彭俊峰

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淺論如何加強(qiáng)地下水資源的保護(hù)和管理

彭俊峰

我國是一個(gè)嚴(yán)重缺水的國家，目前人均占有水資源量僅為世界人均占有量的1/4，全國668座城市中有400多座缺水，年缺水量60多億m3。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約有70%左右的人口以地下水為主要飲用水水源。因此，地下水的利用和保護(hù)問題至關(guān)重要，是關(guān)系到我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略問題。

一、我國地下水保護(hù)和管理的現(xiàn)狀

1.地下水的管理方面

目前，我國在地下水資源的管理方面普遍存在不夠嚴(yán)格、不夠規(guī)范的現(xiàn)象，長期以來，地下水的管理和地表水一樣普遍按照《中華人民共和國水法》的規(guī)定來執(zhí)行，沒有針對其獨(dú)特性制定專門的法律法規(guī)來規(guī)范，造成在處理地下水管理的一些具體問題時(shí)找不到相應(yīng)法律依據(jù)，如：取水和用水的管理；節(jié)約用水、計(jì)劃用水的管理；地下水資源的保護(hù)等方面都缺乏可操作性的法律規(guī)定。造成在地下水資源保護(hù)和管理的實(shí)際工作中，出現(xiàn)了許多單位違法偷取地下水、企業(yè)或者農(nóng)村擅自向其他單位轉(zhuǎn)供水等違法現(xiàn)象。

2.地下水的保護(hù)方面

目前，我國地下水主要有三個(gè)方面的污染源：一是沿海地區(qū)的海（咸）水入侵，其主要原因是地下淡水的過量開采；二是硝酸鹽污染，主要有地表污廢水排放和農(nóng)耕污染等類型；三是石油和石油化工產(chǎn)品的污染。積存在地表的污廢水通過河道和土壤滲漏對地下水造成污染，包括城市化糞池、污水管的泄漏以及垃圾堆的雨水淋濾溶解等；農(nóng)耕污染主要是過多施用氮肥，約有12.5%～45%的氮從土壤中流失并污染了地下水。由于地下水深埋于地下，污染難以發(fā)現(xiàn)，所以對地下水的保護(hù)和污染防治長期以來未引起人們的高度重視。

二、地下水保護(hù)和管理存在的問題

1.法律體系不夠完善

目前，我國尚沒有一部專門規(guī)范地下水保護(hù)和管理的法律法規(guī)，導(dǎo)致在工作中遇到的許多具體問題找不到法律依據(jù)，現(xiàn)有的法律依據(jù)過于寬泛，缺乏可操作性，導(dǎo)致遇到的一些違法行為難以處理。例如：《水法》規(guī)定了對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自取水和未依照取水許可規(guī)定取水的行為予以處罰，但是由于違法取水的行為種類較多，而且未規(guī)定偷取地下水可以依照刑法的有關(guān)規(guī)定處以刑罰，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多企業(yè)或者農(nóng)村私自偷取地下水或者擅自向企業(yè)轉(zhuǎn)供地下水等現(xiàn)象，發(fā)現(xiàn)違法行為后處理力度較弱，也助長了這些違法行為。

2.行政管理措施不夠到位

地下水保護(hù)和管理的行政體制尚未理順。目前，我國地下水的保護(hù)和管理基本按照行政區(qū)域劃定管理權(quán)限，實(shí)行分級管理。但是，地下水和河流等地表水一樣，有的補(bǔ)給面積較大，不同區(qū)域的地下水存在徑流聯(lián)系，上游的過量開采或者保護(hù)措施不力均會對下游造成不良影響，特別是牽涉到兩個(gè)不同的行政區(qū)域時(shí)，難以協(xié)調(diào)采取共同的保護(hù)和管理措施。地下水保護(hù)和管理部門上下級多數(shù)是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，受到地方行政干預(yù)時(shí)，造成地下水保護(hù)和管理力度削弱。

3.經(jīng)濟(jì)體制不夠合理

地下水綜合水價(jià)目前仍相對偏低，往往低于地表水和區(qū)域外調(diào)入水的價(jià)格，用水在企業(yè)經(jīng)營成本中所占比重較小，造成用水單位優(yōu)先使用區(qū)域外調(diào)入水和地表水的積極性不高，對地下水保護(hù)和管理不夠重視，許多保護(hù)管理措施貫徹落實(shí)上不到位，在節(jié)約用水和水源保護(hù)上的投入力度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其他方面的投入。

4.科研投入不足

我國在地下水污染機(jī)理及防治方面的研究同國外差距很大，其原因是多方面的，比如研究經(jīng)費(fèi)不足，人才缺乏；對地下水污染防治還沒有引起足夠的重視，缺乏相關(guān)的立法、行政和經(jīng)濟(jì)政策，沒有形成完整的管理制度體系。

三、加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理的對策及措施

1.加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理的法律措施

加強(qiáng)立法，完善地下水保護(hù)和管理的法律體系。建議結(jié)合當(dāng)前情況對《中華人民共和國水法》進(jìn)行修訂完善，首先把取水許可制度更改為取用水許可制度，將取水和用水行為統(tǒng)統(tǒng)納入水資源的全面統(tǒng)一管理，并明確規(guī)定偷取地下水資源的行為可以按照盜取國家資源的相關(guān)規(guī)定處以刑罰，真正實(shí)現(xiàn)從水源頭到水龍頭的嚴(yán)格管理。另外，針對地下水的保護(hù)和管理，結(jié)合地下水的不同特點(diǎn)制定專門的法律法規(guī)，目前有些地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了這方面的有益探索，如《南京市地下水資源保護(hù)管理辦法》等。

2.加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理的行政措施

明確地下水保護(hù)和管理的職責(zé)分工，明確劃分包括水利、環(huán)保等部門及不同級別的行政區(qū)域?qū)Φ叵滤Ｗo(hù)和管理工作的職責(zé)。探索建立綜合的地下水保護(hù)和管理機(jī)構(gòu)，共同組織進(jìn)行地下水污染現(xiàn)狀普查，采取聯(lián)動(dòng)措施，建立信息共享機(jī)制，研究制定并共同采取有效的地下水保護(hù)和管理措施。對于規(guī)模比較大的集中式地下水水源地，改革現(xiàn)有的行政管理體制，參考借鑒國外流域管理的先進(jìn)模式，成立集中管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對水源地進(jìn)行保護(hù)和管理。

3.加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理的經(jīng)濟(jì)措施

合理確定地下水、地表水及區(qū)域外調(diào)入水等水源的不同價(jià)格，鼓勵(lì)使用非常規(guī)水源和節(jié)約用水，對地下水資源實(shí)行涵養(yǎng)保護(hù)，將地下水水資源費(fèi)明確納入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本核算；鼓勵(lì)“優(yōu)水優(yōu)用、劣水劣用”，對治理地下水污染的行為在經(jīng)濟(jì)上予以支持鼓勵(lì)。

4.加強(qiáng)地下水保護(hù)和管理的科技措施

一是建議加大經(jīng)費(fèi)投入，對地下水污染的機(jī)理、監(jiān)測、預(yù)報(bào)和保護(hù)措施等進(jìn)行全面研究，開展地下水污染現(xiàn)狀普查，為地下水污染的檢測、評估、咨詢和治理提供科學(xué)依據(jù)。二是實(shí)行地表水和地下水統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮地表水和地下水資源開發(fā)利用與保護(hù)，系統(tǒng)解決上游排放、下游污染，地表排放、地下污染等問題。三是開展地下水保護(hù)與管理示范區(qū)建設(shè)。完善水量、水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng)，通過點(diǎn)污染源和面污染源的調(diào)查、評價(jià)和控制，積累先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并推而廣之■

（作者單位：山東省淄博市大武水源管理處255000）