舒衛(wèi)先　尚小川

?

淮河流域水庫型重要飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式探討

舒衛(wèi)先尚小川

在地表飲用水水源地的上游集水區(qū)域，工農(nóng)業(yè)開發(fā)活動(dòng)受到限制，人民群眾為保護(hù)飲用水水源地付出了代價(jià)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的矛盾非常突出，不利于飲用水水源地保護(hù)，也不利于區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償，是由水源地保護(hù)成果的“受益者”支付相應(yīng)的費(fèi)用給因保護(hù)導(dǎo)致的利益“受損者”，這是平衡飲用水水源地保護(hù)者和受益者利益的一種經(jīng)濟(jì)手段，通過這種手段，一方面調(diào)動(dòng)了保護(hù)飲用水水源地的積極性，另一方面讓受益者認(rèn)識(shí)到水資源、特別是優(yōu)質(zhì)水資源的價(jià)值，有效促進(jìn)節(jié)約用水。2011年中央1號(hào)文件提出要“加強(qiáng)水源地保護(hù)，依法劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化飲用水水源應(yīng)急管理，建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。2014年中央1號(hào)文件和水利部制定出臺(tái)的《水利部關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》（水規(guī)計(jì)〔2014〕48號(hào)）均強(qiáng)調(diào)要“建立重要水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”。淮河流域列入《全國重要飲用水水源地名錄（第一至第三批）》的飲用水水源地共20個(gè)，其中典型的水庫型飲用水水源地占了5個(gè)，且水庫型飲用水水源地水權(quán)明晰，從水庫型重要飲用水水源地入手探討生態(tài)補(bǔ)償模式尤為重要。

一、生態(tài)補(bǔ)償模式分析

鄭海霞（2010）把流域生態(tài)補(bǔ)償模式分為公共支付體系、自發(fā)組織的市場交易模式和開放的貿(mào)易體系三類。葛顏祥等（2011）把水源地生態(tài)補(bǔ)償模式概括為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、水權(quán)交易、異地開發(fā)和生態(tài)補(bǔ)償基金等四類。參考已有研究，針對(duì)水庫型飲用水水源地，考慮生態(tài)補(bǔ)償資金來源的主體，以水庫名稱命名，可以把現(xiàn)有水庫型飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式歸納為以下5種。

密云水庫生態(tài)補(bǔ)償模式：密云水庫在北京市境內(nèi)，而水庫上游在河北省的張家口和承德境內(nèi)，補(bǔ)償模式主要表現(xiàn)為北京市因密云水庫水資源保護(hù)向上游的張家口和承德市橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

新豐江水庫生態(tài)補(bǔ)償模式：新豐江水庫及上游流域均在廣東省境內(nèi)，補(bǔ)償模式主要表現(xiàn)為廣東省財(cái)政向河源市支付的水庫移民、生態(tài)公益林補(bǔ)償資金和經(jīng)濟(jì)建設(shè)專項(xiàng)資金等縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

長潭水庫生態(tài)補(bǔ)償模式：長潭水庫位于臺(tái)州市黃巖區(qū)，補(bǔ)償模式主要表現(xiàn)為臺(tái)州市政府每年將籌措不少于1800萬元建立生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，按照黃巖區(qū)上報(bào)的長潭水庫生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金使用計(jì)劃，撥付給黃巖區(qū)主要用于庫區(qū)內(nèi)生態(tài)建設(shè)、污染綜合防治、生活保障補(bǔ)助、生態(tài)補(bǔ)償?shù)取?/p>

橫錦水庫生態(tài)補(bǔ)償模式：東陽市隸屬于浙江省地級(jí)市金華市，不屬于義烏市管轄，補(bǔ)償模式主要表現(xiàn)為義烏市因使用東陽市橫錦水庫的水而與東陽市之間發(fā)生的基于市場的水權(quán)交易。

千島湖生態(tài)補(bǔ)償模式：補(bǔ)償模式主要表現(xiàn)為浙江省建立了千島湖保護(hù)專項(xiàng)基金，千島湖旅游門票收入提取一定比例作為資金的一個(gè)重要來源。

這5種模式的不同是水庫、上游集水區(qū)和主要供水區(qū)的行政隸屬關(guān)系、補(bǔ)償資金來源、補(bǔ)償?shù)闹骺腕w之間、補(bǔ)償方式等差異的綜合體現(xiàn)。

二、生態(tài)補(bǔ)償模式選擇

淮河流域列入《全國重要飲用水水源地名錄》的水庫型重要飲用水水源地包括白龜山、南灣、門樓、峽山和產(chǎn)芝等5個(gè)水庫型水源地。白龜山、南灣水庫位于淮河支流的上游，門樓、峽山和產(chǎn)芝水庫分別位于清洋河、濰河和大沽河上，三條河流屬于沿海諸河水系，流程較短。5個(gè)水庫型水源地上游控制面積小，水庫上游流域界限清楚，水庫、上游集水區(qū)和主要供水區(qū)主體在一個(gè)省范圍內(nèi)，甚至在一個(gè)地級(jí)市范圍內(nèi)；均為大型水庫，功能除供水外，還包括發(fā)電、灌溉、旅游等。這些因素決定了水源地生態(tài)補(bǔ)償有如下特征：生態(tài)補(bǔ)償涉及地域范圍較小，即補(bǔ)償規(guī)模較?。皇芤娣胶脱a(bǔ)償方利益關(guān)系較簡單，補(bǔ)償主體集中；水權(quán)界定清晰，保護(hù)區(qū)和受益區(qū)基本在一個(gè)省內(nèi)或市內(nèi)，生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核算和協(xié)商較容易達(dá)成；生態(tài)補(bǔ)償資金籌資手段多。

基于以上考慮，本著“誰受益，誰補(bǔ)償”的原則，淮河流域5個(gè)水庫型重要飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式可以參照長潭水庫生態(tài)補(bǔ)償模式和千島湖生態(tài)補(bǔ)償模式，吸收兩者的優(yōu)點(diǎn)，由水庫所在的地級(jí)市政府主導(dǎo)成立水源地生態(tài)補(bǔ)償基金，資金來源包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以及供水水費(fèi)、發(fā)電和旅游等庫區(qū)收入按一定比例提成，在運(yùn)作過程中，逐漸減少財(cái)政轉(zhuǎn)移支付所占的比例，由政府主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)向市場主導(dǎo)模式。

三、生態(tài)補(bǔ)償模式推行的建議

1.流域機(jī)構(gòu)應(yīng)積極開展水庫型重要飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)

流域機(jī)構(gòu)通過選擇典型水庫型飲用水水源地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，積極引導(dǎo)當(dāng)?shù)卣J(rèn)識(shí)重要飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾?，推?dòng)不同利益方建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，探索生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)途徑，加快出臺(tái)和完善相關(guān)政策法規(guī)，統(tǒng)籌考慮水庫庫區(qū)和上游應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)、權(quán)、利，提高群眾生態(tài)保護(hù)意識(shí)和節(jié)水意識(shí)。

2.開展流域水庫型飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償基礎(chǔ)研究

流域機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)流域內(nèi)典型水庫庫區(qū)及上游集水區(qū)自然地理概況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況開展飲用水水源地生態(tài)補(bǔ)償模式基礎(chǔ)研究工作，包括補(bǔ)償范圍界定、水源地生態(tài)保護(hù)成本和效益、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定、水資源管理和監(jiān)督機(jī)制建立等，作為中立第三方，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立提供技術(shù)支撐。

3.推動(dòng)流域各省、市級(jí)行政區(qū)域出臺(tái)地方性法規(guī)政策

在淮河流域，目前河南省和江蘇省出臺(tái)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆ㄒ?guī)政策，明確了補(bǔ)償主體、范圍和方式，江蘇還規(guī)定了補(bǔ)償資金來源，但均沒有明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。兩省出臺(tái)的法規(guī)政策更多傾向于對(duì)水環(huán)境或流域生態(tài)補(bǔ)償做出了相關(guān)規(guī)定，直接對(duì)水源地生態(tài)補(bǔ)償做出規(guī)定的條款并不多。應(yīng)推動(dòng)省級(jí)政府完善水源地生態(tài)補(bǔ)償立法，市級(jí)政府制定專門的庫區(qū)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施辦法。

4.逐步建立造血型橫向生態(tài)補(bǔ)償模式

不斷豐富水生態(tài)補(bǔ)償形式，減小財(cái)政資金補(bǔ)償?shù)摹拜斞狈绞剑瑢?shí)行補(bǔ)償資金預(yù)算管理，以實(shí)施具體水環(huán)境、水生態(tài)治理項(xiàng)目的方式投入補(bǔ)償區(qū)，引進(jìn)監(jiān)督機(jī)制，保證項(xiàng)目落地并發(fā)揮水生態(tài)保護(hù)的作用，帶動(dòng)就業(yè)，使補(bǔ)償區(qū)域群眾得到實(shí)實(shí)在在的好處。同時(shí)，應(yīng)創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償模式，如浙江省金華市和磐安縣圍繞水源地保護(hù)實(shí)施的異地開發(fā)模式，逐步建立造血型橫向生態(tài)補(bǔ)償模式，健全飲用水水源保護(hù)長效管理機(jī)制■

（作者單位：淮河流域水資源保護(hù)局233001）