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天津市西青區(qū)人民檢察院，天津　300380

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論行政許可的公益原則

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天津市西青區(qū)人民檢察院，天津300380

摘要：公益原則是一項(xiàng)被多國(guó)公認(rèn)的、重要的法律原則，在行政許可法上如何體現(xiàn)關(guān)系到法的完整性和社會(huì)安定。遺憾的是我國(guó)的行政許可法不但沒(méi)有對(duì)公益原則予以明確規(guī)定，而且鮮有文章對(duì)行政許可公益性原則進(jìn)行深入研究。通過(guò)對(duì)其概念、內(nèi)容概述，提出在行政許可法中樹立公益原則意義。

關(guān)鍵詞：行政許可；公益原則；內(nèi)涵；意義

行政許可作為一種重要的國(guó)家行政管理的手段，從設(shè)定開始，經(jīng)過(guò)實(shí)施、監(jiān)督檢查程序，最后到法律責(zé)任的追究，有著自己一套完整的體系，在行政管理實(shí)踐中發(fā)揮著不可替代的積極作用。2016年是《中華人民共和國(guó)行政許可法》實(shí)行的十二周年，也是中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要，簡(jiǎn)稱“十三五”規(guī)劃開局之年。在政府職能從管制型向服務(wù)型、法治型轉(zhuǎn)變、極力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)的背景下，對(duì)行政許可公益原則的研究就非常有必要。

一、公益原則概述

(一)問(wèn)題的提出

行政許可是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行事前監(jiān)管的重要手段，通過(guò)行政許可這種具體行政行為，對(duì)公民、法人和其他組織的利益進(jìn)行協(xié)調(diào)。既然是對(duì)行政相對(duì)人的切身利益進(jìn)行平衡，因?yàn)樾姓S可往往是對(duì)公共事務(wù)的處理，所以就涉及到了公權(quán)力與私權(quán)利的平衡。那么到底應(yīng)該怎么掌握這樣的一個(gè)平衡點(diǎn)呢？不同的國(guó)家、不同的法律制度之間是不是有相同的原則對(duì)這種具體行政行為進(jìn)行指導(dǎo)呢？

通過(guò)對(duì)德國(guó)、日本、美國(guó)的行政許可原則匯總、比較，我們可以看出公益原則是共通的。在美國(guó)，所有的行政許可必須遵循公益原則；在德國(guó)，公益原則是許可的基礎(chǔ)；在日本，行政均應(yīng)從公益的角度進(jìn)行判斷①。反觀我國(guó)的《行政許可法》可以看出，雖然我們并沒(méi)有公益原則肯定為基本原則，但是我們法律條文中卻有關(guān)于公益原則的表述。那么對(duì)于我國(guó)的公益原則應(yīng)該怎樣理解？

(二)公益原則的內(nèi)涵

公益原則，是被法學(xué)界公認(rèn)的一個(gè)不確定的法律概念。正因?yàn)槿绱耍S多學(xué)者對(duì)公益原則的概念內(nèi)涵有自己獨(dú)特的見(jiàn)解。歸納下來(lái)，主要有以下三種觀點(diǎn)：

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為公益等同于公共利益。以“公共利益簡(jiǎn)稱公益”②觀點(diǎn)為代表，這也是絕大多數(shù)學(xué)者支持的觀點(diǎn)。因?yàn)閷⒐鏆w結(jié)為公共利益的簡(jiǎn)稱，這樣就可以將行政許可法法與憲法的公共利益概念統(tǒng)一，從而體現(xiàn)出行政法與憲法在法律體系上的緊密關(guān)系。即使認(rèn)同公益是公共利益的簡(jiǎn)稱，但是，對(duì)于公共利益的理解也不盡相同。有人則認(rèn)為公共利益是“社會(huì)共同的、整體的、綜合的和理性的利益”；有人認(rèn)為“公共利益是集體利益，集體可大可小”；有的人認(rèn)為“公共利益是每個(gè)個(gè)人利益的總和”。

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為公益具有兩種涵義：一是“公共安全、社會(huì)秩序等公共利益的事項(xiàng)”。二是對(duì)“以實(shí)現(xiàn)公益為目的對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利和自由的解禁”③。從行政許可的內(nèi)容和意義兩個(gè)不同的方面對(duì)公益原則概念進(jìn)行了表述，讓我們更容易理解，也對(duì)于第一種觀點(diǎn)進(jìn)行了升華。

第三種觀點(diǎn)是與前蘇聯(lián)刑事訴訟中的公益原則相關(guān)聯(lián)。認(rèn)為公益含義是“國(guó)家和社會(huì)的公共利益”。這樣一來(lái)，公益原則把國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人利益都進(jìn)行了融合，范圍更加寬泛。

三種觀點(diǎn)相比較而言，第一種結(jié)合憲法這一根本大法中關(guān)于“公共利益”的概念內(nèi)涵，使這一法律概念顯得更系統(tǒng)，但是并沒(méi)有體現(xiàn)出“公共利益”在行政許可法原則中的特點(diǎn)；第二種觀點(diǎn)除了吸收第一種觀點(diǎn)的同時(shí)，突出對(duì)行政相對(duì)人利益的保護(hù)，更加全面，缺點(diǎn)就是略顯籠統(tǒng)；第三種則顯得更沒(méi)有說(shuō)服力，有照搬刑事訴訟中公共利益概念的嫌疑。

結(jié)合上述三種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為確定公益原則的概念內(nèi)涵應(yīng)該從以下三點(diǎn)入手：首先，應(yīng)該從字面意義的層次進(jìn)行解析。法律是由句子來(lái)表達(dá)，而句子都是由詞語(yǔ)構(gòu)成。我國(guó)漢語(yǔ)文化博大精深，同樣的詞語(yǔ)放在不同的法律環(huán)境下會(huì)有不同的含義。公益，從字面上理解，公為公共、大家而與個(gè)人相對(duì)，益為利益、權(quán)益，公益即為社會(huì)公共的利益。其次，應(yīng)該從《行政許可法》立法背景和立法目的層次進(jìn)行理解。加入WTO后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變化為立法背景；《行政許可法》對(duì)于立法目的也有準(zhǔn)確的規(guī)范。最后，應(yīng)該以《憲法》對(duì)于相關(guān)原則的規(guī)定為依據(jù)。憲法是我國(guó)根本大法，是其他部門法立法的根據(jù)。應(yīng)該根據(jù)憲法中公共利益的相關(guān)立法精神確定公益原則的內(nèi)涵。

綜上所述，筆者認(rèn)為公益原則概念有以下三點(diǎn)；第一，公益原則包含公共利益而不限于公共利益，還應(yīng)包含社會(huì)秩序以及行政相對(duì)人的權(quán)益在內(nèi)；第二，公益原則應(yīng)該是一個(gè)具有浮動(dòng)性的原則，根據(jù)行政許可的設(shè)定、實(shí)施、監(jiān)督等不同程序而有所變化。不能將公益原則限定在一個(gè)范圍而通用整個(gè)行政許可行為；第三，公益原則應(yīng)該更加體現(xiàn)社會(huì)主義“以人為本”的法治理念。

(三)公益原則的意義

行政許可法公益原則的確立和完善，在我們中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)初步形成的今天，意義是非常重大的。

首先，從行政法的作用來(lái)講，有利于限制行政權(quán)，維護(hù)公民個(gè)人權(quán)利。行政法有“規(guī)范和控制行政權(quán)”、“保障個(gè)人自由和權(quán)力”的作用。④不管是“控權(quán)論”對(duì)控權(quán)作用的推崇還是“平衡論”對(duì)平衡雙方權(quán)利作用的強(qiáng)調(diào)，兩者都不否認(rèn)的是：公權(quán)力和私權(quán)利本身就是一對(duì)矛盾關(guān)系，任何一方的擴(kuò)大必定以另一方的削弱為代價(jià)。也就是說(shuō)，行政主體為了公共行政事務(wù)的順利開展，一定會(huì)對(duì)公民個(gè)人的權(quán)利有所限制。正是為了防止對(duì)公民個(gè)人權(quán)利的無(wú)限度的侵犯，需要行政法對(duì)行政權(quán)進(jìn)行規(guī)范從而維護(hù)公民的私權(quán)利。公益原則的確立和完善，正是對(duì)行政權(quán)的規(guī)范給予原則性的指導(dǎo)，劃定公權(quán)力與私權(quán)利之間合理的界限，從而實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利共同和諧發(fā)展。

其次，從行政許可法法律體系來(lái)講，有利于行政許可法法律體系的完善。現(xiàn)行行政許可法的法律原則體系中，沒(méi)有一個(gè)原則是從公共利益和社會(huì)秩序的角度入手，對(duì)公權(quán)力和私權(quán)利的平衡進(jìn)行規(guī)范。確立公益原則就補(bǔ)上了這一漏洞，有利于促進(jìn)行政許可法律原則的完善?，F(xiàn)行行政許可法的法律規(guī)則體系中，很多法律規(guī)則已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況。如果此時(shí)能夠用公益原則對(duì)政府管制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行權(quán)衡，適應(yīng)社會(huì)公共利益的需要，并結(jié)合實(shí)際情況對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)適當(dāng)放寬約束，必定能夠促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足、有效的發(fā)展。

再次，從政府的角度來(lái)講，有利于轉(zhuǎn)變政府職能，踐行社會(huì)主義法治理念。新一屆國(guó)務(wù)院深化行政審批制度改革，不管是在市場(chǎng)監(jiān)管方面、社會(huì)管理方面還是公共服務(wù)方面繼續(xù)簡(jiǎn)政放權(quán)，積極推動(dòng)政府向有限型、服務(wù)型、法治型轉(zhuǎn)變。更加凸顯了政府放權(quán)服務(wù)于人民群眾、切實(shí)以人為本的方針與理念。這對(duì)于行政許可這一行政行為也有很大的指導(dǎo)性意義，尤其是市場(chǎng)監(jiān)管和行政審批制度改革，以公益原則為指導(dǎo)切實(shí)進(jìn)行行政許可就符合政府職能轉(zhuǎn)變的要求和趨勢(shì)。

“執(zhí)法為民”作為社會(huì)主義法治的本質(zhì)特征。其實(shí)就是公益原則的要求，政府遵循了公益原則也就實(shí)踐了社會(huì)主義法治理念。在這樣的大背景下，公益原則的確立的確能夠促進(jìn)社會(huì)主義法治理念扎根于具體法律條文、踐行于具體行政行為、推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)。

最后，從國(guó)際角度來(lái)講，有利于推動(dòng)全球化進(jìn)程。全球化不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上，也表現(xiàn)在法律制度上。法律制度具有相對(duì)獨(dú)立性，當(dāng)然可以表現(xiàn)為屬于不同社會(huì)形態(tài)的國(guó)家法律制度之間的相互借鑒、吸收和移植。行政許可作為一種行政行為，或者表現(xiàn)為一種政府宏觀調(diào)控的法律手段，并不是為我國(guó)所獨(dú)有，如上文所述美國(guó)、德國(guó)、日本的行政許可中都有公益原則。雖然這三個(gè)國(guó)家的行政許可的公益原則表現(xiàn)不盡相同，但是，大同小異的原則足以給我們以啟發(fā)，真的需要用公益性原則來(lái)促進(jìn)《行政許可法》的完善，更好的適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

行政許可不僅僅是行政程序法不可或缺的一種重要的具體行政行為，還是鏈接政府與群眾的重要橋梁。在民眾求逐漸多樣化的今天，相對(duì)“死板”的行政許可制度的落后性越來(lái)越被放大，只有在《行政許可法》中明確公益原則的地位，從民眾角度出發(fā)，更有利于全面深化改革，全面依法治國(guó)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

[注釋]

①黃金.行政許可設(shè)定中的公益原則[J].商品與質(zhì)量理論研究，2012：175.

②胡建淼，邢益精.公共利益概念透析[J].法學(xué)，2004(10)：56.

③許乙川.公益原則在行政許可領(lǐng)域中的運(yùn)用[J].法治研究，2008(3)：76.

④方世榮.行政法與行政訴訟法學(xué)(第四版)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010：11-12.

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作者簡(jiǎn)介：張?jiān)銎?1991-)，男，漢族，天津人，大學(xué)學(xué)歷，天津市西青區(qū)人民檢察院反貪污賄賂局書記員，研究方向：刑法學(xué)、刑事訴訟法學(xué)、行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)10-0071-02