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        建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理模式探索

        2016-02-05 03:15:39王思民仇紅偉張忠新劉方方
        治淮 2016年8期
        關(guān)鍵詞:建設(shè)

        王思民 李 新 仇紅偉 張忠新 劉方方

        探索與交流

        建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理模式探索

        王思民李新仇紅偉張忠新劉方方

        一、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行現(xiàn)狀

        根據(jù)江蘇省城鎮(zhèn)污水處理2014年度發(fā)展報(bào)告,截至2014年,全省建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施覆蓋率達(dá)到83%。雖然建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施已基本建成,確保已建設(shè)施穩(wěn)定、達(dá)標(biāo)運(yùn)行,發(fā)揮效益至關(guān)重要,但是建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理狀況與城市污水處理廠相比卻有較大的差距。目前,部分地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理廠處于“曬太陽”狀態(tài)或者建制鎮(zhèn)污水處理廠不能正常運(yùn)行,處于“吃不飽”狀態(tài),不能充分發(fā)揮設(shè)施的環(huán)保效益,改善鎮(zhèn)區(qū)的生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

        二、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施正常運(yùn)行的必要性

        1.改善鎮(zhèn)區(qū)環(huán)境

        建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行是保護(hù)和改善水環(huán)境,提高鎮(zhèn)區(qū)群眾生活質(zhì)量的需要。鎮(zhèn)區(qū)是鎮(zhèn)政府所在地,人口居住集中,各種商業(yè)及服務(wù)設(shè)施較為完善,也是生活污水較為集中的地方。由于目前鎮(zhèn)區(qū)污水處理設(shè)施普遍不能正常運(yùn)行,大量生活污水就近直排,造成鎮(zhèn)區(qū)及周邊溝河水環(huán)境較差,嚴(yán)重影響鎮(zhèn)區(qū)群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量,是當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)群眾長期迫切解決的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。同時(shí)汛期排澇時(shí),鎮(zhèn)區(qū)污水隨澇水進(jìn)入干河,又影響主要河道的水環(huán)境。由此可見,建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及正常運(yùn)行可以減少污水向附近河流的排污量(減排),提高當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)群眾的生活環(huán)境質(zhì)量。

        2.創(chuàng)建生態(tài)鎮(zhèn)的重要指標(biāo)

        建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行是提高鎮(zhèn)區(qū)設(shè)施運(yùn)行效率和管理水平,建設(shè)生態(tài)鎮(zhèn)區(qū)的需要。鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施建設(shè)及正常運(yùn)行,是增強(qiáng)鎮(zhèn)區(qū)功能,提高鎮(zhèn)區(qū)形象的必然要求,對(duì)促進(jìn)中心鎮(zhèn)、生態(tài)鎮(zhèn)、管理示范鎮(zhèn)建設(shè)等具有重要意義。同時(shí),建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施作為省級(jí)生態(tài)縣創(chuàng)建的前提條件,省級(jí)生態(tài)縣技術(shù)評(píng)估臺(tái)賬資料涉及污水處理廠建設(shè)指標(biāo)(城鎮(zhèn)污水集中處理率),生態(tài)縣創(chuàng)建對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理廠必須進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)考核驗(yàn)收,對(duì)廠區(qū)運(yùn)營情況提出整改意見。

        三、建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行存在的問題

        1.部分地區(qū)對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施重視不夠

        一是部分行業(yè)主管部門對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的職責(zé)劃分不清楚,導(dǎo)致互相推諉,工作體系混亂,建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施缺乏有效監(jiān)管,最終只會(huì)讓建制鎮(zhèn)污水處理廠污水處理效果成為一本難以說清的“糊涂賬”。二是部分地區(qū)編制的《建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施全覆蓋規(guī)劃》無前瞻性,在實(shí)施過程中,規(guī)劃與設(shè)計(jì)變化太大,實(shí)際的配套管網(wǎng)與處理能力不相應(yīng),規(guī)劃與設(shè)計(jì)不相符;同時(shí),工藝雜亂,帶來巨大隱性浪費(fèi)。三是部分地區(qū)重視廠區(qū)建設(shè)、輕視配套管網(wǎng)建設(shè)現(xiàn)象依然存在,污水收集管網(wǎng)建設(shè)嚴(yán)重滯后。這種情況導(dǎo)致建制鎮(zhèn)污水處理廠平均運(yùn)行負(fù)荷率較低。四是部分地區(qū)重視建設(shè)輕視運(yùn)營管理,致使建制鎮(zhèn)污水處理廠設(shè)備長期閑置或成為擺設(shè)。

        2.部分地區(qū)未建立有效的工作機(jī)制

        一是設(shè)施建設(shè)方面,部分地區(qū)尚未成立專門機(jī)構(gòu),專業(yè)技術(shù)人員配備不足,且專業(yè)技術(shù)水平參差不齊,設(shè)施建設(shè)資金籌措不力,部門分工不合理,行業(yè)監(jiān)督指導(dǎo)缺位,未能結(jié)合自身實(shí)際規(guī)劃適宜的建設(shè)模式。同時(shí)在建設(shè)施工過程中,建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施涉及水務(wù)、土建、設(shè)備及調(diào)試等多門專業(yè),缺乏復(fù)合型管理人才對(duì)建設(shè)全過程中的監(jiān)督管理,致使工程建設(shè)質(zhì)量或設(shè)備不符合設(shè)計(jì)要求及規(guī)范,投資超概嚴(yán)重,工程質(zhì)量低劣。二是在運(yùn)營管理方面,一些地區(qū)設(shè)施雖已建成,但由于尚未確定污水處理廠的運(yùn)行管理模式或者日常經(jīng)費(fèi)不足,致使建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施閑置浪費(fèi)。

        3.少部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行負(fù)荷率較低

        一是污水收集管網(wǎng)建設(shè)不完善,主要是支管網(wǎng)鋪設(shè)進(jìn)度較慢、污水收集率低,導(dǎo)致建制鎮(zhèn)污水處理廠實(shí)際運(yùn)行率低。二是部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)建設(shè)資金投入不足,工程進(jìn)展緩慢,導(dǎo)致鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠進(jìn)水量較少。三是鎮(zhèn)區(qū)已建污水管網(wǎng)部分有淤泥、損壞現(xiàn)象。

        4.部分建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理水平堪憂

        一是部分建制鎮(zhèn)自主運(yùn)營的污水處理廠專業(yè)技術(shù)人員匱乏,甚至只有當(dāng)?shù)劓?zhèn)區(qū)村民看守并運(yùn)營管理,工藝管理無從談起,廠區(qū)水質(zhì)化驗(yàn)分析從未進(jìn)行,臺(tái)賬資料不完整、不規(guī)范或者臺(tái)賬資料從未制作,出水在線儀表未開啟或工況普遍較差,總體來說鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠處于盲目運(yùn)行狀態(tài)。二是部分委托專業(yè)化企業(yè)運(yùn)營的污水處理廠運(yùn)行水平也亟待提高,由于建制鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量多,規(guī)模小,管理分散,運(yùn)營企業(yè)未根據(jù)《城市污水處理工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(修訂)和《城鎮(zhèn)污水處理廠附屬建筑和附屬設(shè)備設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》(CJJ31-89)等規(guī)定及委托運(yùn)營中約定條款,對(duì)鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠進(jìn)行人員配置,盲目降低人員配置,技術(shù)人員嚴(yán)重匱乏。三是部分建制鎮(zhèn)污水處理廠由于初期進(jìn)水量少,委托運(yùn)營企業(yè)為追求利潤,擅自關(guān)停鎮(zhèn)級(jí)污水處理廠,以管網(wǎng)不完善、進(jìn)水量少為理由,通過保底水量獲取污水處理運(yùn)營費(fèi),同時(shí)運(yùn)營管理粗放,運(yùn)營臺(tái)賬、報(bào)表未能按照《江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行臺(tái)賬范本》要求進(jìn)行規(guī)范化執(zhí)行。

        5.安全管理工作有待加強(qiáng)

        多數(shù)建制鎮(zhèn)污水處理廠安全生產(chǎn)意識(shí)薄弱,安全管理機(jī)構(gòu)不健全或根本不存在,廠區(qū)工藝操作規(guī)范及警示警告標(biāo)識(shí)不齊全,有毒有害場(chǎng)所未配備有效的安全防護(hù)器具。尤其是加氯間消毒方法采用二氧化氯消毒技術(shù),需要配備防毒面具、漏氯報(bào)警儀。實(shí)際多數(shù)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施加氯間泄露防護(hù)措施不到位,存在較為嚴(yán)重的安全隱患。

        四、加強(qiáng)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施運(yùn)行管理的建議

        1.加強(qiáng)建制鎮(zhèn)污水處理廠行業(yè)監(jiān)管工作

        一是明確行業(yè)主管部門職能,構(gòu)建職責(zé)分明的工作體系和運(yùn)轉(zhuǎn)高效的工作機(jī)制。如豐縣在徐州市率先出臺(tái)了《豐縣鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施運(yùn)營管理辦法》,明確了各部門責(zé)任分工。二是公開招聘或借調(diào)專業(yè)技術(shù)人員,對(duì)專業(yè)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn),充實(shí)行業(yè)監(jiān)管部門,提升對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理廠的監(jiān)管能力。三是在設(shè)施運(yùn)營期內(nèi),建議行業(yè)主管部門組織有關(guān)專家對(duì)委托運(yùn)營企業(yè)的經(jīng)營情況進(jìn)行中期評(píng)估,具體參照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評(píng)估制度》(蘇建城〔2007〕325號(hào))執(zhí)行。這樣可以引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),以彌補(bǔ)行業(yè)主管部門監(jiān)督手段的不足。

        2.加強(qiáng)建制鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)營經(jīng)費(fèi)保障

        運(yùn)營經(jīng)費(fèi)是廠區(qū)能否正常運(yùn)行的一個(gè)前提條件。一是建議各地區(qū)根據(jù)自身地理、經(jīng)濟(jì)條件等因素,制定符合本地區(qū)的鎮(zhèn)級(jí)污水處理設(shè)施運(yùn)營管理辦法。二是加快開征鎮(zhèn)級(jí)污水處理費(fèi)。建議結(jié)合國家發(fā)改委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》(發(fā)改價(jià)格〔2015〕119號(hào))等相關(guān)文件,根據(jù)實(shí)際情況,制定符合本地區(qū)的征收方案,在一定程度可以保障建制鎮(zhèn)污水處理廠的正常運(yùn)行。

        3.提高廠區(qū)進(jìn)水量,確保廠區(qū)正常運(yùn)營

        建制鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)配套建設(shè)是建制鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行的關(guān)鍵。一是建議多渠道籌措建設(shè)資金,進(jìn)一步加快建制鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)配套建設(shè),擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)污水管網(wǎng)覆蓋面,提高鎮(zhèn)區(qū)污水收集率,確保建制鎮(zhèn)污水處理廠正常運(yùn)行。二是建議加大對(duì)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)資金的支持力度。江蘇省蘇北地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)采取因素法分配,根據(jù)年度建設(shè)任務(wù)、平均投資額核定各地投資總額,按省定補(bǔ)助比例切換安排省補(bǔ)資金,但遠(yuǎn)低于水利項(xiàng)目70%以上的獎(jiǎng)補(bǔ)比例,地方財(cái)政配套壓力很大,建設(shè)資金尚有較大缺口。建議將蘇北地區(qū)建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施省級(jí)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高并加大專項(xiàng)資金和政策的扶持力度,減輕地方資金壓力,確保工程順利實(shí)施,切實(shí)發(fā)揮應(yīng)有效益。

        4.積極探索運(yùn)營管理模式

        (1)目前我國大力推廣運(yùn)用PPP模式,江蘇省也出臺(tái)了《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的實(shí)施意見》(蘇政發(fā)〔2015〕101號(hào)),這是江蘇省關(guān)于推廣運(yùn)用PPP模式級(jí)別最高、最具權(quán)威的文件,具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性、針對(duì)性和操作性。(2)建制鎮(zhèn)污水處理廠數(shù)量多、規(guī)模小、管理分散,建議采用不帶有融資功能的委托運(yùn)營(打包委托運(yùn)營),打包委托運(yùn)營可以增強(qiáng)規(guī)模效應(yīng),提高建制鎮(zhèn)污水處理廠吸引力;打包委托運(yùn)營以實(shí)現(xiàn)人力資源共享,優(yōu)化人員調(diào)配,同時(shí)可以在設(shè)備維護(hù)和藥劑采購等方面獲得明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益,單位成本將大幅降低,進(jìn)而降低政府的污水處理費(fèi)支出,減輕財(cái)政負(fù)擔(dān);每個(gè)建制鎮(zhèn)污水處理廠若分別委托運(yùn)營招商,則每個(gè)廠都要開展一次招商工作,而將全縣所有建制鎮(zhèn)污水處理廠打包委托招商,則招商工作只需要一次完成,能大大降低人力、物力和財(cái)力,且可以降低建制鎮(zhèn)自行運(yùn)營因?qū)I(yè)能力所限而產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn),提高委托運(yùn)營的招商成功的概率;每個(gè)縣有多個(gè)建制鎮(zhèn)污水處理廠,打包委托招商引入一家運(yùn)營商,可以降低政府的監(jiān)督管理成本,提高監(jiān)管效率。相比同時(shí)監(jiān)管多個(gè)運(yùn)營商,政府監(jiān)管一家運(yùn)營商的難度和監(jiān)管的工作量都會(huì)明顯降低。(3)PPP(委托運(yùn)營)采購方式選擇。2014年12月,財(cái)政部出臺(tái)了《政府采購競(jìng)爭性磋商采購方式管理展性辦法》(財(cái)庫〔2014〕215號(hào)),該競(jìng)爭性磋商采購方式是財(cái)政部首次依法創(chuàng)新的采購方式,核心內(nèi)容是“先明確采購需求、后競(jìng)爭報(bào)價(jià)”的兩階段采購模式,倡導(dǎo)“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)。在“競(jìng)爭報(bào)價(jià)”階段,競(jìng)爭性磋商采用了類似公開招標(biāo)的“綜合評(píng)分法”,區(qū)別于競(jìng)爭性談判的“最低價(jià)成交”。之所以這樣設(shè)計(jì),就是為了在需求完整、明確的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)合理報(bào)價(jià)和公平交易,并避免競(jìng)爭性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭,將政府采購制度功能聚焦到“物有所值”的價(jià)值目標(biāo)上來,達(dá)到“質(zhì)量、價(jià)格、效率”的統(tǒng)一。綜上所述,建議采用競(jìng)爭性磋商。同時(shí)在打包委托運(yùn)營時(shí),保底水量是委托運(yùn)營協(xié)議中重要組成部分,保底水量可以減少運(yùn)營商的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn),建議招商之前對(duì)保底水量預(yù)測(cè)進(jìn)行專家論證。(4)聘請(qǐng)具備相應(yīng)條件和能力的專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目(委托運(yùn)營)涉及特許經(jīng)營、水務(wù)、法務(wù)、財(cái)務(wù)等眾多領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí),行業(yè)主管部門或政府都缺少此類復(fù)合型人才。若無專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)代表政府方,則只能任由投資方主導(dǎo)協(xié)商和談判,政府和社會(huì)公共利益難以得到保障■

        (作者單位:江蘇省豐縣水利局221700)

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