徐慧芳,王 溯

(1.中國科學院文獻情報中心,北京 100190; 2.江西省科學院科技戰(zhàn)略研究所,江西 南昌 330096)

目前,我國流域管理的實際管理過程主要是以各個行政區(qū)域對整個流域分割后進行各自的行政管理。由于河湖管理涉及眾多管理部門,如水利、國土、環(huán)保、城建、交通、林業(yè)等,各個部門都按照自己的部門職能對河湖和水資源進行分散管理,導致難以按照流域的整體特點進行合理有效的管理和資源利用,難以從整體層面確定管理目標的有效次序、主導價值、主導用途和主要利用方式等。近年來,我國出臺了多個政策文件,試圖克服條塊分割、多頭治水的問題,在協(xié)調管理主體、市場機制、公眾參與方面有很多創(chuàng)新理論和實踐,試圖實現(xiàn)流域綜合管理,但仍然存在需要完善的地方。

西方發(fā)達國家在工業(yè)化和現(xiàn)代化過程中都曾經(jīng)歷過和目前我國面臨的類似問題,如部門分割管理、跨行政區(qū)域管理協(xié)調不暢、河流上下游用水競爭、河湖水污染嚴重等。為此主要西方發(fā)達國家都采取了更符合水資源自然屬性的、更協(xié)調高效、更有可持續(xù)性的流域綜合管理模式,并且各國根據(jù)各自的國情發(fā)展出了具有不同特點的管理模式。雖然國外的管理模式與其政治制度有關,我國不能完全照搬,但研究他們的模式仍然能對我國的河湖管理有借鑒作用。

本文圍繞我國采用流域管理和行政管理相結合的模式中存在的缺乏流域綜合管理和公眾有效參與不足的問題,整理分析主要西方發(fā)達國家在流域綜合管理實踐中的流域管理機構、主導政府機構及職責、管理特點與經(jīng)驗,以期為我國制訂流域綜合管理制度提供借鑒。

1 我國流域管理的問題與不足

近年來,我國經(jīng)濟社會發(fā)展與自然環(huán)境以及資源之間的矛盾越來越凸顯,國務院和水利部陸續(xù)出臺了多部在國家和流域層面上的河湖水資源管理的政策文件,包括2010年12月31日國務院出臺的《中共中央、國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》(以下簡稱《1號文件》);2012年1月12日出臺的《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》;2013年3月7大流域綜合規(guī)劃(2012—2030)獲國務院批復;水利部在2014年1月24日及2月28日分別出臺《關于深化水利改革的指導意見》及《關于加強河湖管理工作的指導意見》。

我國近年來出臺的上述政策文件與以往相比,有很多創(chuàng)新之處,如在7大流域綜合規(guī)劃(2012—2030)提出流域綜合管理;《關于加強河湖管理工作的指導意見》中主要任務“創(chuàng)新河湖管理機制”中提出了“鼓勵各地推行政府行政首長負責的河長制[1-2]”;《1號文件》《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》和水利部《關于加強河湖管理工作的指導意見》都明確提出引入社會和公眾參與[3]。兩份意見重點在社會監(jiān)督,《1號文件》還提到要“動員全社會力量參與水利建設”等。

但我國河湖水資源管理現(xiàn)階段仍然處于流域管理與行政管理相結合的管理模式,從文件來看,仍然存在管理主體、主體權責、協(xié)調機制不清等問題。如《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》和水利部《關于加強河湖管理工作的指導意見》中談到具體管理的主體時,定位的機構是“水行政主管部門或流域管理機構”。在7大流域規(guī)劃中,有6大流域規(guī)劃明確提出流域綜合管理,目前7大流域管理均設立了流域管理水利委員會,代表水利部在所在流域行使水資源管理職能,意圖通過這種方式克服行政區(qū)域水資源管理中的協(xié)調問題,并將所有利益相關方納入對河湖和水資源的管理和決策過程中。但無論是“水行政主管部門或流域管理機構”,還是7大流域的流域水利委員會,都還存在具體權限和法律地位不明確、主導負責統(tǒng)籌協(xié)調職責部門不明確、職能重疊的問題,因而管理機構難以發(fā)揮統(tǒng)一協(xié)調和規(guī)劃的功能[4]。作為創(chuàng)新性制度安排的河長制在實踐中可以有效克服條塊分割、多頭治水帶來的跨部門協(xié)調問題,但其本質上仍然是人治,而非法制。除此之外,缺少完善的協(xié)調機制,包括發(fā)展思路協(xié)調、環(huán)保規(guī)劃協(xié)調、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)調、生態(tài)補償協(xié)調等,難以在流域橫跨的不同行政區(qū)域和行政區(qū)域內不同的政府職能部門中形成合力[5-6]。

對此,環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心李瑞娟等[7]指出《水污染防治法》中加強流域管理的要求未能得到全面落實,其主要表現(xiàn)就包括了“地方政府決策缺乏流域整體思維,降低了水環(huán)境管理的效率。目前,我國的水環(huán)境管理存在多龍治水的現(xiàn)象,各級政府相關部門投入的人力、物力和財力比較分散,統(tǒng)一協(xié)調不夠,投入產(chǎn)出效率低”。還包括了“跨行政區(qū)域的協(xié)作機制不健全,加大了流域系統(tǒng)化管理的難度”。

在社會公眾參與方面,《1號文件》強調了要加強對公眾的水情教育和加大宣傳力度;《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》提到了健全社會監(jiān)督機制,以強調加強宣傳和對公眾的教育為主;水利部《關于加強河湖管理工作的指導意見》提出了加大宣傳力度、發(fā)揮媒體和社會監(jiān)督的作用。但這3份主要的政策文件并沒有提出操作性較強、加大公眾和社會參與到日常河湖水資源管理中來的具體途徑和機制問題。在決策中就很難將社會中的各個利益相關方,如企業(yè)、非政府組織和公民納入決策過程,因而很難保證足夠的社會參與以及決策的代表性。此外,我國還缺乏相關的信息公開法律來保證公眾在環(huán)境問題上的知情權,因而公眾就很難對決策的落實進行監(jiān)督[7]。

綜上所述,我國的流域管理模式實踐中存在的主要問題有:①流域管理主體不明確,權責不清或者法律定位不清；②社會和公眾參與度不足。

因此,有必要借鑒西方主要發(fā)達國家的流域綜合管理模式中關于管理機構、政府主導機構、公眾參與方面的做法。

2 國外流域綜合管理模式概述

流域綜合管理中所謂的“綜合”,一方面,就是指要做出合理的制度安排來協(xié)調不同的行政區(qū)域和政府管理部門;另一方面,“綜合”意味著不僅要考慮自然資源管理的財政和經(jīng)濟成本和收益,更要考慮社會和環(huán)境方面的成本收益,并且要找到一個平衡點[8]。任何水資源管理方面的規(guī)劃都要考慮到對其他社會群體和利益相關方的影響,所以這就要求河湖水資源的管理要有盡可能多的利益相關方參與進來,政府、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、貿(mào)易等領域的企業(yè)以及社區(qū)、環(huán)保組織、甚至一般市民都應該參與,共同制定對各方都最為公平有利,同時又兼顧自然環(huán)境的相關管理政策和規(guī)劃方案。為了實現(xiàn)流域綜合管理的目標,大體上應該采取5個方面的措施[8]:①建立基于整個流域的制度框架,使得流域內不同行政區(qū)劃的各個政府部門能在流域管理上協(xié)調合作;②明晰流域內自然資源的狀況和各個自然因素之間的作用關系;③流域管理相關的規(guī)劃、政策和戰(zhàn)略的制定都應該建立在對自然因素間相互作用關系的理解上;④在規(guī)劃和管理的過程中吸納社區(qū)和所有利益相關方的參與;⑤建立評價流域管理模式是否可持續(xù)的評估體系。

表1 3種流域綜合管理機構[8]

流域綜合管理強調的綜合考慮和綜合管理在實踐中都要依靠各個政府部門和利益相關方密切的聯(lián)系和合作才能實現(xiàn),設立明確的流域管理機構及其權責是國外成功實施流域綜合管理的重要環(huán)節(jié)之一,值得我國借鑒。一般來說流域管理機構分為流域協(xié)調委員會(River Basin Coordination Committee/Council)、流域委員會(River Basin Commission)、流域管理局(River Basin Authority)，這3種機構的適用條件、組成、形式、職責等見表1。

3 西方主要發(fā)達國家流域綜合管理實踐與特點

基于對國外流域綜合管理模式及流域管理機構了解的基礎上,以美國5大湖流域、英國東南流域、澳大利亞墨累-達令流域、法國盧瓦爾-布列塔尼流域等為例,對美國、英國、澳大利亞、法國、德國這5個主要西方發(fā)達國家的各自最有特色的河湖管理模式進行介紹,這5個模式分別是:①以設置共同目標和動態(tài)監(jiān)測管理為特點的美國-加拿大跨國聯(lián)合管理的五大湖管理模式[9];②以生態(tài)系統(tǒng)法做指導,注重統(tǒng)籌兼顧環(huán)境治理中的環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展兩個方面、重視解決信息不對稱問題的英國東南流域管理模式[10-11];③采用流域委員和流域協(xié)調委員會組合方式、強調跨行政區(qū)協(xié)調和合作、以經(jīng)濟杠桿調節(jié)資源分配、注重社區(qū)教育和協(xié)調的澳大利亞墨累-達令流域管理模式[12];④采用實施水資源一體化管理、流域委員會和流域管理局結合模式、實行對話和行動協(xié)調機制、實施水資源市場化管理的法國盧瓦爾-布列塔尼流域管理模式[13];⑤強調公眾和社會參與、通過立法制定具體參與手段和程序的德國模式[14]。主要從流域管理機構、主導政府機構、公眾參與方式、流域管理特點進行了歸納總結。具體的各國模式比較見表2。

表2 各國流域管理特點管理模式

可以發(fā)現(xiàn)它們仍然有很多共同點,在具體管理上,雖然政府也按照不同的部門職能分開管理(各國程度不同),但(澳大利亞除外)都由一個政府部門負責總體統(tǒng)籌、規(guī)劃和協(xié)調(美國環(huán)保署、英國環(huán)境署、法國環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展部);都采用了各種委員會模式對管理中涉及的事務進行統(tǒng)一安排和協(xié)調(美加國際聯(lián)合委員會,英國東南流域區(qū)聯(lián)絡組,澳大利亞墨累-達令流域部長理事會、墨累-達令流域委員會、社區(qū)咨詢委員會,法國盧瓦爾-布列塔尼流域委員會);最后,雖然有的國家沒有明確提出這個概念,但是它們或多或少都無一例外采用了“生態(tài)環(huán)境法”的思路,即在管理中綜合考慮一個流域生態(tài)環(huán)境中諸如水、土地、生物等各種因素的相互作用,而不僅僅是水本身。

4 我國流域綜合管理借鑒

雖然這些主要西方發(fā)達國家的河湖水資源管理模式各有各的特色,它們也各自面臨不同的環(huán)境和條件,但總體上都能代表一些較為先進的管理理念,而這些理念也正是未來的河湖管理的趨勢所在,因而很有借鑒意義。

針對我國流域管理主體不明確、權責不清或者法律定位不清的問題,可以借鑒國外流域綜合管理模式設立明確的流域管理機構。加強流域管理機構的職能，立法賦予其更大的權限和資源。在現(xiàn)有流域管理機構有效運作、橫跨流域的不同行政區(qū)域對水資源競爭問題得到協(xié)調和解決、水利設施和技術設施修建完備、有流域信息和數(shù)據(jù)共享體系的前提下,可以成立流域協(xié)調委員會;在流域重大發(fā)展規(guī)劃仍處于討論和論證階段、水資源規(guī)劃和管理目標不明確、流域內不同行政區(qū)域對資源競爭爭端尚未妥善協(xié)調和解決、信息和數(shù)據(jù)共享體系不完善的條件下,可以成立流域委員會。在有大規(guī)模水資源發(fā)展需求、開發(fā)水資源的時候,也可以成立較為集權的流域管理局。我國七大流域管理設立了流域管理水利委員會,其具體權限和職責可參考國外流域綜合管理模式中流域協(xié)調委員、流域委員會、流域管理局3種模式的職責。但根據(jù)流域行政區(qū)域特點、流域開發(fā)階段不同,流域管理主體及權責設置可采用多種模式結合的方式。具體可借鑒的國外模式中,美國五大湖流域和英國東南流域管理是一種以政府為主、協(xié)調委員會為輔的管理模式。法國盧瓦爾-布列塔尼流域采用了流域委員會和流域管理局結合的模式。澳大利亞墨累-達令流域管理采用的3個委員會模式,通過流域部長委員會、流域委員會和社區(qū)咨詢委員會3個分擔不同責任的委員會以三位一體的方式統(tǒng)籌協(xié)調流域內不同行政區(qū)域、不同部門、相關利益團體對水資源的試用和管理,3個委員會分別履行總體戰(zhàn)略、執(zhí)行計劃和溝通協(xié)調的職責。流域部長委員會由幾個州的土地、水和環(huán)境部門的部長組成。

在必要的協(xié)調工作中,應該出臺具體的法律法規(guī)明確一個起主導作用的政府部門來防止多頭治水帶來的消極影響。具體可借鑒的國外實踐,如美國在五大湖流域管理中,在《五大湖水質協(xié)議》下行使主要管理權的是美國環(huán)保署；英國東南流域管理中,在歐盟《水框架指令》下對河湖水資源管理處于領導地位的部門是英國環(huán)境署。德國河湖管理同樣在歐盟《水框架指令》下流域管理主體是聯(lián)邦-自然保護-建設和核安全部。

在社會和公眾參與方面,應該以更具體的法律法規(guī)規(guī)定參與的方式、程序、信息公開和反饋等機制,如德國在歐盟《水框架指令》要求下,其流域管理中公眾參與發(fā)揮的作用遠遠超過其他國家,主要特點為:以正式的法律和程序確定了公眾參與流域自然環(huán)境和誰管理的方式;注重聽取利益相關方的意見,注重相應的溝通協(xié)調工作;地方政府在流域管理中采取協(xié)會的方式加強合作和協(xié)調;非政府組織覆蓋面廣。主要實現(xiàn)機制有公共規(guī)劃程序、地方議程等正式的公眾參與程序和制度。

5 結 論

我國流域管理模式尚未實現(xiàn)真正意義上的流域綜合管理,主要體現(xiàn)在流域管理機構職能定位缺乏法律依據(jù),缺乏完善的協(xié)調機制,行政管理上不同的政府職能部門多頭條塊分割管理,部門利益難協(xié)調;社會和公眾等利益相關方對管理的參與度不足、相關法律規(guī)定不明確、未對公眾參與方式和程序做出規(guī)定、信息公開不完善,導致決策的代表性不足、市場化管理手段薄弱的問題。針對前兩個問題,我國可借鑒國外流域綜合管理模式及管理實踐中對于管理機構主體、管理機構職責在法律上做出規(guī)定的方式,對于流域管理機構設立可依據(jù)流域行政區(qū)域特點和流域開發(fā)階段靈活設置。對于公眾參與可借鑒德國管理模式中對公眾參與以正式法律和程序予以確定的特點。

雖然西方發(fā)達國家的河湖管理模式因為有政治制度不同等方面的原因而不能完全為我國所采用,但其中仍然有不少值得借鑒的內容,可以借鑒西方發(fā)達國家很多社會化的模式,并在符合我國國情的前提下推出我國自己的公眾參與模式,以此來推動我國管理模式的轉型、升級和自然生態(tài)與經(jīng)濟社會共同的可持續(xù)發(fā)展。

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