滿 莉,李雨霏

(1.財政部財政科學(xué)研究院 中國財政學(xué)會PPP專委會，北京 100036；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)國際學(xué)院，北京 100083)

PPP(public-private partnership)模式是一種采用政府與社會資本合作的融資模式。如何充分發(fā)揮PPP模式的融資優(yōu)勢,采用PPP模式建設(shè)海綿城市,推動我國海綿城市建設(shè)進程,是國內(nèi)外學(xué)者關(guān)注的重點。

1 海綿城市建設(shè)采用PPP模式的原因

海綿城市建設(shè)是一項政府為了確保公共利益、優(yōu)化提高公共服務(wù)水平而進行防洪水、保供水、促節(jié)水的宏偉工程,是涉及水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全、水文化的惠民工程,是打造城市宜居環(huán)境、提高居民生活品質(zhì)的一項公共建設(shè)服務(wù),屬于政府應(yīng)該提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍。而PPP模式能提高財政資金公共服務(wù)供給績效水平。當(dāng)前,傳統(tǒng)的融資渠道遇到困難,政府融資平臺受到制約,而大量社會資本找不到投向。海綿城市建設(shè)的啟動無疑為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來機遇。海綿城市建設(shè)項目采用PPP模式,通過物有所值和財政承受能力的評價，可以解決政府盲目上項目的問題,可以提高財政資金的供給績效,在制度安排和資金投放上保證海綿城市建設(shè)的可持續(xù)性和穩(wěn)定性。另外,PPP模式可以充分結(jié)合政府的控制力、影響力與社會資本的靈活性、創(chuàng)新性、風(fēng)險抵抗能力,克服政企合一積貧、積弱、積弊的詬病。

2 海綿城市建設(shè)采用PPP模式的風(fēng)險及風(fēng)險規(guī)避

2.1 風(fēng)險

a. 政府管理風(fēng)險。從建設(shè)內(nèi)容看,海綿城市建設(shè)是綜合工程,涵括勘察、設(shè)計規(guī)劃、投資、建設(shè)運營,以及歷史人文、生態(tài)建設(shè)等,具有高復(fù)雜性。同時,項目條件不清晰,相關(guān)部門在項目各階段責(zé)任不明確,地方政府在組織管理這項工程時也會遇到諸多挑戰(zhàn),如輕規(guī)劃重投資、建而不管等,難以做到因地制宜和可持續(xù)發(fā)展。而企業(yè)的逐利本性和缺乏約束性考核,地方政府在相關(guān)范疇內(nèi)所需的治理能力欠缺,增加了政府的管理風(fēng)險。

b. 技術(shù)風(fēng)險。 海綿城市建設(shè)作為一項綜合性的工程,涉及全產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)劃、建設(shè)和運營等,對技術(shù)要求非常高。國外雖有比較成熟的城市建設(shè)技術(shù)體系可以借鑒,但由于城市之間差異大,我國企業(yè)尚沒有建設(shè)海綿城市的成熟經(jīng)驗,相關(guān)技術(shù)的適用性和系統(tǒng)性認知缺乏,需要制定一系列相關(guān)技術(shù)指南等。

c. 投資風(fēng)險。PPP 模式的核心特征是“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”。我國目前沒有專門針對PPP模式的法律法規(guī),這是貫穿PPP項目全生命周期所面臨的最大風(fēng)險,也是最致命風(fēng)險。從社會資本角度,項目必須有財務(wù)清償能力和盈利能力,而項目回報難是社會資本目前比較顧慮的問題和風(fēng)險。

2.2 風(fēng)險規(guī)避

a. 在項目發(fā)起環(huán)節(jié)進行嚴格的項目識別、篩選和認真評估,做好頂層設(shè)計。

b. 建立完善PPP信息平臺,加快完善合作伙伴遴選機制。在PPP項目伙伴的預(yù)審、優(yōu)選和協(xié)商等流程,通過公開招標(biāo)或邀請招標(biāo)以及全方位的審查,增強項目的競爭性和透明性。

c. 在項目締約環(huán)節(jié)對風(fēng)險進行全面定量描述和成本估算,設(shè)計合理的風(fēng)險分擔(dān)機制,優(yōu)化資源配置。

d. 建立健全PPP項目回報機制。對海綿城市這種難以準確測算回報且付費體系不成熟的項目,積極探索項目回報商業(yè)模式,如通過財政、稅收,配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營資源,為穩(wěn)定投資回報、吸引社會投資創(chuàng)造條件。

3 海綿城市建設(shè)采用PPP模式的核心原則與“6個加法”

3.1 核心原則

海綿城市建設(shè)采用PPP模式的核心原則是“一個加法和一個減法”。對第一個P(Public),政府要學(xué)習(xí)做“減法”,學(xué)會放手,相信社會資本的創(chuàng)造力,相信社會資本和政府一樣有擔(dān)當(dāng)和風(fēng)險判斷的能力,做到簡政、放權(quán)、讓利,從而充分釋放和激發(fā)社會資本的活力和動力。具體而言,政府在PPP項目的關(guān)鍵過程中做好主導(dǎo)工作,發(fā)揮社會參與與監(jiān)督作用,建立信用法規(guī)制度,建立全國統(tǒng)一的公開信息平臺和信用信息征集共享平臺,完善市場監(jiān)督體系,對項目全生命周期實行動態(tài)監(jiān)管。對于第二個P(Private),社會資本要學(xué)習(xí)做“加法”,即在新形勢下社會資本適應(yīng)市場規(guī)律,打造自身核心競爭優(yōu)勢,尋找合適的商業(yè)模式,在這一輪“海綿經(jīng)濟”的大潮中找到機遇,成功升級轉(zhuǎn)型,把企業(yè)做大做強。

3.2 “6個加法”

第1個加法:棚戶區(qū)改造，利用舊城改造拉動剛需。第2個加法:用地規(guī)劃及城市公共空間規(guī)劃。借鑒重慶經(jīng)驗,做好用地規(guī)劃及城市公共空間規(guī)劃,利用土地流轉(zhuǎn)盤活存量。第3個加法:綠地系統(tǒng)規(guī)劃。利用旅游景觀、古城修復(fù),改造拉動文化旅游市場,增加社會資本可期回報。第4個加法:生物多樣性技術(shù)。利用生物多樣性技術(shù)涵養(yǎng)水源,凈化水質(zhì),拉動生物園林、動植物工廠及其“綠色”市場需求。第5個加法:中國元素的文化創(chuàng)新。利用具有中國元素的文化創(chuàng)新來建設(shè)海綿城市,契合新農(nóng)村建設(shè)理念。用文化理念創(chuàng)新新農(nóng)村建設(shè),進行棚戶區(qū)改造,修復(fù)古鎮(zhèn)村落,開展農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)等,充分拉動農(nóng)村地區(qū)人口的消費需求,既促進三農(nóng)建設(shè),服務(wù)實體經(jīng)濟,又實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。第6個加法:推進海綿產(chǎn)業(yè)升級。圍繞海綿城市建設(shè)新技術(shù)、新工藝、新材料的實體經(jīng)濟需求,孵化發(fā)展實體經(jīng)濟,復(fù)興以水為源頭的本土文化,最終實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)的終極目標(biāo)——“山清水秀岸綠天藍人氣爽,養(yǎng)眼洗肺精神佳”,落實習(xí)近平總書記“看得見山、望得見水、記得住鄉(xiāng)愁”的工作部署。