國企療毒：管控高管

國企高管特別是“一把手”等主要領導的犯罪行為，導致國有資產(chǎn)大量流失，民眾財產(chǎn)和生命安全遭受威脅，社會不公加劇放大，成為國企健康運轉和社會經(jīng)濟發(fā)展的心腹大患。

近期，一則有關山西省某國有金融機構黨委書記兼董事長花費3.9億公款購買公務機，家中被搜出70箱紀念幣的報道在各類媒體上不脛而走。而這只不過是國企高管貪腐的冰山一角。國企高管特別是“一把手”等主要領導的犯罪行為，已成為國企健康運轉和社會經(jīng)濟發(fā)展的心腹大患。

國企為什么腐敗頻發(fā)

在近年來的反腐風暴中，國企淪為重災區(qū)，大批國企高管因嚴重違紀違法而“落馬”。

“國企腐敗與國企定位有直接關系?！敝袊嗣翊髮W國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長聶輝華著重強調了這一點?！皣笕绻灰暈橛越M織，就很容易滋生腐敗。國企既有行政權力，又有政府的天然庇護，更有直接的經(jīng)濟利益。國企腐敗的發(fā)生是因為有權力和市場交易，市場化定位很容易導致國企高管腐敗，這點毫無疑問?！?/p>

中國政法大學研究生院院長李曙光教授認為，國企高管腐敗的內部原因主要有三點，“一是國企的公司法人治理結構存在缺陷；二是國企改革不到位，信息不透明、不公開，重大事項決策不透明，包括人事制度、財務報表、高管薪資、重大投資項目等；三是國企的管理體制偏行政化，不是以市場化為導向，不是效率優(yōu)先，而是行政命令優(yōu)先，以行政命令為導向，下級服從上級，政企不分?！?/p>

國企高管有行政級別，與政府官員可以相互輪轉，官員可以被任命為國企高管，反之亦然?！皣笫鞘袌鼋?jīng)濟的組成部分，面臨著競爭壓力。政府公務員安排到國企擔任領導職務，一些人并不熟悉企業(yè)經(jīng)營管理和市場運作規(guī)律，加上決策過程的信息不透明不公開，缺少科學合理的論證，很容易做出不合理不符合市場和效率的決策，導致在重大項目上的失誤和國有資產(chǎn)流失。政企不分是國企的重大弊端?！崩钍锕夥治龅馈?/p>

國企腐敗高發(fā)于能源、電力、通信等壟斷行業(yè)。李曙光認為，國企腐敗與國企壟斷地位有關，國企高管腐敗高發(fā)于壟斷行業(yè)，也與國企高管掌握的權力大小有關。根源在于政企不分。

“國企一方面是市場主體，參與市場競爭，另一方面國企高管掌握著各種重大事項的審批權，如項目招投標、財務簽字、人事任免等等權力。由于缺少公開透明和有效監(jiān)管，就為國企高管權力尋租、貪污受賄打開了方便之門?！彼f道。

聶輝華認同國企治理結構不完善的判斷，“監(jiān)事會形同虛設，董事會沒有起到應有作用，內部監(jiān)督乏力，而外部監(jiān)督如中小投資者的監(jiān)督作用也沒有充分發(fā)揮?！睂τ趪蟾瘮∈欠裨从趬艛嗟匚粍t有不同看法，他分析道：“現(xiàn)存國企大多集中于資源類、公共服務類、平臺類（如融資平臺）、金融系統(tǒng)（如銀行）和軍工等領域，這些行業(yè)大多具有天然壟斷的特征。只要存在互聯(lián)互通、規(guī)模經(jīng)濟的行業(yè)，就具有天然壟斷的特征，就有國企存在的必要。在天然壟斷的行業(yè)，由民企經(jīng)營也會出現(xiàn)一家壟斷，比方在同一地區(qū)不太可能出現(xiàn)兩家自來水公司?！?/p>

市場化還是行政化

“國企定位一直沒有厘清?！甭欇x華強調，“如果賦予國企權力，就不應該施加盈利的壓力；沒有市場利潤的考核目標，遠離了市場，國企領導想腐敗也難，因為權力不能變現(xiàn)。國企定位究竟是公共服務還是市場化？也許一部分是市場化，大部分國企應逐漸變成公益單位。”

李曙光剖析腐敗加劇的原因在于，“國企改革前，沒有形成市場經(jīng)濟，國企高管無法將手中的權力拿到市場中去交易，因而腐敗尚不嚴重。實行市場化改革后，高管利用上述多種弊端，在市場中進行權力尋租，由于信息不公開不透明和缺乏有效監(jiān)管，造成腐敗加劇?！?/p>

國企高管是否應脫離行政化轉型為真正的企業(yè)家？李曙光表示：“國企應去行政化，真正融入市場；破除壟斷，參與公平競爭，才能更有效地防治腐敗?！?/p>

聶輝華表示，“國企是經(jīng)濟基礎，政府不希望對國企失去有效控制，如果完全市場化，高管不聽政府，就會失去對國企的有效控制。困難在于國企處于半行政化和半市場化之間，國企領導由行政任命，同時有市場盈利的指標，進行利潤考核。這樣就很難兩全其美。不如讓國企成為非盈利的公益機構，回歸公共服務功能，國企領導由行政任命?！?/p>

近期國資委文件提出要對國企進行分類管理，包含了國企領導的分類管理。文件把國企區(qū)分為公益類和商業(yè)類。聶輝華認為，對國企實行分類管理是正確的，但目前公益類和商業(yè)類還是沒有明確區(qū)分為公共服務類和盈利類，兩者還是都要盈利?！吧虡I(yè)類國企第一二把手可以行政任命，其他高管可以聘用。改革還是取決于國企定位，國企最終還是要回歸公益性?！彼f道。

有觀點認為國企應建立職業(yè)經(jīng)理人制度以克服行政化弊端。聶輝華認為這同樣關乎國企定位，“如果定位為公益機構，高管就應該到非盈利組織去找?，F(xiàn)在的國企基本都在壟斷性行業(yè)，與民企處于不同的行業(yè)，從民企很難找到適合國企的高管人才，最后也只能由行政任命?！?/p>

“國有企業(yè)如果放松監(jiān)管，就會腐敗泛濫；如果加強監(jiān)管，就會不作為泛濫，也吸引不到優(yōu)秀經(jīng)營人才。30年來國企改革就這樣搖擺或徘徊?！鄙虾４髮W管理學院教授孫繼偉說。

孫繼偉設計了三招幫助國企走出上述搖擺怪圈。其一是隔離：通過總經(jīng)理一個崗位把政企兩種剪不斷、理還亂的關系隔離開，總經(jīng)理以上（含黨委、組織部、董事會等）參照政府監(jiān)管，總經(jīng)理以下，完全按市場化管理。

其二是外包：通過公開招標把國有企業(yè)的考核、評價和激勵（薪酬）方案的制定和實施外包給民營專業(yè)服務機構。公開招聘、任用總經(jīng)理的工作和權限也要全部外包給民營專業(yè)機構。其三是公開：總經(jīng)理之上和之下兩層次、四類的決策文件（含會議紀要、郵件等）全部掃描后上網(wǎng)，即黨委、組織部、董事會等對總經(jīng)理的監(jiān)管及日常管理文件；國資委對民營專業(yè)服務機構的招標決策過程的文件等?？偨?jīng)理對副總及部門的決策和管理文件全部掃描后上網(wǎng)?！耙陨先斜仨毰涮讓嵤?，單實施某一招是沒有用的?！彼a充道。

（《檢察風云》2016年13期）