李　曉*

上海政法學(xué)院，上?！?01701

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《行政處罰法》實(shí)施的困境反思

李曉*

上海政法學(xué)院，上海201701

行政處罰法實(shí)施二十多年來(lái)，其對(duì)于規(guī)范處罰行為、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)發(fā)揮了重要作用。但《行政處罰法》存在的“惡性普法”效應(yīng)，對(duì)于法律的實(shí)施運(yùn)作產(chǎn)生了不利后果。因此，有必要反思《行政處罰法》的實(shí)施效果，并根據(jù)問(wèn)題提出解決方案。

行政處罰法；惡性普法；程序參與

一、《行政處罰法》的價(jià)值分析

《行政處罰法》的良性實(shí)施對(duì)法治建設(shè)意義重大。首先，建設(shè)法治社會(huì)需調(diào)動(dòng)公民的積極性。公民通過(guò)處罰程序的參與實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的有效監(jiān)督，使權(quán)力圍繞公民利益設(shè)定的軌道運(yùn)行；其次，只有充分發(fā)揮公民權(quán)利對(duì)于行政權(quán)力的制約作用，使權(quán)力在規(guī)則和監(jiān)督下行使，政府才能真正實(shí)現(xiàn)法治化。公民通過(guò)參與行政處罰權(quán)的運(yùn)作，從程序全過(guò)程對(duì)行政權(quán)力的來(lái)源、主體、運(yùn)行、后果等進(jìn)行監(jiān)督，這必將推動(dòng)法治政府的建設(shè)；國(guó)家是公民社會(huì)和上層政治構(gòu)成的有機(jī)體，作為國(guó)家最重要的兩大因素，法治社會(huì)、法治政府都得以建立，在此基礎(chǔ)上的國(guó)家法治化也必將最終建立。

二、《行政處罰法》的實(shí)施反思

雖然《行政處罰法》對(duì)于法治建設(shè)、依法行政的意義重大，但其在實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了一種“惡性普法”效應(yīng)。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，不乏相對(duì)人在受到不利益處分之后才知曉其行為系違法行為，應(yīng)受處罰的情形。行政相對(duì)人事前并不知處罰法的規(guī)定，其實(shí)施了違法行為，該行為應(yīng)受行政處罰，那么相對(duì)人仍應(yīng)受到行政制裁。相對(duì)人的主觀心理要素(故意、過(guò)失)不是處罰的構(gòu)成要件。在實(shí)務(wù)中通常考慮的是相對(duì)人行為違法性、法律條文的明文規(guī)定等要素。

《行政處罰法》所設(shè)定的處罰是一種事后制裁，通過(guò)其震懾迫使相對(duì)人不再實(shí)施該違法行為，以達(dá)到維護(hù)行政管理秩序的目的。這種事后性具有滯后效果，相對(duì)人事前不知該行為違法而實(shí)施了該行為，其受到行政處罰的，容易產(chǎn)生一種逆反、抵觸心理，不利于該法的進(jìn)一步實(shí)施。行政處罰法的“惡性普法”效應(yīng)，就是通過(guò)事后對(duì)相對(duì)人科處制裁的方式使其明晰違法行為以及懲罰。這種使人“吃一塹、長(zhǎng)一智”的明法方式存在弊端，亦即《行政處罰法》實(shí)施產(chǎn)生的不良后果，這也反映出我國(guó)《行政處罰法》公布、宣傳、實(shí)施方面存在的不足之處。

三、行政處罰法實(shí)施困境的破解

如何遏制其“惡性普法”效應(yīng)，安撫相對(duì)人的抵觸情緒，破解處罰困境是行政主體踐行建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府任務(wù)和使命的需要，是執(zhí)法主體在新的社會(huì)環(huán)境下轉(zhuǎn)變執(zhí)法思路的要求。筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)單純的事后制裁向事前宣傳、事后制裁相結(jié)合、單純的硬規(guī)制向硬規(guī)制、軟規(guī)制相結(jié)合、“權(quán)力本位”向“權(quán)利本位”執(zhí)法思維的轉(zhuǎn)變是解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。

首先，加強(qiáng)法治宣傳教育。通過(guò)宣講會(huì)、討論會(huì)等多種形式宣傳處罰法，并在政府官方網(wǎng)站、政府公報(bào)上刊載處罰法條文，以及處罰的經(jīng)典案例供行政相對(duì)人閱覽，同時(shí)在政府辦公大廳應(yīng)設(shè)咨詢服務(wù)臺(tái)、在政府網(wǎng)站上派專門負(fù)責(zé)人提供答疑解難服務(wù)。

其次，建立誠(chéng)信檔案與預(yù)警機(jī)制。根據(jù)違法程度，行政主體可對(duì)危害較小的違法行為不予處罰，對(duì)其進(jìn)行提醒、批評(píng)教育，并告知其如再次違反法律規(guī)定，實(shí)施違法行為，則對(duì)其從重處罰。這便是一種軟規(guī)制，以提醒、批評(píng)教育的方式將可能造成的危害、違法的法律告知相對(duì)人，使其認(rèn)識(shí)到自身錯(cuò)誤，并予以改正。然后將其登記，再次違法將錄入公民誠(chéng)信檔案。根據(jù)誠(chéng)信檔案中記錄的違法、犯罪程度、次數(shù)，對(duì)公民的福利予以限制，以達(dá)到制裁目的。這種預(yù)警機(jī)制的建立，可以使相對(duì)人明確違法行為及其后果，對(duì)嚴(yán)重違法行為的發(fā)生起到預(yù)防作用。

最后，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，加強(qiáng)程序監(jiān)督。傳統(tǒng)的管理行政已無(wú)法適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，法治行政、服務(wù)行政則要求行政主體轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，為社會(huì)公眾謀取福祉。行政處罰法雖具有剛性特征，但這并不抹殺其柔性的一面，行政主體在執(zhí)法實(shí)踐中仍可考慮相關(guān)情形行使裁量權(quán)，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。發(fā)揮聽(tīng)證作用，使相對(duì)人通過(guò)參與聽(tīng)證程序得到充分申辯的機(jī)會(huì)，行政主體也能夠做出正確的決定。此外，相對(duì)人還可通過(guò)程序參與實(shí)現(xiàn)對(duì)行政主體執(zhí)法監(jiān)督和抵觸情緒的釋放，并在行政主體違反行政程序時(shí)，要求其承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

這種“惡性普法”效應(yīng)彰顯了執(zhí)法思維與守法思維的不一致。執(zhí)法主體在實(shí)施處罰時(shí)充分未能考慮相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)，處罰根據(jù)主要是行為的客觀要素，這種執(zhí)法思維未能實(shí)現(xiàn)執(zhí)法理念的轉(zhuǎn)變。而相對(duì)人則由于事前不知行為違法，在處罰時(shí)行政主體有違反行政處罰程序的行為，如未告知其處罰的依據(jù)、救濟(jì)方式，未聽(tīng)取其陳述和申辯的，相對(duì)人對(duì)該處罰決定不服，極容易曲解該法的立法目的，并對(duì)該法的實(shí)施產(chǎn)生阻力。當(dāng)前轉(zhuǎn)變執(zhí)法思路，加強(qiáng)行政相對(duì)人的程序參與和程序監(jiān)督，方是問(wèn)題解決之道。

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李曉(1991-)，女，漢族，山東德州人，上海政法學(xué)院研究生在讀，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

D922.1A

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