沈霞 王雪松

六安市實行最嚴(yán)格水資源管理制度的實踐與思考

沈霞 王雪松

六安市位于安徽省西部，大別山北麓，總面積15451km2。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，全市各項用水量不斷加大，對供水保證率要求不斷提高，水資源供需矛盾逐步凸顯。2011年以來，為響應(yīng)國家新時期的治水方針，實行最嚴(yán)格水資源管理制度，六安市結(jié)合當(dāng)?shù)厮Y源管理實際，多措并舉，對實行最嚴(yán)格水資源管理制度進(jìn)行了探索和實踐，取得諸多成效。

一、六安市實行最嚴(yán)格水資源管理制度的緊迫性

1.水資源供需矛盾突出

六安市多年平均水資源總量為82.66億m3，現(xiàn)狀人均水資源占有量約1447m3，按國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源低于2000m3屬于中度缺水地區(qū)；同時六安市還承擔(dān)向省會城市合肥市供水的重要責(zé)任。但六安市自身降水時空分布差異較大，一旦遭遇干旱年份時，就會出現(xiàn)水資源短缺、供求矛盾緊張的局面。

2.水資源利用效率偏低

六安市位于淠史杭灌區(qū)的源頭，受一些傳統(tǒng)觀念的影響，六安總體用水效率偏低。在農(nóng)業(yè)用水方面，農(nóng)業(yè)用水量占用水總量的70%以上，而灌區(qū)普遍存在著配套不全、跑水漏水的問題；在工業(yè)用水方面，普遍存在部分工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)工藝落后，單位產(chǎn)品耗水量偏高的問題；在生活用水方面，存在城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)漏損率偏高、民眾節(jié)水意識薄弱等問題。

3.水資源保護(hù)壓力巨大

六安市現(xiàn)狀大部水體水質(zhì)達(dá)標(biāo),飲用水源水質(zhì)良好。但隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，工業(yè)廢水、生活污水排放量不斷增大，加之面源污染，特別是沿河（渠）農(nóng)村生活污水的排放及生活垃圾的隨意傾倒，河流（渠道）水環(huán)境保護(hù)壓力逐漸增大。

二、六安市實行最嚴(yán)格水資源管理制度的實踐和成效

1.嚴(yán)格用水總量控制，完善水資源優(yōu)化配置

（1）逐步完善水資源規(guī)劃體系。先后編制完成《六安市水功能區(qū)劃》《六安市水資源綜合規(guī)劃》《六安市城市節(jié)水專項規(guī)劃》等，為嚴(yán)格水資源管理、指導(dǎo)水資源合理開發(fā)和有效利用提供堅實的理論依據(jù)。

（2）市縣兩級建立用水總量控制指標(biāo)體系。先后出臺了《六安市人民政府關(guān)于實行最嚴(yán)格水資源管理制度的實施意見》《六安市實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》等政策文件，逐步建立市縣兩級用水總量控制指標(biāo)，并將規(guī)劃期用水總量控制、年度用水計劃、工業(yè)企業(yè)取水計劃等相結(jié)合，對超出計劃的縣區(qū)和工業(yè)企業(yè)實行取水限批制度。

（3）嚴(yán)格取水論證和許可制度。一方面全面加強(qiáng)對建設(shè)項目水資源論證工作的嚴(yán)格管理，并嘗試開展經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)規(guī)劃水資源論證工作，將水資源論證作為建設(shè)項目和區(qū)域規(guī)劃審批的必要條件；另一方面，按照批準(zhǔn)的水資源論證報告，嚴(yán)格取水許可申請審批。截至2015年底，全市自備水源企業(yè)已全部辦理取水許可證。

（4）嚴(yán)格地下水管理。為加強(qiáng)地下水審批、限批管理，出臺了《六安市地下水資源管理辦法》，下發(fā)了《六安市城區(qū)范圍內(nèi)自備水井關(guān)停計劃》。目前，全市范圍內(nèi)公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)未經(jīng)批準(zhǔn)的自備水井的封井工作正在按照計劃有條不紊地進(jìn)行。

（5）強(qiáng)化水資源調(diào)度，探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。目前，已經(jīng)建立了較為完善的水資源調(diào)度、運行機(jī)制，并按照批準(zhǔn)的水資源分配、調(diào)度方案的要求，實行水資源的統(tǒng)一調(diào)度，為進(jìn)一步開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記、建立水權(quán)制度打好基礎(chǔ)。結(jié)合淠河總干渠、龍河口水庫向合肥供水方案開展水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點的研究工作，探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓實施方案和制度。

2.嚴(yán)格用水效率控制，全面加強(qiáng)節(jié)約用水

（1）全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)。成立了城市節(jié)水管理辦公室，出臺了《六安市節(jié)水統(tǒng)計制度》《六安市城市節(jié)約用水管理辦法》《六安市城市計劃用水管理實施細(xì)則》《六安市居民階梯水價收費制度》等規(guī)范性文件，為全面節(jié)約用水提供政策保障和依據(jù)。同時，全市積極推進(jìn)節(jié)水

載體建設(shè)，目前已成功創(chuàng)建41家省級節(jié)水型單位。2015年6月，六安市被安徽省住建廳、省發(fā)改委正式批準(zhǔn)為“安徽省節(jié)水型城市”。

（2）強(qiáng)化用水規(guī)范管理，落實節(jié)水“三同時”制度。編制完成《六安市城市行業(yè)用水定額》，進(jìn)一步強(qiáng)化定額管理；同時建立省、市、縣級三級重點取用水戶監(jiān)管體系，將全市131個重點用水戶納入名錄管理，逐戶建立檔案，定期開展專項檢查。出臺《關(guān)于對新改擴(kuò)建工程節(jié)水設(shè)施實施“三同時”管理的通知》《六安市城市建設(shè)項目節(jié)水設(shè)施三同時管理辦法》等文件，嚴(yán)格要求新建、改建、擴(kuò)建項目制定節(jié)水措施方案、進(jìn)行節(jié)水評估、配套建設(shè)節(jié)水設(shè)施，并將節(jié)水設(shè)施建設(shè)作為項目竣工驗收的重要內(nèi)容。

（3）全面加強(qiáng)節(jié)水技術(shù)改造。出臺了《六安市水平衡測試管理辦法》《六安城區(qū)供水管網(wǎng)漏損管控工作實施方案》《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)的意見》等文件，公布了《六安發(fā)布首批節(jié)水型器具推薦名錄》，制定了六安市城市供水管網(wǎng)改造計劃，在工業(yè)、生活、農(nóng)業(yè)全方位開展節(jié)水技術(shù)改造。2015年全市完成32家單位（企業(yè)）、小區(qū)的節(jié)水技術(shù)改造；完成供水管網(wǎng)建設(shè)和改造任務(wù)30km，城市管網(wǎng)漏損率下降到14%以下；完成農(nóng)業(yè)節(jié)水改造面積115萬畝，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.501。

（4）逐步推進(jìn)非常規(guī)水資源利用。出臺了《六安市非常規(guī)水資源管理辦法》，將再生水納入水資源統(tǒng)一配置，明確要求在本市中心城區(qū)范圍內(nèi)市政工程項目應(yīng)當(dāng)配套建設(shè)雨水收集利用設(shè)施，啟動城南、鳳凰橋等污水處理廠的中水回用工程。2015年全市非常規(guī)水資源利用量達(dá)4870萬m3。

3.嚴(yán)格水功能區(qū)限制納污控制，加強(qiáng)水資源保護(hù)

（1）強(qiáng)化水功能區(qū)監(jiān)督管理。共劃分一級水功能區(qū)103個，其中保護(hù)區(qū)7個、緩沖區(qū)3個、保留區(qū)6個、開發(fā)利用區(qū)87個；在開發(fā)利用區(qū)中劃分二級水功能區(qū)93個，其中飲用水水源區(qū)7個、工業(yè)用水區(qū)4個、農(nóng)業(yè)用水區(qū)79個、景觀娛樂用水區(qū)2個、過渡區(qū)1個。確定了水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)，核定了水功能區(qū)納污總量；對重要水功能區(qū)設(shè)立標(biāo)志牌，并公布舉報電話；每月定期對全市重要水功能區(qū)、水源地、入河排污口等進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測，并將監(jiān)測結(jié)果通報各縣區(qū)，對存在水質(zhì)問題的水功能區(qū)及時提出整改意見。2015年全市重要水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率提高到89.7%。

（2）加強(qiáng)水污染防治，嚴(yán)格入河排污口監(jiān)管。與各縣區(qū)政府簽訂了《水污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，強(qiáng)力推進(jìn)重點流域水污染防治工作，開展入河湖排污口專項整治工作，并將限制入河湖排污總量作為水污染防治和河湖污染減排工作的重要依據(jù)。2015年入河湖排污口監(jiān)測覆蓋率達(dá)到51.4%；完成水污染防治和減排項目74個；新建、擴(kuò)建污水處理廠8座，新建配套污水管網(wǎng)160km；污水處理能力、處理量均有所增長。

（3）嚴(yán)格飲用水水源地保護(hù)。編制了《淠河國家重要飲用水水源地安全保障達(dá)標(biāo)建設(shè)總體工作計劃》《六安城市集中式飲用水水源評估報告》，印發(fā)了《六安市鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中供水水源地環(huán)境專項整治工作實施方案》，制定并實施了《六安庫區(qū)飲用水源保護(hù)和周邊環(huán)境質(zhì)量提升工程三年行動計劃》，同時建立了飲用水水源地核準(zhǔn)和安全評估制度，開展城市集中式飲用水水源環(huán)境狀況評估和風(fēng)險源排查，縣級以上集中式飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率100%；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護(hù)納入“三線三邊一點一地”城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治范圍，并納入考評。

4.嚴(yán)格水資源考核制度，完善水資源管理體制

（1）建立水資源考核制度。將水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的主要指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展綜合評價體系，以市政府文件形式通報縣區(qū)水資源考核結(jié)果及存在問題，并將考核結(jié)果作為對各縣區(qū)人民政府主要負(fù)責(zé)人、領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的重要指標(biāo)。

（2）健全水資源監(jiān)控體系。水資源監(jiān)控能力建設(shè)省、市同步實施已基本完成；全市30個重要河湖水功能區(qū)50個監(jiān)測站點實現(xiàn)定點監(jiān)測；市級水功能區(qū)監(jiān)控工作已經(jīng)啟動。在水資源監(jiān)控范圍不斷完善的同時，加強(qiáng)各渠道的數(shù)據(jù)整合，不斷完善水資源信息統(tǒng)計和發(fā)布體系。

（3）完善水資源管理體制。一方面加強(qiáng)與省水利廳、淮委等部門的溝通與協(xié)調(diào)，在水資源管理方面支持并服從統(tǒng)一規(guī)劃、管理和調(diào)度；另一方面在市縣兩級不斷完善水資源管理機(jī)構(gòu)職能，明確專職人員，使水資源管理專業(yè)技術(shù)支撐隊伍逐年增加。

三、六安市實行最嚴(yán)格水資源管理制度存在的問題

1.關(guān)于最嚴(yán)格水資源管理的社會共識有待提高

六安市位于淠史杭灌區(qū)上游，社會公眾普遍對水資源供需矛盾認(rèn)識不足，相應(yīng)對最嚴(yán)格水資源管理制度認(rèn)識也不足。在最嚴(yán)格水資源管理措施實施過程中，社會公眾、工業(yè)企業(yè)參與積極性不高。

2.六安市水資源管理基礎(chǔ)薄弱，管理能力不足

在水資源管理能力建設(shè)上雖有顯著進(jìn)度，但在水資源監(jiān)控、信息化建設(shè)、人員配置等還無法滿足最嚴(yán)格水資源管理的需要，特別是縣級水資源管理機(jī)構(gòu)還不健全，管理機(jī)制有待進(jìn)一步完善。

3.水資源保護(hù)工作亟待加強(qiáng)

水資源保護(hù)工作方面主要是對全市范圍內(nèi)主要江河湖泊的水質(zhì)監(jiān)測和評價，但由于受到體制、機(jī)制和經(jīng)費等因素的制約，全市仍然存在水質(zhì)監(jiān)測評價范圍偏低、水源地保護(hù)措施不到位等諸多問題，水資源保護(hù)工作亟待進(jìn)一步加強(qiáng)。

四、對策和建議

1.健全水資源管理制度和規(guī)劃體系

按照國家、省統(tǒng)一布置，結(jié)合六安水資源管理現(xiàn)狀，在“十三五”期間繼續(xù)出臺相應(yīng)法規(guī)和規(guī)范性文件，為深入推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度提供政策支持。同時逐步完善水資源規(guī)劃體系，在“十三

五”期間，編制《六安市水資源保護(hù)規(guī)劃》《六安市節(jié)約用水規(guī)劃》等專項規(guī)劃，努力形成一個完整的水資源規(guī)劃體系，為水資源管理提供技術(shù)支撐。

2.提高社會參與最嚴(yán)格水資源管理的意識

一方面要通過報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等各種公眾媒體，加大最嚴(yán)格水資源管理制度的宣傳力度，充分利用會議、工作座談、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等多種方式加強(qiáng)宣傳教育；另一方面積極完善社會公眾參與機(jī)制，通過公開征求意見、公眾聽證會等多種公眾參與形式，建立公眾參與的管理和監(jiān)督制度，為最嚴(yán)格水資源管理制度的落實提供社會支撐。

3.努力提高水資源管理能力

縣區(qū)是實行最嚴(yán)格水資源管理制度的主體，水資源管理措施的諸多具體工作需要依靠縣區(qū)的支持才能實施，縣區(qū)工作的優(yōu)劣直接關(guān)系到水資源管理目標(biāo)的實現(xiàn)。努力提高水資源管理能力，一方面要加強(qiáng)縣區(qū)水資源管理的人才引進(jìn)、交流和培訓(xùn)，配備水資源管理專業(yè)隊伍；另一方面要加大縣區(qū)水資源管理的資金投入，增強(qiáng)水資源管理信息化建設(shè)，全面提升水資源管理水平。

4.建立穩(wěn)定的水資源保護(hù)機(jī)制

一方面要加大對水資源保護(hù)的資金投入，積極爭取國家和省對水資源節(jié)約與保護(hù)的資金支持，為水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的工作提供經(jīng)費保障；另一方面要開展水資源保護(hù)深層次問題研究，重點放在水質(zhì)監(jiān)測設(shè)施建設(shè)、節(jié)水技術(shù)推廣與應(yīng)用、水生態(tài)修復(fù)等方面，為水資源節(jié)約、保護(hù)和管理的工作提供技術(shù)保障。

5.完善水權(quán)交易機(jī)制

一方面逐步建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓政策和完善水權(quán)交易機(jī)制，開展水權(quán)交易試點，引導(dǎo)水資源有序地由水資源利用效率與效益較低的農(nóng)業(yè)向水資源利用率和效益較高的工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移；另一方面積極建立水權(quán)交易平臺，按照不同行業(yè)用水類型，完善水資源使用權(quán)用途管制制度■

（作者單位：安徽省六安市治淮指揮部237000）