陳　勇

(安徽大學(xué)　經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽　合肥　230601)

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清季粵海關(guān)庫款侵蝕案及其治理
——兼論稅務(wù)司制度對(duì)監(jiān)督制度的影響

陳勇

(安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽合肥230601)

摘要：關(guān)庫是清季粵海關(guān)常、洋兩稅的總匯之區(qū)。由于稅款管理權(quán)限分散，奏銷制度混亂，稅司與監(jiān)督間的賬目不能互相稽核，庫大使與庫書之間也難以做到賬實(shí)相符。財(cái)務(wù)監(jiān)管缺失為庫書提供了貪腐機(jī)會(huì)。光緒三十年粵海關(guān)庫款侵蝕案的徹底爆出，并不是海關(guān)自身監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮了作用，而實(shí)在于分贓集團(tuán)內(nèi)部的利益分歧所導(dǎo)致。清末粵海關(guān)的改革并未借鑒稅務(wù)司系統(tǒng)先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。稅務(wù)司系統(tǒng)對(duì)海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)難以產(chǎn)生制度影響力，主要原因在于稅務(wù)司內(nèi)部的管理模式難以復(fù)制和清廷對(duì)客卿制度持有戒心。

關(guān)鍵詞：粵海關(guān)；庫款侵蝕案；稅務(wù)司；海關(guān)監(jiān)督

清季海關(guān)大多一關(guān)兩制，即一個(gè)海關(guān)存在海關(guān)監(jiān)督和海關(guān)稅務(wù)司兩套管理系統(tǒng)。稅務(wù)司負(fù)責(zé)洋稅的估驗(yàn)和稽查，而海關(guān)監(jiān)督則負(fù)責(zé)所屬常稅的估驗(yàn)及常、洋兩稅稅款的經(jīng)管與報(bào)解。與稅務(wù)司系統(tǒng)的廉潔高效相比，海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)多被視為腐敗滋生的溫床。時(shí)人所謂“關(guān)無善政”，當(dāng)主要是針對(duì)海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)而言。作為與皇室關(guān)系非常密切的粵海關(guān)，其監(jiān)督衙署自然也難以成為弊絕風(fēng)清之所。甚至與其它海關(guān)相比，粵海關(guān)的腐敗程度可能更為嚴(yán)重，影響更為惡劣。

海關(guān)腐敗的根源無非有二：一，制度不健全，產(chǎn)生政策漏洞，讓不法分子鉆了空子；二，制度雖然健全，但執(zhí)行不力，致使制度陷于空設(shè)。前者出于制度本身之弊，后者則弊在監(jiān)管。清季粵海關(guān)的腐敗，盡管由諸多因素促成，但制度性腐敗應(yīng)是其主要特征，這其中既有制度設(shè)計(jì)不健全的原因，也有制度執(zhí)行不力的因素*湯象龍認(rèn)為粵海關(guān)腐敗的根源在于海關(guān)監(jiān)督的“分贓制”(湯象龍：《中國近代財(cái)政經(jīng)濟(jì)史論文選》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1987年版，第180頁)；陳國棟通過對(duì)粵海關(guān)監(jiān)督角色與功能的分析，認(rèn)為監(jiān)督只是皇帝控制海關(guān)財(cái)政資源的一項(xiàng)工具(陳國棟：《清代前期粵海關(guān)的利益分配(1684—1842)——粵海關(guān)監(jiān)督的角色與功能》，(臺(tái)灣)《食貨月刊》1982年第12卷第1期，第19—27頁)。兩位學(xué)者對(duì)海關(guān)監(jiān)督角色的認(rèn)定盡管有差異，但都將粵海關(guān)的腐敗歸因于制度因素。任智勇的研究突出了清末粵海關(guān)改革的政治、財(cái)政背景，論述的重點(diǎn)也在人事和財(cái)務(wù)管理制度兩方面。任智勇：《光緒三十年粵海關(guān)改革再研究》，《明清論叢》第7輯，紫禁城出版社2006年版，第401—414頁。。本文從清季粵海關(guān)庫款侵蝕案入手，探究制度因素在粵海關(guān)腐敗滋生中所起的作用，擬分三個(gè)部分展開論述，第一部分?jǐn)⑹龌浐ｊP(guān)庫儲(chǔ)管理環(huán)節(jié)的組織架構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，第二部分?jǐn)⑹龌浐ｊP(guān)庫款侵蝕案的爆出及其治理情況，第三部分則試圖探討這樣一個(gè)問題，即廉潔高效的稅務(wù)司制度為何對(duì)傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)督制度影響甚微？

一

海關(guān)為清代財(cái)政架構(gòu)中一基層稅收單位，而關(guān)庫則為一關(guān)稅款的總匯之處?；浐ｊP(guān)監(jiān)督由內(nèi)務(wù)府簡(jiǎn)派，有專門存儲(chǔ)關(guān)稅的關(guān)庫，關(guān)庫設(shè)在位于廣州的大關(guān)監(jiān)督衙署。由于粵海關(guān)關(guān)口眾多，且不在一地，有的分口、分卡離大關(guān)甚至有千里之遙。因此，外地總分各口常、洋兩稅的稅款，必須按規(guī)定時(shí)間先遞解到大關(guān)關(guān)庫*各總、分口稅款遞解到大關(guān)關(guān)庫的時(shí)間分別為：大關(guān)稅款逐日兌收儲(chǔ)庫；澳門、烏坎、庵埠、雷州各總、分口按季解貯大關(guān)；梅菉、海安、?？诘瓤偪诎丛陆赓A縣庫，俟年滿匯齊各子口稅銀，就近撥解兵餉，如有余存，仍解大關(guān)；其它各總、分口每月解貯大關(guān)。梁廷枏著，袁鐘仁校：《粵海關(guān)志》，廣東人民出版社2002年版，第209—212頁。。大關(guān)關(guān)庫在匯齊各分口的稅款后，再一年分四期，直接解往戶部大庫或內(nèi)務(wù)府。

粵海關(guān)庫由粵海關(guān)監(jiān)督主管，庫大使和庫書直接管理。

一、庫大使?；浐ｊP(guān)建立之初，由于款項(xiàng)不多，并無庫大使的專職，庫儲(chǔ)工作由庫書獨(dú)掌。庫書兼管賬目和實(shí)銀，有違財(cái)經(jīng)規(guī)則。因此，乾隆五十一年粵督穆騰額奏：“查監(jiān)督庫內(nèi)，從前所存餉銀不過二三十萬至四五十萬不等。臣穆騰額自乾隆四十九年接任，遞年增至七八十萬兩余銀數(shù)，較昔年不啻加倍，而向例止設(shè)庫書二名經(jīng)理其事，殊非慎重錢糧之道。應(yīng)請(qǐng)照藩運(yùn)兩司庫之例，添設(shè)庫大使一員，專司其事?！?梁廷枏著，袁鐘仁校：《粵海關(guān)志》，第117頁。穆騰額的奏請(qǐng)得到批準(zhǔn)，因?yàn)榇文?，粵盈庫及大使署就在監(jiān)督署東街建立了。粵海關(guān)庫大使仿藩、運(yùn)兩庫而設(shè)，由地方委派，其級(jí)別當(dāng)與知縣同。庫大使缺的請(qǐng)補(bǔ)，先由關(guān)庫大使按班補(bǔ)用，如無人，比照對(duì)品試用布庫、運(yùn)庫、鹽課、批驗(yàn)所各大使，按到省之先后借補(bǔ)*《光緒七年七月十五日京報(bào)全錄》，《申報(bào)》1881年8月21日，第3頁。。庫大使下有守庫武弁二名和庫丁若干名。武弁由千、把總選派，每年更替。

二、庫書。清代粵海關(guān)監(jiān)督衙門，實(shí)行分房治事。光緒年間，粵海大關(guān)下面分設(shè)十房，即稿房、庫房、單房、冊(cè)房、算房、貢房、承發(fā)房、內(nèi)號(hào)房、船房、柬房。前六房為大房，后四房為小房。十房之中與海關(guān)稅款保管及財(cái)務(wù)活動(dòng)相關(guān)的有：庫房，主要承辦收支餉項(xiàng)并批照洋船開艙起貨手本各事；單房，承辦一切起下貨物投單報(bào)驗(yàn)及按月核造報(bào)部總冊(cè)事宜；冊(cè)房，承辦考核各口月冊(cè)并登記大關(guān)收支賬目，年滿奏銷冊(cè)檔等事務(wù)；算房，承辦大關(guān)一切征收稅耗擔(dān)規(guī)等項(xiàng)。各房均設(shè)案書一名，清書若干名，庫房的案書即為庫書，余下各房相應(yīng)稱為單書、冊(cè)書、算書等。各書以每年九月為期，掣簽定其先后名次，分協(xié)各房并分派各關(guān)口經(jīng)理事務(wù)，五年輪差均遍，役滿歸農(nóng)，不得再次承充*王文達(dá)：《粵海關(guān)統(tǒng)轄口岸考》，光緒六年刻本，國家圖書館藏，第17—19頁。。因此，包括庫書在內(nèi)的各房書吏，其崗位是每年在粵海關(guān)總、分各口輪換，五年期滿就不能再在海關(guān)擔(dān)任任何職務(wù)。

從以上人事安排與組織架構(gòu)來看，粵海關(guān)稅款庫儲(chǔ)管理呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：

一、將稅務(wù)司排除在稅款管理之外。常、洋兩稅最終都匯入海關(guān)監(jiān)督手里，稅款管理成為海關(guān)監(jiān)督的專項(xiàng)職責(zé)。銀號(hào)之選擇，稅款存留銀號(hào)之久暫，及其匯解清廷之辦法，各關(guān)稅務(wù)司毫無置喙之地，只有外商與海關(guān)當(dāng)局就各種貨幣的兌換率發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)時(shí)，稅務(wù)司才可以中間人的身份居間調(diào)處*[英]魏爾特著，陶樂均譯：《民國以來關(guān)稅紀(jì)實(shí)》，商務(wù)印書館1927年版，第1頁。。但各關(guān)稅務(wù)司也會(huì)定期向總稅務(wù)司和總理衙門上報(bào)包括稅收情況在內(nèi)的各類業(yè)務(wù)報(bào)告，這樣，“以稅司之報(bào)告，核監(jiān)督之賬目”，兩者之間在賬目上可以形成互相稽核的關(guān)系。

二、稅款管理權(quán)限分散，且涉及到多方人事。庫書經(jīng)管賬目，庫大使負(fù)責(zé)收放實(shí)銀，符合賬、實(shí)分離的財(cái)務(wù)原則。但庫大使的職責(zé)僅及大關(guān)關(guān)庫，至于大關(guān)之外總、分各口未及送庫的稅款，則由監(jiān)督委派家人、長隨或書吏操辦，或貯縣庫，或存分銀號(hào)，或直接寄放柜書之手，聽便處理。稅款管理涉及到多個(gè)層面的人事，清廷的意圖是借此相互稽察，使其“大小相維，恪恭職守”。

但從財(cái)務(wù)安全性和嚴(yán)密性角度來看，這種組織框架和制度設(shè)計(jì)存在一些弊端：

其一，稅司和監(jiān)督之間事實(shí)上難以形成有效的稽核關(guān)系。原因是稅司只經(jīng)手洋稅，對(duì)常稅是從不與聞其事的。辛丑以后，常關(guān)有五十里內(nèi)、外之分，稅司雖可兼管五十里內(nèi)常關(guān)，但五十里外常稅仍是由監(jiān)督全權(quán)負(fù)責(zé)。再者，即便是稅司經(jīng)手的洋稅和五十里內(nèi)常關(guān)稅，稅司的報(bào)告結(jié)期與監(jiān)督的奏銷關(guān)期也是不一致的。兩種賬目會(huì)計(jì)期間不一，自然難以核實(shí)、比較*據(jù)光緒二十三年戶部札，粵海關(guān)監(jiān)督所呈報(bào)的洋稅清冊(cè)未能按規(guī)定將出入數(shù)目逐款逐結(jié)分列四柱奏報(bào)，造成八年時(shí)間內(nèi)比稅務(wù)司所報(bào)清冊(cè)少列銀160余萬兩?！豆饩w二十三年十二月十七日文佩折》，中國第一歷史檔案館藏：《軍機(jī)處錄副奏折·財(cái)政類·關(guān)稅項(xiàng)》，全宗3，目錄129，卷6401，號(hào)14(簡(jiǎn)記：《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：3-129-6401-14。以下格式同)。。

其二，庫書與庫大使之間難以做到賬、實(shí)相符。各口稅款從征收到上解關(guān)庫中間的一段流程，庫大使無法監(jiān)控。即便是上解到大關(guān)關(guān)庫的稅款，或因隨收隨放，庫無存款，即使庫有存款，也多被庫書放在銀號(hào)里生息。銀號(hào)雖名為官銀號(hào)，實(shí)則由官方背景的商人承辦。銀號(hào)實(shí)存多少稅銀，有很多是庫大使所不知情的。庫大使成了一個(gè)多余的閑缺*光緒三十一年三月，粵盈庫庫大使一缺就因“現(xiàn)無典守責(zé)任，應(yīng)請(qǐng)裁撤，以節(jié)靡費(fèi)”。世續(xù)等纂：《大清德宗景(光緒)皇帝實(shí)錄》八，華文書局1936年印行，第4993頁。。

其三，海關(guān)關(guān)稅的登記、造冊(cè)、奏銷工作一并落在庫書、冊(cè)書等各房書吏手中。書吏世代相承，熟于聯(lián)絡(luò)，易于結(jié)納營私，把持關(guān)務(wù)。若輩甚至將賬冊(cè)視為秘本，不肯輕以示人。傳統(tǒng)的官廳簿記又只注重下級(jí)向上級(jí)的財(cái)政繳付，對(duì)海關(guān)內(nèi)部的資金流動(dòng)情況則不能完整地反映。依靠親填、循環(huán)和稽考等簿建構(gòu)起來的常稅簿冊(cè)，只是賬面文章，“弊之有無，恒在簿單之外”，監(jiān)督及各級(jí)關(guān)吏手里掌握的正稅外大量外銷款項(xiàng)，以及超出標(biāo)準(zhǔn)私自征收的陋規(guī)、火耗，在官廳會(huì)計(jì)賬目中，都不會(huì)體現(xiàn)。

海關(guān)稅款的庫儲(chǔ)與資金往來管理，缺乏嚴(yán)密的外部監(jiān)督和內(nèi)部控制機(jī)制。就庫書而言，由于掌握海關(guān)稅款等各類資金賬目，財(cái)務(wù)制度的不健全和制約機(jī)制的缺失，正好為其提供了上下其手的機(jī)會(huì)。庫書營私舞弊的機(jī)會(huì)主要有三：

一、混淆賬目，延不報(bào)銷?；浐ｊP(guān)洋稅、洋藥稅按四結(jié)專折奏銷，洋藥厘金及九龍、拱北兩關(guān)收支數(shù)目向系分案造冊(cè)報(bào)部*《光緒三十二年二月初十日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，中華書局1995年版，第741頁。一結(jié)為西歷三個(gè)月。。同是按結(jié)征收之款，而分為三，又不同時(shí)造報(bào)，每年報(bào)部各冊(cè)達(dá)870本*《光緒三十二年正月二十七日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第732、731、731頁。?；浐ｊP(guān)常稅是每年按關(guān)期奏銷一次，每年報(bào)部各冊(cè)計(jì)124本*《光緒三十二年八月十六日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第817頁。。奏銷卷佚浩繁，非專業(yè)出身的監(jiān)督人等不能得其要領(lǐng)，庫書借機(jī)肆意拖延，造成洋稅遲至四、五年始報(bào)，洋藥厘金各款遲至七、八年始報(bào)*以光緒三十二年為例，到該年二月份，粵海關(guān)洋稅收支稅數(shù)才報(bào)到156結(jié)，即光緒二十五年八月二十六日。常稅收支稅數(shù)才報(bào)到光緒二十五年五月二十五日?！豆饩w三十二年二月戶部清單》，《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：3-129-6442-40；3-129-6442-41。。 “所報(bào)收支銀數(shù)，任憑庫書捏造?！罩?shù)目套搭轇轕，雖精于綜核者，未易得其底蘊(yùn)。用是外欺監(jiān)督，內(nèi)朦部科”*《光緒三十二年正月二十七日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第732、731、731頁。。

二、少報(bào)收數(shù)，浮報(bào)支數(shù)。自同治六年始，清廷考核粵海關(guān)常稅的定額是每年應(yīng)解十五萬六千五百余兩，不足勒令賠繳，此外再有盈余，為監(jiān)督辦公經(jīng)費(fèi)。盡管光緒六年，戶部要求粵海關(guān)在這一定額上量力溢解，但溢解多少，也無定數(shù)*《光緒八年八月二十九日京報(bào)全錄》，《申報(bào)》1882年10月21日，附張。。在這種額征制下，承辦收支餉項(xiàng)業(yè)務(wù)的庫書即可在監(jiān)督指使下蓄意瞞報(bào)實(shí)際征收數(shù)額，甚至制造賬面上的虧損*額征制會(huì)產(chǎn)生所謂“棘輪效應(yīng)”，即本年任務(wù)完成的越好，中央即可能在來年追加指標(biāo)。因此，“理性”的海關(guān)監(jiān)督往往會(huì)瞞報(bào)一定的實(shí)收稅額。，除監(jiān)督得了大頭外，其余“少收浮支之銀，早入庫書之槖”*《光緒三十二年正月二十七日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第732、731、731頁。。另外，“例支火耗除開銷外，盈余若干，皆為庫書所得，歷前監(jiān)督從不過問”*《光緒三十年十二月張人駿片》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第592頁。。

三、挪移墊借，銀不歸庫。光緒年間，粵海關(guān)籌解京外各餉入不敷出，“以現(xiàn)年所征之稅，不能解現(xiàn)年所撥之餉”，只得向銀號(hào)借墊。如此欠新還舊，輾轉(zhuǎn)騰挪，造成“入數(shù)、出數(shù)轉(zhuǎn)致轇轕，眉目不清”。而“監(jiān)督每員重債而來，不能不與庫書通融挪墊，從此受其挾制”。光緒二十一年粵督譚鐘麟遵旨盤點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)關(guān)庫稅款有二十余萬兩下落不明*《光緒二十一年十月十四日譚鐘麟片》，《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：3-129-6394-42。。這一虧空，顯系庫書向銀號(hào)反復(fù)借墊，賬目舛誤所致，因?yàn)榛浐ｊP(guān)“經(jīng)征洋稅、洋藥稅厘銀兩，向由庫書管理，銀號(hào)亦庫書承辦”*《光緒三十年十二月張人駿片》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第592頁。。

庫款管理環(huán)節(jié)的腐敗，只是粵海關(guān)龐大的腐敗網(wǎng)絡(luò)中的中間一環(huán)。庫書之所以能為所欲為，是因?yàn)楹ｊP(guān)監(jiān)督的縱容。監(jiān)督靠鉆謀上司方得此缺，在任上又須報(bào)效皇帝，饋遺過客，供應(yīng)上官，結(jié)納地方大員，一切費(fèi)用皆取償于海關(guān)，他亟需包括庫書在內(nèi)的大小關(guān)吏為其制造一套假賬。同時(shí)，附屬于海關(guān)的一些人員，如庫大使，是由督撫委派；負(fù)責(zé)查驗(yàn)貨物的水手，則由將軍選拔旗丁承充。這樣，即形成了以海關(guān)監(jiān)督為核心，以書吏、家人為緊密層，以地方官員為松散層的利益共同體*因此，當(dāng)粵海關(guān)遭遇彈劾時(shí)，地方政府往往出面袒護(hù)，可參考郭嵩燾：《密陳粵海關(guān)情形疏》，楊堅(jiān)補(bǔ)校：《郭嵩燾奏稿》，岳麓書社1983年版，第311—314頁等。這種利益共同體在當(dāng)時(shí)的各海關(guān)均存在。有的海關(guān)如江海關(guān)，由于海關(guān)監(jiān)督是由地方官蘇松太道充任，監(jiān)督與地方關(guān)系更顯緊密。。庫書即寄生于這一腐敗機(jī)體之中，監(jiān)守自盜，伙同貪污，是再容易不過的事了。

二

同治年間，粵海關(guān)爆出傅庚、傅廉兄弟舞弊一案。

先是同治六年，粵海關(guān)單廠書辦傅庚(一名傅四)、丁五被人揭發(fā)把持關(guān)務(wù)，營私舞弊。廣東當(dāng)局成立了一個(gè)由藩司、臬司、運(yùn)司和廣州府縣委員組成的審查班子，進(jìn)行審理。據(jù)稱：傅、丁二人“堅(jiān)不吐供”，搜查兩人家中也未發(fā)現(xiàn)匿稅分肥的證據(jù)。但吊詭的是，在沒有指實(shí)犯罪證據(jù)的情況下，兩書吏情愿將所有家產(chǎn)變賣充公，以贖其罪。而廣東當(dāng)局竟也同意了這一要求，將所得贖款6萬兩銀解內(nèi)務(wù)府廣儲(chǔ)司充公。最后，傅、丁兩人被斥革拿辦，押解回原籍*《同治六年二月十三日瑞麟、蔣益澧折》，《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：3-86-4875-10。。

七年后的同治十三年，粵海關(guān)再起波瀾，關(guān)書王植在總督衙門前控告關(guān)書傅廉(一名傅七，傅庚之弟)罪惡八款。此案經(jīng)廣東地方政府受理，但拖到光緒七年，才將審理結(jié)果上奏，結(jié)果裁定為一起誤案。更有原告王植主動(dòng)撤訴，自首系屬誤控，情愿將此案注銷*《光緒七年二月二十一日張樹聲、裕寬折》，《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：3-128-6348-41。。盡管該案疑點(diǎn)甚多，但原告撤訴，地方政府也就順勢(shì)敷衍結(jié)案。但也就在結(jié)案的同年，給事中樓譽(yù)普又向皇帝報(bào)告稱：粵海關(guān)庫書傅廉，自其兄傅庚侵吞餉項(xiàng)被解回籍后，“多方鉆營，接管伊兄庫房事務(wù)，餉銀出入從中染指，其最著者光緒二、三年間侵吞洋土、常稅餉項(xiàng)三萬余兩，雖將賬簿銷毀，惟承辦銀號(hào)有底本可憑?！痹摃温毱跐M并不具呈告退，為不被人指出，復(fù)改用傅廣名字，報(bào)捐道員、三品銜花翎，仍把持關(guān)務(wù)，戀棧不休*《光緒七年給事中樓譽(yù)普片》，《軍機(jī)處錄副奏折》，檔號(hào)：3-128-6344-52。。上諭要求廣東當(dāng)局確查具奏。但經(jīng)地方查明復(fù)奏稱：傅廉即傅廣，曾充粵海關(guān)船房庫書，被參各節(jié)，或事出有因，或并無實(shí)據(jù)。惟既已報(bào)捐道臺(tái)，仍復(fù)逗留廣東，與關(guān)署庫書傅溶時(shí)相往來，雖非把持關(guān)務(wù)，究屬不知檢束。著即行革職，勒令回籍*世續(xù)等纂：《大清德宗景(光緒)皇帝實(shí)錄》二，第1167頁。。地方當(dāng)局顯系避重就輕。

從以上各案所牽涉的人員來看，有傅庚、傅廉、傅溶等，系同族兄弟，同居一關(guān)，長期掌管庫房等關(guān)務(wù)要職，不能不說明粵海關(guān)庫財(cái)務(wù)管理方面的懈怠。

庚子后，清廷面臨賠款、練兵諸項(xiàng)急務(wù)。為革除冗員、裁減浮費(fèi)，光緒三十年五月清廷發(fā)布上諭，先從宮廷起，力戒冗濫，裁汰內(nèi)務(wù)府員司，并將與內(nèi)務(wù)府有關(guān)系的粵海關(guān)、淮安關(guān)兩監(jiān)督立即裁撤，其粵海關(guān)一切關(guān)務(wù)，著歸兩廣總督管理*岑春煊在《樂齋漫筆》一書中云：“奏入，即奉命裁除內(nèi)府派員”，這一說法不確。事實(shí)應(yīng)反過來，粵海關(guān)與宮廷關(guān)系切斷在先，地方清查出重案在后。岑春煊、惲毓鼎：《樂齋漫筆 崇陵傳信錄(外二種)》，中華書局2007年版，第27頁。。當(dāng)時(shí)署理兩廣總督的是以為政猛嚴(yán)著稱的岑春煊，但他正在廣西督師未回，十月十二日電諭，準(zhǔn)由廣東巡撫張人駿暫代此職。張人駿于十一月初四日接管辦理，隨即“查出關(guān)庫歷年虧空銀達(dá)二百數(shù)十萬，均由歷屆庫書侵蝕”。經(jīng)張人駿奏請(qǐng)，將庫書周榮曜革拿查抄，并抄歷充庫書周啟慈等家產(chǎn)，變價(jià)備抵*《光緒三十年十二月張人駿片》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第592頁。。該案涉及到的周氏家族的主犯之一周啟慈，曾多次擔(dān)任過粵海關(guān)庫書，案發(fā)時(shí)已經(jīng)故去。其弟周榮曜，又名周兆熊、周東生，外號(hào)周老十，從其舅傅秩西手里接手粵海關(guān)庫書一職，前后達(dá)二十余年，積累巨額財(cái)富。周氏雖身為庫書，但與官紳往還，并納賄京官，廣通聲氣。早在光緒三十年五月間，就曾向清廷練兵處報(bào)效巨款，捐得三品京堂候補(bǔ)*朱壽朋：《光緒朝東華錄》第5冊(cè)，中華書局1958年版，總第5190頁。。因此，張人駿的“革拿查抄”，似乎對(duì)其并沒有產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的沖擊。

光緒三十一年正月二十七日，岑春煊從廣西梧州回抵廣州，繼而加大了對(duì)粵海關(guān)案件的查處力度。經(jīng)查，除周氏兄弟之外，該案還牽涉到潘氏、駱氏以及上面提到的傅氏等幾大家族。潘氏即潘文卿，又名潘紹彬，曾充粵海關(guān)冊(cè)書。傅氏即前充庫書傅溶之子傅少枚(梅)、傅廉之子傅家泰(即傅老九)等。駱氏為庫房辦事人員駱子棠。各書皆通同舞弊，各擁巨資。主犯周榮曜早有事發(fā)之預(yù)，于該年六月間即將財(cái)物轉(zhuǎn)移寄頓于親戚各處，自己赴京運(yùn)動(dòng)，得到慶親王奕劻之援，于八月獲得出任比利時(shí)國大臣的差使。但尚未出洋，岑春煊的參折已到。上諭：著即革職，交岑春煊嚴(yán)拿監(jiān)追，并將所置產(chǎn)業(yè)查抄備抵*世續(xù)等纂：《大清德宗景(光緒)皇帝實(shí)錄》八，第5044頁。。周事先得到風(fēng)聲，即與妻子潛逃香港。岑春煊遂奏請(qǐng)將周、潘、傅、駱等家房屋物業(yè)一體查抄，一面派員赴港將周榮曜設(shè)法查拿，這才發(fā)現(xiàn)周榮曜還在香港廣置產(chǎn)業(yè)不下百余萬，皆由侵吞帑項(xiàng)而來，而已封各產(chǎn)變價(jià)抵還尚未及侵蝕公項(xiàng)之半。周榮曜外逃后，夤緣運(yùn)動(dòng)，曾讓其子周燾出名遣人赴廣州府具稟，情愿報(bào)效三十萬元，請(qǐng)將眷屬開釋，并將所居寶華房產(chǎn)報(bào)效充公。但日久遷延，始終沒有完繳兌現(xiàn)*《粵督請(qǐng)通緝周東生并不準(zhǔn)開復(fù)原折》，《申報(bào)》1906年10月25日，第3版第2頁。。

這里仍有一點(diǎn)需要討論。那就是周榮曜一案，到底是誰首先清查出來的？回看前述，張人駿早在光緒三十年十二月就有“將庫書周榮曜革拿查抄”的奏折。而岑春煊在《樂齋漫筆》一書中卻稱：“余奉命監(jiān)督，……并查獲舞弊侵蝕之庫書周榮曜”*岑春煊、惲毓鼎：《樂齋漫筆 崇陵傳信錄(外二種)》，第27頁。。意即周案是他首先查獲的。清末御史胡思敬《國聞備乘》一書，對(duì)該案有一些細(xì)節(jié)透漏：“粵紳有周榮曜者，初由關(guān)吏起家，積貲數(shù)百萬。春煊瞰其富，折簡(jiǎn)召至署中責(zé)報(bào)效。榮曜不應(yīng)，私輦金入都，求通奕劻之門，遂簡(jiǎn)四品京卿，出使比利時(shí)。春煊怒曰：‘奴子乃狡獪如是’。即日參其私蝕關(guān)稅，請(qǐng)削職監(jiān)追，榮曜奔香港，盡籍其產(chǎn)入官?！?胡思敬：《國聞備乘》，中華書局2007年版，第22頁。此處“四品京卿”為三品京卿之誤。另據(jù)《瀛臺(tái)落日》載岑春煊參雷瓊道吳永一案11人中有周榮曜(高陽：《瀛臺(tái)落日》上，華夏出版社2008年版，第66—68頁)。岑參吳永折終被慈禧留中未發(fā)。查吳永年譜，吳永調(diào)署雷瓊道為光緒三十一年(吳永口述，劉治襄筆記：《庚子西狩叢談》，中華書局2009年版，第158—159、177頁)。此前周榮曜即已被張人駿查出。這一資料表明，岑春煊參周榮曜是在周奉使比國之后。如胡氏記載屬實(shí)，當(dāng)是張人駿清查發(fā)現(xiàn)在前，岑春煊奏請(qǐng)監(jiān)追在后，《樂齋漫筆》此處就有掠美之嫌。不過，對(duì)周案的徹底清查，是在岑春煊手里進(jìn)行的，這一點(diǎn)毋庸置疑。

我們還可以從當(dāng)年《申報(bào)》對(duì)該案的持續(xù)報(bào)道中，對(duì)岑春煊徹查周案的緣由及清廷的態(tài)度，獲得更為豐富的相關(guān)信息，現(xiàn)選兩則：

第一則*《西征費(fèi)報(bào)銷七百萬》，《申報(bào)》1905年10月24日，第3版第1頁。：頃聞岑督兩次西征，所有報(bào)銷款項(xiàng)均歸善后局一手經(jīng)理，共計(jì)七百余萬，除官款之外，中有洋款三百萬。聞部中不肯答應(yīng)，飭令在粵籌款抵銷，部中亦不為過，因此，近日外間傳說此次查抄周東生家產(chǎn)亦有謂由此而起云。

第二則*《大部電提查抄巨款》，《申報(bào)》1905年12月4日，第3版第2頁。：周東生侵蝕國帑，為岑督奏明查抄……。日前北京大部電達(dá)岑督，令將此款全數(shù)解部，不能移作別項(xiàng)開銷。聞其原因，岑督原參謂周侵蝕關(guān)款甚多，即洋藥一項(xiàng)已有百余萬，約計(jì)總數(shù)不下二百六十萬，現(xiàn)值練兵處需款孔亟，如準(zhǔn)查抄，即將此款盡數(shù)報(bào)解練兵處，充作餉項(xiàng)。故部中電致岑督，有不得移作別項(xiàng)開銷之語。

總之，光緒三十年粵海關(guān)庫款侵蝕案的發(fā)生，深刻揭示了晚清海關(guān)在稅款管理環(huán)節(jié)上所存在的巨大漏洞，從而暴露出其財(cái)務(wù)制度的嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致了粵海關(guān)制度的一系列變動(dòng)。

張人駿的改革是以之前的太平關(guān)和黃江稅廠的改革為模板，從人事制度入手的：“從前撫臣蔣益澧之于太平關(guān)，督臣張之洞之于黃江廠，改章伊始均以革除書吏、改派委員為首務(wù)，至今成效卓然，粵海關(guān)情事相同，自可仿照辦理?！?《光緒三十一年二月初九日張人駿折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第614頁。當(dāng)然，他也注意到粵海關(guān)收支浮冒的財(cái)務(wù)問題，清查出關(guān)庫歷年虧空數(shù)額，并落實(shí)到具體責(zé)任人。但由于代理粵海關(guān)監(jiān)督僅三個(gè)月多一點(diǎn)時(shí)間，對(duì)如何懲治和清除腐敗未及采取進(jìn)一步的行動(dòng)。岑春煊視事后，決心“將遠(yuǎn)近大小各口積年牢不可破之弊端，徹底改革糾正”。其改革思路是“申明舊章，并將舊章之不宜于今者，因時(shí)而變通之”。具體辦法經(jīng)岑春煊概括為整頓各關(guān)口稅務(wù)辦法六條，厘定解支各款四條。其中，與稅款管理相關(guān)的主要舉措有：

人事改革。以關(guān)務(wù)處為總匯，任命廣東藩司兼關(guān)務(wù)處總辦；奏調(diào)富有管理經(jīng)驗(yàn)的馮嘉錫、朱祖蔭兩人為粵海關(guān)提調(diào)，認(rèn)真整頓；奏請(qǐng)裁撤粵盈庫大使；裁去各口家丁、書役，分別委用員司。

奏銷改革。將粵海各關(guān)洋稅、洋藥稅厘及九拱兩關(guān)百貨稅三案奏銷，并成一案，使監(jiān)督奏銷數(shù)據(jù)與稅司按結(jié)折報(bào)之?dāng)?shù)針孔相符，便于比較*《光緒三十二年正月二十七日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第731頁。。統(tǒng)一常稅關(guān)期，五十里外各口由委員征收者一律按年造報(bào)，以與稅務(wù)司代征五十里內(nèi)常關(guān)稅年份報(bào)告相一致*《光緒三十二年八月十六日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第816—817頁。。

動(dòng)支各款，實(shí)用實(shí)報(bào)，化私為公。解款遵照戶部章程辦理，支款如員司薪水、巡丁工食，則視責(zé)任重輕，事務(wù)繁簡(jiǎn)與收稅多寡為準(zhǔn)，勇役口糧、房租、雜支，則視當(dāng)?shù)厝斯べF賤、商務(wù)淡旺、物價(jià)低昂為準(zhǔn)*《光緒三十二年九月十六日岑春煊折》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第824頁。。明定經(jīng)費(fèi)，所有罰款、雜款收入，一律歸公，酌給相關(guān)人員伙食津貼。

與此同時(shí)，岑春煊還試圖建立一種總督與藩司間互相制約的機(jī)制來防止弊政復(fù)萌，“派廣東藩司兼關(guān)務(wù)處總辦，與總督相助為理。如總督任用私人侵挪稅項(xiàng)，藩司得糾正之。糾而不聽，則奏劾之，似此則總督之廉正者，樂藩司為臂助，以稅恤商。即不廉不正者，當(dāng)亦有所忌憚，不至為所欲為；倘藩司置之不問，或阿依承順，致滋蝕稅病商諸弊，咎則分任，款則分賠，藩司責(zé)成既重，自不敢漠然視之。”*《光緒三十二年二月初十日岑春煊片》，《光緒朝朱批奏折》第74輯，第742頁。

經(jīng)過一番整頓，岑春煊對(duì)粵海關(guān)的治理效果非常滿意，認(rèn)為粵關(guān)稅收大增，而費(fèi)用卻節(jié)省十之三四，中飽各款現(xiàn)已和盤托出，一洗從前留款外銷積習(xí)?！昂ｊP(guān)宿弊，至此廓清?！?岑春煊、惲毓鼎：《樂齋漫筆 崇陵傳信錄(外二種)》，第27頁。

張、岑兩人的改革目的是為了滿足清政府籌餉練兵的需要?；浐ｊP(guān)當(dāng)年征收的常、洋兩稅660萬兩，有580萬兩解部，只留80萬兩充本省經(jīng)費(fèi)，這無疑符合清廷下放粵海關(guān)監(jiān)督權(quán)利的初衷。改革明確將關(guān)吏薪俸及征稅經(jīng)費(fèi)納入海關(guān)正式辦公經(jīng)費(fèi)之中，“俾其不能借口辦公，別圖侵蝕”，減少了之前坐支經(jīng)費(fèi)、收規(guī)肥己、侵蝕稅款的弊病。但其效果是否經(jīng)久，則無保證。事實(shí)上，岑春煊去職不久，粵海關(guān)常、洋兩稅又有了節(jié)省歸公項(xiàng)目，成為地方督撫的外銷款項(xiàng)*度支部：《附奏粵閩兩關(guān)常洋稅支款擬請(qǐng)按照實(shí)支數(shù)目開除不得再有節(jié)省歸公名目片》，宋壽徵等編：《度支部稅課司奏案匯要》卷1，臺(tái)北文海出版社1989年印行，第27頁。。張、岑兩人的改革重心，主要還是在于人事方面，書吏改為委員，改變了過去書役盤踞各口、合股朋充、世代相承的局面。但以監(jiān)督為核心的分贓體制和利益共同體并未得以徹底清除。盡管岑春煊也提到：“此次撫臣派員分赴各關(guān)，協(xié)同稅司考求利弊”，但他與張人駿一樣，基本上是在海關(guān)監(jiān)督制度的基礎(chǔ)上作一些整飭，并沒有借鑒和吸納現(xiàn)成的制度范本，即稅務(wù)司系統(tǒng)先進(jìn)的財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。

三

與海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)的腐敗公行、弊竇叢出相比，同時(shí)期同一海關(guān)的稅務(wù)司系統(tǒng)，則形成了一種頗有近代色彩的海關(guān)內(nèi)部治理機(jī)制。就本文所著重討論的海關(guān)稅款庫儲(chǔ)和財(cái)務(wù)管理方面，外籍稅務(wù)司已經(jīng)摸索出一套行之有效的管理方法，積累了一些較為豐富的財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)。雖然稅務(wù)司不直接經(jīng)管海關(guān)稅款，但各級(jí)稅務(wù)司手里仍然掌握著一定的財(cái)務(wù)資金。稅務(wù)司所經(jīng)手的海關(guān)財(cái)務(wù)資金主要有：

稅務(wù)司薪俸。由各海關(guān)監(jiān)督從關(guān)稅項(xiàng)下或洋藥厘金項(xiàng)下提撥，按月提解到總稅務(wù)司賬戶，再由總稅務(wù)司統(tǒng)籌安排發(fā)給各關(guān)。這筆資金非?？捎^，至光緒二十四年后，各關(guān)總額達(dá)到每年三百一十余萬兩。

華、洋商船七成船鈔。此款按月由監(jiān)督發(fā)交各關(guān)稅務(wù)司代收，轉(zhuǎn)總稅務(wù)司C賬戶，再由總稅務(wù)司下?lián)芨骺?，供建設(shè)各口海岸燈塔之用。

四成罰沒款。該款之四成為各關(guān)稅務(wù)司留存，借以辦公。

后兩項(xiàng)為數(shù)亦巨，僅上海一關(guān)每年罰沒款與船鈔兩項(xiàng)加起來就達(dá)六十余萬兩。稅司手里擁有如此巨額可支配的現(xiàn)銀，卻能“廉潔自持，幾鮮營私舞弊之惡習(xí)”*沈達(dá)時(shí)：《中國海關(guān)行政之鳥瞰》，《申報(bào)月刊》第2卷第1號(hào)，1933年1月，第80頁。。據(jù)魏爾特稱，在赫德任職五十年時(shí)間內(nèi)，發(fā)現(xiàn)海關(guān)內(nèi)部違規(guī)使用財(cái)務(wù)資金的案件沒有超過五起*[英]魏爾特著，陸琢成等譯，戴一峰校：《赫德與中國海關(guān)》上，廈門大學(xué)出版社1993年版，第383頁。。在晚清惡濁的官場(chǎng)環(huán)境中，這不能不說是一個(gè)特例。稅務(wù)司系統(tǒng)的廉潔自律，主要得益于其系統(tǒng)內(nèi)部嚴(yán)密的簿記管理體系和嚴(yán)格的財(cái)務(wù)稽核制度。而這一點(diǎn)，對(duì)當(dāng)時(shí)的監(jiān)督系統(tǒng)庫款管理和財(cái)務(wù)制度無疑具有很好的借鑒價(jià)值。依筆者看來，稅務(wù)司系統(tǒng)的財(cái)務(wù)制度最值得監(jiān)督系統(tǒng)借鑒參考之處有如下各節(jié)：

責(zé)任明確。為規(guī)范各口稅務(wù)司的財(cái)務(wù)行為和職責(zé)范圍，總稅務(wù)司先后頒布了一系列會(huì)計(jì)行為準(zhǔn)則，如相關(guān)通令、十大收支禁令、理賬誡程等，明定各部門的職責(zé)范圍。確立稅司為該口財(cái)務(wù)第一責(zé)任人，該口賬目例應(yīng)責(zé)成該稅司清理。一切支存公項(xiàng)銀錢例為該稅司之專責(zé)。倘遇少有差謬，則唯該稅司是問。遇有更代交接之時(shí)，其日記賬簿內(nèi)所有出入各款，應(yīng)作統(tǒng)計(jì)總結(jié)，其下余凈存款，由下任稅司盤查確認(rèn)，并出具收單。稅司所任幫辦一職，為該口負(fù)責(zé)理賬、兼充撥發(fā)薪水業(yè)務(wù)的直接責(zé)任人。其一切隸于理賬之事，該稅司唯此幫辦是問*海關(guān)總稅務(wù)司署：《新關(guān)理賬誡程》卷下“續(xù)各條款”，光緒三年刊，第130—131、137頁。。

賬目清晰。稅務(wù)司系統(tǒng)的賬目體系分日記賬和總賬兩類。日記賬和總賬均根據(jù)不同的資金來源和流向設(shè)有若干賬戶，先有A、B、C三個(gè)基本賬戶，后又有補(bǔ)充賬戶D?？傎~目下，有子賬目；子賬目下又設(shè)置小子目。如A種經(jīng)費(fèi)賬，收入子賬目有二：監(jiān)督撥交之經(jīng)費(fèi)；總稅務(wù)司補(bǔ)充撥款。支出子賬目有十：薪俸；盤運(yùn)費(fèi)；房租；房產(chǎn)費(fèi)；船只費(fèi)；巡岸費(fèi)；平時(shí)辦公費(fèi)；匯兌費(fèi)；特項(xiàng)支出；總稅務(wù)司提項(xiàng)等。完整明晰的賬目體系，將稅務(wù)司系統(tǒng)幾乎所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都納入簿記核算中來，避免出現(xiàn)像監(jiān)督系統(tǒng)那樣賬外有賬、設(shè)“小金庫”的可能。

記賬規(guī)范。稅務(wù)司的記賬程式是：先作收支憑單，再日記賬，再總賬，再呈賬。凡發(fā)生一筆銀錢收支，即作一憑單。憑單上以英文二十六個(gè)字母循序編碼，以便登入日記賬。收支憑單應(yīng)作一正一副雙份。副份粘貼于該關(guān)稅司備存憑單之冊(cè)簿內(nèi)，正份留待期末與呈報(bào)總稅務(wù)司各項(xiàng)清折一同寄發(fā)。日記賬系按銀錢出入之年月日依序即日登錄。無論是入賬還是出賬，每一筆業(yè)務(wù)發(fā)生時(shí)，必須錄入五種信息，即發(fā)生的年月日；實(shí)收(或支)銀錢號(hào)目，即憑單號(hào)碼；分注緣由，收自(或支給)何人，因何事由；實(shí)收數(shù)目；實(shí)收某項(xiàng)銀錢例歸總賬何子目下。理賬人員每日要將日記賬上同一賬目下該日發(fā)生的銀錢數(shù)結(jié)總，過入到同一賬目總賬下應(yīng)歸入的子賬目中?？傎~按月總結(jié)，各子賬目亦然*海關(guān)總稅務(wù)司署：《新關(guān)理賬誡程》卷上“登冊(cè)簿式”，第89—115頁。呈賬即報(bào)表。各口稅司必須每結(jié)(季)將該口一切出入賬目按清單(英文)或清折(漢文)的形式上報(bào)到總稅務(wù)司署等機(jī)構(gòu)。清折上各項(xiàng)出入數(shù)據(jù)，均來自于總賬相應(yīng)的各子賬目。隨清折一同上報(bào)的，還有各種已編號(hào)的收支憑單*海關(guān)總稅務(wù)司署：《新關(guān)理賬誡程》卷中“呈賬規(guī)式”，第119—125頁。。

紀(jì)律嚴(yán)明。對(duì)于稅司各種賬戶資金的管理，總稅務(wù)司有嚴(yán)格的規(guī)定。某項(xiàng)銀兩，惟歸某項(xiàng)支用，各關(guān)按月收入之船鈔、經(jīng)費(fèi)、罰款、另款四項(xiàng)下所有定額銀兩，該稅司除按照四項(xiàng)遵守出支外，決不可擅自移作他項(xiàng)費(fèi)用。結(jié)余銀兩，一律存放總稅務(wù)司指定的麗如銀行(后改匯豐銀行)，沒有得到總稅務(wù)司的允許，各關(guān)稅司不得截留或坐支。每季結(jié)束，各口都應(yīng)向清戶部和總理衙門提交報(bào)告，分項(xiàng)說明所征收的稅款的金額、罰款和沒收款的總額，以及這些款項(xiàng)的處理方式。同時(shí)還呈交辦公費(fèi)用的明細(xì)賬。凡各口稅司處遇有額外銀兩，無論其為由何項(xiàng)所入，如出售該關(guān)自置之房地、什器等項(xiàng)，均例歸D賬之子賬目“總稅務(wù)司提項(xiàng)”下，決不可支作該關(guān)他項(xiàng)費(fèi)用*海關(guān)總稅務(wù)司署：《新關(guān)理賬誡程》卷下“續(xù)各條款”，光緒三年刊，第130—131、137頁。。月末清算賬簿不得逾下月五日。

稽核嚴(yán)密?？偠悇?wù)司署設(shè)有稽查賬目稅務(wù)司和襄辦稽查賬目副稅務(wù)司各一名，對(duì)各關(guān)財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督?；橘~目稅務(wù)司每年至少蒞臨各口岸巡視一次，就地檢查賬目。檢查的重點(diǎn)為“核定是否有未經(jīng)許可開支，各類賬目是否及時(shí)登賬，結(jié)存款項(xiàng)是否合乎規(guī)定與呈報(bào)相符”；稽查賬目稅務(wù)司抵達(dá)口岸，該口岸稅司必須立即將保存有結(jié)存款或有關(guān)票據(jù)、支票以及派司簿等保險(xiǎn)箱鑰匙交出，將各種賬簿呈示，一旦發(fā)現(xiàn)有未經(jīng)許可的開支、濫用公款及其它違規(guī)情事，該口稅司和主管官員的職務(wù)便被立即停止。襄辦稽查賬目副稅務(wù)司駐北京，負(fù)責(zé)審查各口岸按季報(bào)送的賬目。如發(fā)現(xiàn)賬目虧空或有挪用金額，須由當(dāng)事人或該關(guān)稅司補(bǔ)足所缺金額*[英]魏爾特著，陸琢成等譯，戴一峰校：《赫德與中國海關(guān)》上，第383頁。。

在“傳統(tǒng)——近代”的分析視角中，稅務(wù)司制度往往被看作是一種近代化因素，而海關(guān)監(jiān)督制度自然就被視為傳統(tǒng)，近代總是較傳統(tǒng)富有效率，并對(duì)后者施加影響，但通過以上對(duì)粵海關(guān)腐敗治理的研究，我們發(fā)現(xiàn)稅務(wù)司制度對(duì)監(jiān)督制度的影響十分有限。稅務(wù)司系統(tǒng)只是在封建特征濃厚的海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)之外，營造了一個(gè)帶有近代特征的新式海關(guān)(即洋關(guān))，它所引進(jìn)的在關(guān)稅征管、人事、財(cái)務(wù)管理方面?zhèn)涫芎笕送婆e的所謂西方先進(jìn)的管理方法，對(duì)當(dāng)時(shí)的常關(guān)及海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)并無多大影響。稅務(wù)司系統(tǒng)對(duì)海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)難以施加其制度影響力，主要有如下幾點(diǎn)原由：

一則與稅務(wù)司的活動(dòng)范圍有關(guān)。在晚清海關(guān)稅政運(yùn)作中，稅司僅僅在洋稅的估驗(yàn)、稽查環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，常關(guān)及常、洋兩稅稅款的管理、奏銷、撥解均為海關(guān)監(jiān)督所控制。為實(shí)現(xiàn)對(duì)各關(guān)稅務(wù)司的絕對(duì)控制，總稅務(wù)司署也“絕不準(zhǔn)許任一稅務(wù)司干預(yù)其他口岸或本關(guān)管轄區(qū)域以外之任何事務(wù)，不論其為海關(guān)事務(wù)或非海關(guān)事務(wù)”。稅司只能在它的許可范圍內(nèi)行事，如“超越職責(zé)范圍或企圖超越職責(zé)范圍行事，且疏于呈報(bào)，將受到嚴(yán)厲之斥責(zé)”*黃勝強(qiáng)編譯：《舊中國海關(guān)總稅務(wù)司署通令選編》第1卷，中國海關(guān)出版社2003年版，第32頁。。

二則由于稅務(wù)司內(nèi)部的管理模式難以復(fù)制。稅司內(nèi)部的管理模式能順利運(yùn)作自有它特定的前提條件，如：總稅務(wù)司高度獨(dú)裁。赫德在稅務(wù)司系統(tǒng)厲行“一人統(tǒng)治”，所有關(guān)務(wù)均由其一人作主，其本人也能事必躬親，勤勉敬業(yè)，樂于擅權(quán)任事；高薪。稅務(wù)司系統(tǒng)以“關(guān)口之大小，稅務(wù)之繁簡(jiǎn)，擬定經(jīng)費(fèi)之多寡”，經(jīng)費(fèi)充裕，有條件實(shí)行高薪養(yǎng)廉的激勵(lì)政策；考試錄用。海關(guān)洋員都是面向全球招聘，專業(yè)素質(zhì)高，且絕少裙帶關(guān)系。顯然，以上條件當(dāng)時(shí)的監(jiān)督系統(tǒng)難以具備，因此稅務(wù)司內(nèi)部所實(shí)行的先進(jìn)管理制度在監(jiān)督系統(tǒng)也就不具有可操作性*此處經(jīng)匿名審稿人提示，謹(jǐn)表謝忱。。

三則與滿清政府對(duì)客卿制度持有戒心有關(guān)。稅務(wù)司制度是由條約規(guī)定的，以西方列強(qiáng)為后盾而存在的。總稅務(wù)司赫德不斷插手海關(guān)之外的中國事務(wù)，招致了地方官吏的強(qiáng)烈不滿和抵制，也一度使清廷對(duì)其產(chǎn)生權(quán)足傾國的危機(jī)感。結(jié)果是，在對(duì)外籍稅務(wù)司懷有防范攙越的戒心的同時(shí)，也對(duì)出自稅務(wù)司系統(tǒng)的一些值得借鑒的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)一并敬而遠(yuǎn)之。再則，晚清政府引入客卿制度的目的，只在于借此確保賠款和借款的償還有充足的稅源保證，而無心放手引入新元素對(duì)傳統(tǒng)的海關(guān)監(jiān)督制度一并加以改造。

四

綜上所述，本文可以得出如下結(jié)論：

其一，制度建構(gòu)應(yīng)包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一個(gè)是制度設(shè)計(jì)(或制度安排)，另一個(gè)就是制度執(zhí)行機(jī)制(包括監(jiān)督機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制)，兩者相輔相成。制度設(shè)計(jì)合理，有助于該制度能切實(shí)執(zhí)行；制度設(shè)計(jì)固然合理，但沒有一種有力的制度執(zhí)行機(jī)制，再好的制度也會(huì)走樣。只有將兩者有機(jī)地結(jié)合在一起，才會(huì)形成一種有效率的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?；浐ｊP(guān)庫款管理雖也形成了一套組織架構(gòu)和規(guī)則體系，但由于制度設(shè)計(jì)的不嚴(yán)密，如資金管理權(quán)力的分散和責(zé)任的不明晰，簿記組織不健全，導(dǎo)致制度執(zhí)行機(jī)制的嚴(yán)重缺失和內(nèi)部治理功能的弱化。前人對(duì)粵海關(guān)腐敗的研究，都側(cè)重于探討粵海關(guān)腐敗的制度根源，即分贓制或包稅制。但卻相對(duì)忽視了另一重要問題，即缺乏有力的制度執(zhí)行機(jī)制，也是粵海關(guān)腐敗滋生的重要原因。

其二，清季粵海關(guān)庫款侵蝕案的徹底爆出，并不是其本身的制度執(zhí)行機(jī)制或監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮了作用，而是分贓集團(tuán)內(nèi)部產(chǎn)生了分歧所導(dǎo)致。如果清廷不主動(dòng)劃清內(nèi)廷、外庫的財(cái)政界限，粵海關(guān)監(jiān)督欽派制度即不會(huì)停止，后來的一系列變化可能就不會(huì)發(fā)生；如果周榮曜與岑春煊在贓款問題上達(dá)成了妥協(xié)，可能這一案件也會(huì)像以前歷次整頓一樣敷衍結(jié)案。清季粵海關(guān)的改革成效顯然被改革者所夸大。事實(shí)上，這一改革并沒有突破既有的制度瓶頸，原來的海關(guān)監(jiān)督職位并沒有廢除，只是從中央的手里交到了地方督撫的手里，而產(chǎn)生腐敗的那一套機(jī)制并沒有徹底清除。

其三，較海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)而言，稅務(wù)司系統(tǒng)之所以能廉潔高效，主要不在于關(guān)員之間的文化背景不同或素質(zhì)差異，而實(shí)在于稅務(wù)司系統(tǒng)內(nèi)部形成了一套有效率的制度安排和制度執(zhí)行機(jī)制。就財(cái)務(wù)管理而言，其職責(zé)分明，賬目清晰，記賬規(guī)范，特別是形成了一套嚴(yán)密的稽核、監(jiān)管機(jī)制和獎(jiǎng)懲分明的激勵(lì)機(jī)制，確保了財(cái)務(wù)制度的切實(shí)執(zhí)行。而這一點(diǎn)，正是海關(guān)監(jiān)督系統(tǒng)亟需借鑒之處。清季粵海關(guān)的腐敗治理，并沒有引入新的制度元素，仍是在傳統(tǒng)治理資源中尋求解決方策，個(gè)中緣由，主要在于稅務(wù)司內(nèi)部的管理模式難以在監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)簡(jiǎn)單復(fù)制和清廷對(duì)客卿制度尚持有戒心。

[本文為國家社科基金項(xiàng)目“晚清外銷財(cái)政的生成、演化及治理研究”(14BZS042)的階段性成果。]

責(zé)任編輯：方英

The Case of Tax Money Embezzled in Yue Customs and Its Rectification in the Late Qing Dynasty

CHEN Yong

( College of Economics,Anhui University, Hefei 230601, China)

Abstract:Tax warehouse is the storage place of customs revenues from foreign customs and native customs in the late Qing Dynasty.Owing to taxation administration authority dispersed and financial system chaos,accounts of customs commissioner and customs supervisor can not be audited each other.The same, accounts of KuDaShi is not consistent with real object quantity owned by KuShu. Lacking of financial regulation provides the corruption opportunities for KuShu.That the case of tax money embezzled is exposed in 1904,is not Yue customs itself supervisory mechanism play an active role,but really caused by diverging interests of the spoils group.Why customs commissioner system has no influence on customs supervisor is that its internal management mode is hard to be replicated and Qing government is vigilant against it.

Key words:Yue customs；the case of tax money embezzled；customs commissioner；customs supervisor

中圖分類號(hào)：K252；F745.2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1005-605X(2016)03-0065-08

作者簡(jiǎn)介：陳勇(1968-)，男，安徽桐城人，安徽大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，歷史學(xué)博士。