biāo)準(zhǔn)，有些前往美國(guó)的船舶能夠滿足D-2標(biāo)準(zhǔn)，但由于目前我國(guó)沒有關(guān)于壓載水的相關(guān)國(guó)內(nèi)立法作為支撐，因此相關(guān)主管部門無法有效的對(duì)他國(guó)遠(yuǎn)洋到港船舶實(shí)施檢查檢驗(yàn)要求。2015年中國(guó)船級(jí)社發(fā)布了一份《壓載水公約指南》，對(duì)壓載水公約控制和管理要求、實(shí)施過程中存在的困難、公約進(jìn)展、實(shí)施建議、壓載水管理系統(tǒng)布置等進(jìn)行了分析整理，為我國(guó)壓載水管理及技術(shù)指導(dǎo)奠定了良好的基礎(chǔ)。但是指南畢竟無法等同與法律法規(guī)，因此，在面對(duì)必然的履約進(jìn)程，我國(guó)在立法、技術(shù)裝備、體制機(jī)制等多方面都需要做出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

3　履約對(duì)策

3.1完善立法體系

目前我國(guó)沒有一部專門針對(duì)船舶壓載水中外來生物入侵的統(tǒng)一立法或規(guī)定，也沒有相應(yīng)的保護(hù)和懲罰措施。因此需借鑒學(xué)習(xí)其他海運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，并以《壓載水公約》為基礎(chǔ)，盡快制定出壓載水管理及實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)，制定相應(yīng)的裝備和檢測(cè)檢驗(yàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，這樣既可以為我國(guó)主管部門的查驗(yàn)管理提供法律支持和標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則，也可以為我國(guó)生產(chǎn)廠商研發(fā)符合D-2標(biāo)準(zhǔn)的壓載水管理系統(tǒng)和為船東安裝船舶壓載水管理系統(tǒng)選型提供指導(dǎo)意見。

3.2完善我國(guó)海洋生物本地調(diào)查

中國(guó)海岸線北起鴨綠江口，南至北侖河口，海岸線漫長(zhǎng)曲折，沿海生物種類種群多樣且復(fù)雜，一旦有外來生物入侵很可能會(huì)對(duì)我國(guó)海洋生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重且不可逆的影響。因此需要定期在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)沿岸海域、河口和入海河流的本地生物物種開展調(diào)查登記，在主要對(duì)外港口周邊建立完善的本地海洋物種資源數(shù)據(jù)庫，為未來開展船舶壓載水風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、制定生態(tài)賠償機(jī)制和技術(shù)指標(biāo)提供數(shù)據(jù)儲(chǔ)備，為我國(guó)主管部門未來執(zhí)法提供技術(shù)支持。

3.3注重技術(shù)研究

我國(guó)目前有11家企業(yè)獲得了壓載水管理系統(tǒng)（BWMS）的型式認(rèn)可證書，占全球同類設(shè)備數(shù)量的近五分之一，但是國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的設(shè)備核心技術(shù)基本由國(guó)外企業(yè)控制，而壓載水公約下的導(dǎo)則也在不斷更新，一旦新的導(dǎo)則設(shè)置了更新更高的技術(shù)門檻，我國(guó)的壓載水管理系統(tǒng)生產(chǎn)廠家將面臨生存困境。因此需要國(guó)家大力提倡環(huán)保和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、扶持和帶動(dòng)這些壓載水管理系統(tǒng)設(shè)備生產(chǎn)企業(yè)和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，對(duì)于研發(fā)新技術(shù)新設(shè)備的企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)給予一定的政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼，以便促使我國(guó)相關(guān)核心技術(shù)的研究發(fā)展。此外，我國(guó)船東與壓載水處理的相關(guān)設(shè)備廠商、船級(jí)社、科研機(jī)構(gòu)等應(yīng)該加強(qiáng)合作，共同研發(fā)、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新。

3.4建立多方協(xié)調(diào)機(jī)制

壓載水管理涉及多個(gè)政府管理部門，如九龍治水不利于管理。因此需盡快建立多方分工合作的協(xié)調(diào)機(jī)制，明確細(xì)化各管理部門，如海事、檢驗(yàn)檢疫、漁業(yè)、環(huán)保等部門各自的監(jiān)管權(quán)利和責(zé)任。同時(shí)在各部門現(xiàn)有信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上整合各自資源，建立全國(guó)范圍內(nèi)的壓載水管理信息共享平臺(tái)，以達(dá)到優(yōu)化管理、信息共享的目的。

［1］張碩慧等，《〈船舶壓載水及沉積物控制和管理國(guó)際公約〉履約面臨的問題及對(duì)策》［J］，水運(yùn)管理，2009.

［2］唐議、蘇舒，《防控船舶壓載水造成的生物入侵的管理問題》［J］，上海海洋大學(xué)學(xué)報(bào)，2015.

［3］盛偉群等，《國(guó)內(nèi)外船舶防污染規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀分析及我國(guó)對(duì)策研究》［J］，船舶標(biāo)準(zhǔn)化工程師，2016.

［4］陳珺，《壓載水公約為何十年難磨一劍？》［N］，中國(guó)水運(yùn)報(bào)，2014年8月4日.

［5］柯俊先，《基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的船舶壓載水管理免除研究》［D］，大學(xué)海事大學(xué)，2013.

［6］徐曉嫚，《全球壓載水管理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及在我國(guó)開展情況及意義》［M］，船舶防污染高新技術(shù)與區(qū)域合作研討會(huì)暨港口杯船舶防污染優(yōu)秀論文獎(jiǎng)獲獎(jiǎng)?wù)撐膶＜?003.

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1006—7973（2016）10-0017-02