■李長青

近十年我國地方檔案法規(guī)建設(shè)研究（2006年-2015年）

■李長青

本文通過對我國地方檔案法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀及思路進(jìn)行分析，指出近十年我國地方檔案法規(guī)建設(shè)的不足，并提供相應(yīng)對策。

檔案地方法規(guī)地方檔案法規(guī)

1995年6月，《上海市檔案條例》公布實(shí)施，揭開了我國地方檔案法規(guī)建設(shè)的新篇章。此后，各地檔案法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施，這對地方檔案事業(yè)起到重要指導(dǎo)作用，并促進(jìn)其發(fā)展。本文就我國近十年地方檔案法規(guī)建設(shè)情況進(jìn)行分析。

一、地方檔案法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

1.政策種類增多

近年，專門檔案法規(guī)種類增多，不僅有城建、重大活動或項(xiàng)目及著名人物檔案的規(guī)定，在民生檔案管理方面也做出有關(guān)規(guī)定?！渡虾Ｊ袡n案條例》規(guī)定個(gè)人在非職務(wù)活動中形成的檔案或以繼承、受贈等方式獲得的檔案歸個(gè)人所有，承認(rèn)了個(gè)人檔案所有權(quán)。為了規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)檔案管理及促進(jìn)民生工作開展，安徽省于2013年發(fā)布《安徽省城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理檔案管理辦法（試行）》。

2.修訂及時(shí)

隨著地方檔案事業(yè)發(fā)展，部分地方檔案法規(guī)出現(xiàn)與檔案實(shí)踐不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)狀態(tài)。因此，各地方根據(jù)本地檔案事業(yè)發(fā)展需要對原地方檔案法規(guī)進(jìn)行修訂，有的修訂法規(guī)名稱，有的修訂條款內(nèi)容，有的修訂條款數(shù)目。其中，《河北省檔案工作條例》從頒發(fā)到第一次修訂最短只有1年多，有的省份已經(jīng)進(jìn)行多次修訂。

3.立法意識增強(qiáng)

目前，我國大陸31個(gè)省級行政單位均已出臺地方檔案法規(guī)，立法意識整體有所增強(qiáng)。地方對檔案法規(guī)的重視不僅體現(xiàn)在檔案法規(guī)頒布和修訂上，還體現(xiàn)在檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、工作標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范制定上。如《廣東省檔案事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》和《廣東省檔案事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要》中就檔案法制建設(shè)分別做出了規(guī)定。

二、地方檔案法規(guī)建設(shè)原則

1.統(tǒng)一性

根據(jù)法律規(guī)定，省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會可根據(jù)檔案工作需要制定地方性檔案法規(guī)，但內(nèi)容不得與上位法規(guī)相抵觸，也不得與上級政策實(shí)質(zhì)相違背。如果上位檔案法規(guī)進(jìn)行修改、國家相關(guān)政策實(shí)質(zhì)發(fā)生變動，地方檔案法規(guī)也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以保證法制統(tǒng)一性?！哆|寧省檔案條例》等眾多政策法規(guī)都刪除了省檔案行政管理部門對檔案中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的“資質(zhì)認(rèn)定”內(nèi)容，與國家《行政許可法》保持統(tǒng)一。

2.具體性

國家檔案立法是對普遍存在問題的原則性規(guī)定，較籠統(tǒng)。地方檔案法規(guī)要根據(jù)本地檔案實(shí)踐對要規(guī)范的事項(xiàng)做出具體規(guī)定，保證法規(guī)的操作性和適用性?！稒n案法》規(guī)定機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織必須按照國家規(guī)定定期向檔案館移交檔案。這里“定期”只是總原則，并不具體?！顿F州省檔案條例》對立檔單位移交檔案到相應(yīng)專業(yè)檔案館、部門檔案館或者企事業(yè)單位檔案館的時(shí)間分別做出了具體規(guī)定。

3.補(bǔ)充性

保證中央檔案立法居主導(dǎo)地位前提下，結(jié)合地方實(shí)際，補(bǔ)充和完善中央檔案立法，達(dá)到拾遺補(bǔ)缺、充分落實(shí)的作用，是地方檔案立法主要任務(wù)[1]。廣東省毗鄰港澳華僑多，《檔案法》對港澳臺同胞和華僑利用檔案的辦法未做出具體規(guī)定。據(jù)此，《廣東省檔案管理規(guī)定》規(guī)定港澳臺同胞和華僑憑回鄉(xiāng)證、身份證等有效證件，可以到檔案館利用涉及本人或親屬的檔案資料及已開放的檔案[2]。為了適應(yīng)檔案工作需要，廣東省對國家檔案法規(guī)中未規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)充。

4.地方性

我國幅員遼闊，地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡，檔案工作也有各自特點(diǎn)。這要求各個(gè)地方堅(jiān)持從“實(shí)際出發(fā)，因地制宜”原則，制定本地區(qū)的檔案法規(guī)。《內(nèi)蒙古自治區(qū)檔案條例》規(guī)定，直接從事蒙古語言文字檔案管理的工作人員應(yīng)具備適用蒙古語言文字能力，還規(guī)定檔案館要設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或配備兼通少數(shù)民族語言文字的人員，集中保管少數(shù)民族語言文字檔案的機(jī)構(gòu)要配備翻譯人員。這些規(guī)定具有一定地方針對性，為該地檔案工作開展提供法律依據(jù)。

三、地方檔案法規(guī)建設(shè)思路

1.與時(shí)俱進(jìn)，順應(yīng)檔案工作發(fā)展趨勢

隨著社會發(fā)展，地方檔案事業(yè)出現(xiàn)了新情況、新問題，這要求檔案法規(guī)要與時(shí)俱進(jìn)，為檔案工作開展保駕護(hù)航。為了加快推進(jìn)檔案信息化建設(shè)，《福建省檔案條例》規(guī)定檔案館及機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織應(yīng)使用符合國家和本省規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的檔案管理軟件。安徽省制定了《安徽省檔案信息化建設(shè)實(shí)施意見（2003-2007）》，對檔案管理在信息時(shí)代面對的新形勢作出及時(shí)回應(yīng)，順應(yīng)了檔案工作發(fā)展趨勢。

2.擴(kuò)大影響，增強(qiáng)檔案服務(wù)社會功能

《河南省檔案管理規(guī)定》規(guī)定并鼓勵(lì)單位和公民依法利用或公布檔案，以促進(jìn)社會主義各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展?！渡虾Ｊ袡n案條例》也十分重視檔案為社會各項(xiàng)事業(yè)服務(wù)的功能，規(guī)定檔案館和其他檔案機(jī)構(gòu)為檔案利用創(chuàng)造條件，提供服務(wù)。尤其是規(guī)定市和區(qū)、縣綜合檔案館要建立檔案信息網(wǎng)絡(luò)，為公民、法人和其他組織提供服務(wù)[3]?！侗本┦袑?shí)施〈檔案法〉辦法》強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮檔案的社會效益，要求檔案館注重檔案研究，檔案史料編撰，檔案展覽等活動舉辦。

3.政務(wù)公開，提高檔案工作透明度

為了規(guī)范檔案政務(wù)公開工作開展，提高其公開化、透明化，體現(xiàn)執(zhí)政為民的原則，許多地方制定了相應(yīng)法規(guī)。安徽省于2009年制定了《安徽省檔案局政務(wù)公開考核制度》《安徽省檔案局政府信息發(fā)布及協(xié)調(diào)工作制度》《安徽省檔案局政務(wù)公開責(zé)任追究制度》《安徽省檔案局政務(wù)公開工作社會評議制度》四部有關(guān)檔案政務(wù)公開制度[4]?！逗邶埥n案管理?xiàng)l例》也規(guī)定各級檔案館應(yīng)建立檔案信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，簡化查閱手續(xù)，向社會提供公開查閱服務(wù)。

四、地方檔案法規(guī)建設(shè)存在的問題

1.地方檔案立法存在的問題

（1）檔案法規(guī)內(nèi)容不完善

隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展，電子檔案信息急劇增加，部分地區(qū)相繼出臺了電子檔案信息管理方面法規(guī)，以規(guī)范電子檔案工作開展。但從已頒布的檔案法規(guī)來看，多數(shù)是電子文件歸檔處理的規(guī)范，而歸檔后的電子檔案管理和服務(wù)利用的規(guī)定較少。其次，地方檔案法規(guī)都規(guī)定各單位設(shè)立檔案機(jī)構(gòu)或配備專兼職檔案人員負(fù)責(zé)保管本單位檔案，但卻沒有規(guī)定違反規(guī)定應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任，即使有相關(guān)規(guī)定也較籠統(tǒng)，很容易造成執(zhí)法的隨意性。如《貴州省檔案條例》《河南省檔案管理?xiàng)l例》《浙江省實(shí)施〈檔案法〉辦法》都沒有對違法行為規(guī)定出確切的罰款數(shù)額。

（2）檔案法規(guī)不夠系統(tǒng)性

截至2015年12月，我國各個(gè)地方基本已建立檔案法制體系，但仍有許多有待完善之處，如地方檔案法規(guī)不夠系統(tǒng)性。如何在法律中確認(rèn)檔案信息屬性、怎樣大力開發(fā)檔案信息資源等，大多數(shù)地方檔案法規(guī)都沒能對信息時(shí)代面臨的這些新情況及時(shí)做出回應(yīng)。目前，檔案部門要做好維護(hù)檔案信息資源利用者的合法權(quán)益、加強(qiáng)檔案信息資源服務(wù)功能及促進(jìn)檔案事業(yè)持續(xù)發(fā)展等方面的法規(guī)建設(shè)工作，逐步建立一個(gè)完備的檔案工作法規(guī)體系，為地方檔案事業(yè)發(fā)展保駕護(hù)航。

2.地方檔案執(zhí)法存在的問題

（1）檔案執(zhí)法力度不夠

檔案行政執(zhí)法工作的好壞關(guān)系到檔案發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)，只有完善檔案行政執(zhí)法，將檔案法規(guī)落到實(shí)處，真正做到“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴(yán)”，才能真正推動依法治檔的工作進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)檔案為社會服務(wù)的功能。雖然我國檔案法規(guī)體系已經(jīng)建立，但仍存在“重立法，輕實(shí)施”現(xiàn)象及檔案人員執(zhí)法水平不高、執(zhí)法力度不夠的問題，導(dǎo)致一些檔案法規(guī)在實(shí)踐中未得到有效執(zhí)行。如網(wǎng)絡(luò)媒體上經(jīng)常報(bào)道地方貪官為貪贓而銷毀大量檔案現(xiàn)象，結(jié)果往往以貪污而定罪卻未以銷毀檔案予以追究檔案法律責(zé)任[5]。

（2）檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查力度不強(qiáng)

我國《檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》規(guī)定了包括備案審查、情況報(bào)告、執(zhí)法檢查和群眾監(jiān)督四種檔案執(zhí)法監(jiān)督形式，但目前從各地行政執(zhí)法過程來看，除了備案審查和執(zhí)法檢查較為常見外，很少涉及另外兩種形式，尤其群眾監(jiān)督。在地方檔案法規(guī)執(zhí)行中仍然存在“重指導(dǎo)、輕監(jiān)督”，執(zhí)法隨意性較大的現(xiàn)象。因此，在地方檔案事業(yè)發(fā)展中必須建立完善的監(jiān)督檢查管理制度，加強(qiáng)檔案執(zhí)法過程的監(jiān)督檢查力度，將檔案法規(guī)真正落到實(shí)處，保證檔案管理工作開展[6]。

五、地方檔案法規(guī)建設(shè)問題之策

1.集思廣益，提高地方檔案立法質(zhì)量

提高檔案立法質(zhì)量，一方面，地方檔案立法部門要加強(qiáng)與其他法律部門協(xié)調(diào)，通過實(shí)際調(diào)查，并嚴(yán)格按照立法程序要求制定符合地方檔案工作需要、高質(zhì)量的檔案法規(guī)。另一方面，通過增加立法項(xiàng)目來源和起草渠道，使人民群眾參與立法過程，增強(qiáng)立法的透明性，提高立法質(zhì)量。最后，立法部門要加大檔案法律知識宣傳，使人們真正做到知法、懂法并守法，從而提高社會檔案意識和增強(qiáng)檔案法制觀念。

2.強(qiáng)化保障，健全檔案執(zhí)法監(jiān)督檢查機(jī)制

檔案法規(guī)的執(zhí)行情況往往制約著地方檔案事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，要實(shí)現(xiàn)檔案管理的法制化，就必須將檔案法規(guī)在實(shí)踐中進(jìn)行貫徹落實(shí)。各地檔案行政管理部門要加強(qiáng)檔案法制工作的領(lǐng)導(dǎo)，建立依法治檔需要的高素質(zhì)的執(zhí)法隊(duì)伍，加大執(zhí)法力度和廣度，以保證檔案法規(guī)的有效執(zhí)行。同時(shí)，檔案行政部門也要加強(qiáng)對檔案執(zhí)法的監(jiān)督檢查，發(fā)揮社會群眾及媒體對檔案執(zhí)法的監(jiān)督作用。檔案行政執(zhí)法部門也要對檔案違法行為進(jìn)行嚴(yán)格檢查并追究法律責(zé)任，做到依法辦事。

總之，地方檔案法規(guī)建設(shè)是我國檔案法制建設(shè)重要組成部分，是推進(jìn)“依法治檔”必不可少的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。我國地方檔案法規(guī)建設(shè)雖然取得矚目的成績，但仍存在若干問題與不足。因此，我們應(yīng)立足于現(xiàn)狀，不斷探索檔案立法規(guī)律、開辟立法新領(lǐng)域，建立完善的地方檔案法規(guī)體系，從而為地方檔案事業(yè)的發(fā)展指明前進(jìn)方向。

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[4]楊喆.安徽省地方檔案法規(guī)建設(shè)研究[D].安徽大學(xué)，2015.

[5]陳勇.關(guān)于我國檔案法規(guī)建設(shè)的構(gòu)想[J].山西檔案，2005，05:36-38.

[6]易敏.廣東檔案法治研究[D].華南理工大學(xué)，2015.

[7]劉迎紅.我國地方檔案法規(guī)建設(shè)綜述[J].檔案學(xué)通訊，2006，01:48-51.

作者單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院