劉建勇

吉林警察學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117

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淺議新《行政訴訟法》對(duì)公安執(zhí)法工作的影響

劉建勇

吉林警察學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130117

新《行政訴訟法》是十八屆四中全會(huì)召開(kāi)后我國(guó)修改的第一部國(guó)家基本法律，重要意義不言而喻。行政訴訟法作為一部“民告官”的法律，其宗旨是保障公民合法權(quán)益與監(jiān)督行政權(quán)的有效行使。新《行政訴訟法》的施行在敦促公安執(zhí)法規(guī)范化的同時(shí)也為公安執(zhí)法工作帶來(lái)一定程度上的影響和新的挑戰(zhàn)。

一、新《行政訴訟法》與公安執(zhí)法相關(guān)的修改內(nèi)容

行政訴訟法的修改覆蓋從總則到執(zhí)行的全部?jī)?nèi)容，而每一部分的修改都對(duì)公安執(zhí)法工作帶來(lái)啟示和約束。

(一)立法宗旨明確公安執(zhí)法工作原則

立法宗旨是貫穿整部法律的主體思想，為行政訴訟開(kāi)展提供基本綱領(lǐng)，新《行政訴訟法》將立法目的修改為四重即法院公正、及時(shí)的審判；解決行政爭(zhēng)議；保護(hù)公民權(quán)；監(jiān)督行政權(quán)。目的中增加“解決行政爭(zhēng)議”是用以解決舊法規(guī)定行政案件不得調(diào)解帶來(lái)“案結(jié)事不了”的實(shí)踐尷尬。新法允許在行政賠償、行政補(bǔ)償、自由裁量等情況下適用調(diào)解，這有利于公安機(jī)關(guān)被訴后問(wèn)題的實(shí)際解決。立法目的將舊法“維持行政權(quán)”改為“監(jiān)督行政權(quán)”，即在總則上明確新法對(duì)行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的嚴(yán)格約束與監(jiān)督。

行政訴訟在過(guò)去面臨著三難——立案難、審理難、執(zhí)行難，對(duì)此新法在立案環(huán)節(jié)采取立案登記制，并將原告范圍由行政相對(duì)人擴(kuò)大至行政相關(guān)人，采取寬口徑立案。針對(duì)行政機(jī)關(guān)不應(yīng)訴、哄鬧法庭等“審理難”的情況，新法第三條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙人民法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。”這要求“告官要見(jiàn)官”。對(duì)于哄鬧法庭、脅迫原告撤訴等妨害行政訴訟行為的情形在新法第五十九條規(guī)定強(qiáng)制措施，即對(duì)主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人員依規(guī)定予以罰款、拘留或依法追究刑事責(zé)任。這些新規(guī)都對(duì)公安執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)訴能力提出更高的要求。

(二)擴(kuò)大行政訴訟范圍

新《行政訴訟法》第二條規(guī)定將受案范圍由具體行政行為改成行政行為，這意味著對(duì)于抽象行政行為也進(jìn)行審查，同時(shí)該法第53條、64條對(duì)附帶審查規(guī)范性文件及審查后的處理進(jìn)行規(guī)定。這要求執(zhí)法行為合法的同時(shí)依據(jù)也要合法。此處抽象行政行為可以附帶審查的是國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件，即通常說(shuō)的“紅頭文件”。新法第12條規(guī)定將保障相對(duì)人的權(quán)益從“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)”擴(kuò)展到“合法權(quán)益”，涵蓋公民的知情權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、受教育權(quán)、政府信息公開(kāi)等經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)權(quán)利，公安行政執(zhí)法工作受約束的范圍相應(yīng)擴(kuò)大。

(三)復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告的情形增加

為解決復(fù)議機(jī)關(guān)變身“維持會(huì)”的現(xiàn)實(shí)困境，新《行政訴訟法》第26條增加復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告的情形：復(fù)議決定維持原行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)與原行政行為機(jī)關(guān)成為共同被告；復(fù)議決定改變?cè)姓袨榈?，行政相?duì)人可選擇單獨(dú)告復(fù)議機(jī)關(guān)；復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，行政相對(duì)人可以單獨(dú)起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為，亦可起訴原行政主體的行政行為。

(四)行政訴訟證據(jù)與法律適用的變化

此次修法將行政訴訟固有證據(jù)種類中增加了電子數(shù)據(jù)，包括微信、微博、電子交易信息等新媒體時(shí)代產(chǎn)生的新型證據(jù)。對(duì)于證據(jù)的法律適用，新法增加被告不舉證或拖延舉證時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的規(guī)定。并在第36條規(guī)定允許被告補(bǔ)充證據(jù)的情形為“原告或第三人在行政案件處理過(guò)程中沒(méi)有提出的理由或證據(jù)在訴訟后提出的”。新法第43條規(guī)定以非法手段取得的證據(jù)，不得作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)，即非法證據(jù)排除規(guī)則。

二、新《行政訴訟法》對(duì)公安執(zhí)法工作的影響

(一)公安執(zhí)法行為要實(shí)體與程序并重

在依法治國(guó)思想的影響下，公安機(jī)關(guān)重實(shí)體輕程序的執(zhí)法理念已有所轉(zhuǎn)變，但不乏仍有“不出大問(wèn)題就沒(méi)事”而以“執(zhí)法瑕疵”忽視程序正義。實(shí)踐中民警單人辦案、事后簽名，筆錄復(fù)制、時(shí)間倒置、依據(jù)簡(jiǎn)寫、先定案后查證等問(wèn)題仍舊存在。新《行政訴訟法》為凸顯程序公正的重要性在第74條明確“行政行為程序輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的”法院可判決確認(rèn)違法，即行政行為程序輕微違法也是違法情形之一。執(zhí)法程序不但包括辦案程序、辦案時(shí)限還包括證據(jù)的取得。新法確立非法證據(jù)排除規(guī)則加強(qiáng)了公安執(zhí)法部門取證的規(guī)范性，否則需承擔(dān)敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

(二)推行公安執(zhí)法行為全面審查制度

對(duì)行政行為的審查，新法變合法性審查為全面審查，既審查公安執(zhí)法行為的合法性也審查其合理性。新法第70條、77條分別規(guī)定行政行為明顯不當(dāng)或涉及對(duì)款額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，人民法院判決撤銷或部分撤銷并可以行使司法變更權(quán)。這是對(duì)公安執(zhí)法行為合法與合理的雙重監(jiān)督。

新《行政訴訟法》對(duì)規(guī)范性文件審查的規(guī)定用以解決因部分“紅頭文件”缺乏科學(xué)性、合法性，而公安執(zhí)法機(jī)關(guān)仍“依法執(zhí)法”導(dǎo)致行政相對(duì)人權(quán)益受侵害尋求救濟(jì)無(wú)門的亂象。據(jù)新規(guī)公安執(zhí)法部門在作出行政行為時(shí)要用法正確、用正確的法。

(三)突出訴權(quán)保護(hù)，破解行政訴訟三難

新《行政訴訟法》立法目的中的監(jiān)督行政權(quán)與訴權(quán)保護(hù)二者是相輔相成的，監(jiān)督行政權(quán)的目的是保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益，保護(hù)訴權(quán)的途徑之一即是監(jiān)督行政權(quán)。為此，新法破解行政訴訟三難的同時(shí)加強(qiáng)了對(duì)公安執(zhí)法工作的監(jiān)督。

新法增加口頭起訴、立案登記制來(lái)方便行政相對(duì)人起訴，規(guī)制公安機(jī)關(guān)等行政主體“提前做工作減少起訴”的行為，從而破解“立案難”。新法延長(zhǎng)起訴期的同時(shí)增加不履行法定職責(zé)案件起訴期限的規(guī)定。就此公安執(zhí)法機(jī)關(guān)不但要依法執(zhí)法更要及時(shí)執(zhí)法。新法改變?cè)V訟管轄、增加復(fù)議機(jī)關(guān)當(dāng)被告、行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴等規(guī)定規(guī)制公安機(jī)關(guān)內(nèi)部推諉并縮小案件的協(xié)調(diào)空間，從而破解行政案件“審理難”。公安執(zhí)法機(jī)關(guān)刷人情刷關(guān)系的行為將予以杜絕。為破解行政訴訟判決“執(zhí)行難”問(wèn)題，杜絕被告以“中心思想、大局意識(shí)”等理由拖延履行判決。新法第96條對(duì)拒絕履行判決、裁定等規(guī)定了更為嚴(yán)厲的執(zhí)行約束措施。

三、新《行政訴訟法》對(duì)公安執(zhí)法工作影響的應(yīng)對(duì)之策

(一)與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念

十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)重大決定之后，依法治國(guó)思想已深入人心，作為與人民群眾密切接觸的公安執(zhí)法部門應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念。

在由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，公安執(zhí)法工作相較以往已有很大改善，但不乏權(quán)力尋租、忽視新法新規(guī)、執(zhí)法觀念陳舊的現(xiàn)象。對(duì)此，公安機(jī)關(guān)要摒棄官本位的思想，依法行政、依法執(zhí)法，尊重人權(quán)。要做到程序公正與實(shí)體公正并重，避免執(zhí)法行為暴力的同時(shí)也要避免語(yǔ)言暴力。2015年人民網(wǎng)撰文發(fā)布官員的語(yǔ)言暴力，可謂雷語(yǔ)臟話神回復(fù)，如傲嬌版“這事歸我管就不管”；霸氣版“威脅我就是威脅黨”；粗俗接地氣版“國(guó)家規(guī)定就是個(gè)屁”……這些都違背執(zhí)法為民的深刻內(nèi)涵。察其言觀其行可知其人，執(zhí)法人員的素質(zhì)代表著政府形象，只有轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念方能自覺(jué)規(guī)范自身言行提升公信力。

(二)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，規(guī)范執(zhí)法行為

新《行政訴訟法》要求公安執(zhí)法工作要行為與依據(jù)都合理合法，因此在轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念的同時(shí)要加強(qiáng)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)。各公安機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)民警法律知識(shí)的培養(yǎng)，對(duì)《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》、《治安管理處罰法》等常用法律要定期考核，避免違法傳喚、拘留后不通知家屬、案件定性張冠李戴等低級(jí)錯(cuò)誤。對(duì)于新出臺(tái)的法律法規(guī)要及時(shí)學(xué)習(xí)。除法律知識(shí)和執(zhí)法技能培訓(xùn)外，鼓勵(lì)開(kāi)展模擬法庭、流程示范、觀摩庭審等形式的培訓(xùn)以提升公安執(zhí)法機(jī)關(guān)的應(yīng)訴能力。

行政訴訟適用舉證倒置即被告舉證，因此公安執(zhí)法機(jī)關(guān)要注重證據(jù)的保存，日常要規(guī)范自身執(zhí)法行為，辦案中要佩戴好執(zhí)法記錄儀，要根據(jù)最新的《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》(2016年7月)的要求進(jìn)行執(zhí)法攝錄與保存。對(duì)執(zhí)法要求和教學(xué)視頻應(yīng)及時(shí)學(xué)習(xí)和觀看，執(zhí)法人員要做到執(zhí)法必錄，錄后必傳，傳完必存的習(xí)慣。

(三)加強(qiáng)糾偏，完善監(jiān)督機(jī)制

復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政救濟(jì)途徑之一應(yīng)加強(qiáng)自身的糾偏職能，尤其是新《行政訴訟法》增加復(fù)議機(jī)關(guān)成為被告的情形之后，其更應(yīng)充分履行職責(zé)。除此之外，各公安執(zhí)法部門應(yīng)將執(zhí)法質(zhì)量作為考評(píng)重點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)基層執(zhí)法單位自我糾偏的積極性，并要將考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)盡量統(tǒng)一、明確。建立典型培樹機(jī)制，對(duì)執(zhí)法規(guī)范群眾滿意的典型事例進(jìn)行宣傳，鼓勵(lì)民警的同時(shí)能增進(jìn)民警間的交流和進(jìn)步。監(jiān)督執(zhí)法要全過(guò)程、多角度，圍繞人員、案件、程序、證據(jù)等方方面面進(jìn)行。涉及到行政相對(duì)人自身利益的執(zhí)法內(nèi)容應(yīng)確保其了解、知情、滿意。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)整改，加強(qiáng)糾偏職能，助推公安執(zhí)法質(zhì)量的全面提升。

伴隨著《行政訴訟法》、《公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法視音頻記錄工作規(guī)定》等系列法律法規(guī)的修改與制定，勢(shì)必對(duì)公安執(zhí)法工作帶來(lái)影響，對(duì)此不應(yīng)逃避、抵觸、忽視，而應(yīng)積極學(xué)習(xí)和應(yīng)對(duì)。作為與人民群眾密切聯(lián)系的行政機(jī)關(guān)，公安執(zhí)法機(jī)關(guān)要時(shí)刻堅(jiān)持依法執(zhí)法、執(zhí)法為民、以人為本，只有其規(guī)范執(zhí)法才能提高執(zhí)法公信力，用熱血澆開(kāi)人民安居樂(lè)業(yè)的和諧之花。

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