杜　旭，程建軍，曹愛珍

（1.四川省儀隴縣合作鄉(xiāng)林業(yè)站，四川儀隴637600；2.四川省儀隴縣林業(yè)局，四川儀隴637600；3.四川省儀隴縣農(nóng)牧業(yè)局，四川儀隴637600）

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退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題研究——以儀隴縣為例

杜旭1，程建軍3，曹愛珍2

（1.四川省儀隴縣合作鄉(xiāng)林業(yè)站，四川儀隴637600；2.四川省儀隴縣林業(yè)局，四川儀隴637600；3.四川省儀隴縣農(nóng)牧業(yè)局，四川儀隴637600）

摘要：對當(dāng)前我國退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中存在的問題進(jìn)行了分析，提出了建立和完善退耕還林長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的方法。即建立差別化的退耕還林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，延長補(bǔ)償年限，拓寬補(bǔ)償資金來源，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，調(diào)整退耕結(jié)構(gòu)和加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)的方法，完善退耕還林生態(tài)補(bǔ)償制度。

關(guān)鍵詞：退耕還林；生態(tài)補(bǔ)償；長效機(jī)制；

退耕還林自1999年實(shí)施以來，涉及全國25省、自治區(qū)及直轄市，3 200萬農(nóng)戶，1.24億農(nóng)民，國家累計(jì)投資5 119億元，完成造林面積2 420萬hm2。工程實(shí)施后我國森林面積大幅增加，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，水土流失減少，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，取得了良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。退耕還林既是一項(xiàng)生態(tài)工程，承擔(dān)著保護(hù)生態(tài)環(huán)境的重要使命，也是一項(xiàng)民心工程，提高了參與者的生活水平[1]。

1　退耕還林研究進(jìn)展

退耕還林補(bǔ)償問題一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)，國內(nèi)學(xué)者做了大量的研究，主要集中在三點(diǎn)；一是退耕還林的影響；王秋菊[2]認(rèn)為退耕還林促進(jìn)了農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入；支玲[3]認(rèn)為農(nóng)戶對國家的補(bǔ)助依賴性過強(qiáng)，退耕還林沒有激發(fā)農(nóng)民提高土地集約化利用的水平，應(yīng)建立和完善退耕還林經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制。二是退耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：魯鵬飛[4]認(rèn)為現(xiàn)有補(bǔ)償機(jī)制對農(nóng)戶參與退耕具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用，而對農(nóng)戶參與生態(tài)建設(shè)缺乏激勵(lì)或者沒有激勵(lì)；孫妍[5]、孫新章[6]認(rèn)為現(xiàn)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)高于國家實(shí)際應(yīng)支付的補(bǔ)助額，應(yīng)降低補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；陳祖海[7]、劉燕[8]提出不同的觀點(diǎn)，認(rèn)為現(xiàn)行退耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在農(nóng)戶成本與收益嚴(yán)重背離，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，不足以補(bǔ)償退耕還林對農(nóng)戶帶來的損失。三是補(bǔ)償方式：馬麗梅[9]提出市場競爭機(jī)制，建立市場化的生態(tài)購買制度；何家理[10]“永久性動(dòng)態(tài)補(bǔ)償政策”；朱山濤[11]構(gòu)建不同層次的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；龐淼[12]“成效驗(yàn)收”法等。

2　退耕還林補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)缺乏激勵(lì)性

目前的退耕還林補(bǔ)償是按照長江流域及南方地區(qū)補(bǔ)助糧食2 250 kg/hm2·年，黃河流域及北方地區(qū)補(bǔ)助糧食1500kg/hm2·年，現(xiàn)金補(bǔ)助300元/hm2·年的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。這在退耕初期社會經(jīng)濟(jì)水平低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后的情況下，退耕補(bǔ)償高于農(nóng)戶種糧收入，農(nóng)民參與退耕的積極性高，而后期社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，糧食價(jià)格大幅上漲，國家實(shí)施廣泛的農(nóng)業(yè)綜合直補(bǔ)，種糧收益高于退耕補(bǔ)償，政策對農(nóng)民失去了激勵(lì)作用。以儀隴縣為例，2007年全縣糧食平均產(chǎn)量5 932.5 kg/ hm2，種糧每畝的收益高達(dá)1 000元，遠(yuǎn)高于退耕補(bǔ)助，站在經(jīng)濟(jì)收益的角度當(dāng)前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，農(nóng)民更傾向于毀林開荒。

2.2補(bǔ)償方式不合理

退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按流域劃分，方法簡單且粗放，忽略了自然條件和社會經(jīng)濟(jì)條件的影響。不同地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)水平不同，即使同一省內(nèi)立地條件、氣候、水熱資源、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等也不同，造林成本差異很大，退耕還林補(bǔ)償也應(yīng)該不同。而我國南方地區(qū)水熱條件好，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，造林成活率高，投入少，退耕地收益高，補(bǔ)償標(biāo)高；北方地生態(tài)環(huán)境差，造林成活率低，需多次補(bǔ)植補(bǔ)栽，農(nóng)民退耕投入多，收益低，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。這種不合理的補(bǔ)償方式，是由于退耕還林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的劃分方式不細(xì)致，方法不科學(xué)造成的，北方地區(qū)農(nóng)民退耕投入多，應(yīng)該得到較高補(bǔ)償?shù)姆炊貌坏?，南方地區(qū)投入少收益高，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)該降低的反而高，使農(nóng)戶的付出與收獲不對稱，影響農(nóng)戶參與的積極性，違背了國家實(shí)施退耕還林的真實(shí)意圖。

2.3補(bǔ)償期限設(shè)置不科學(xué)

還生態(tài)林補(bǔ)償8年，還經(jīng)濟(jì)林5年，提出了明確的時(shí)間界限使政策缺乏延續(xù)性[13]，補(bǔ)償?shù)狡诤筠r(nóng)民的生計(jì)問題，國家沒有相關(guān)的政策規(guī)定，較短的補(bǔ)償期限僅對農(nóng)民退耕前期的種糧直接損失給予了補(bǔ)償，而后期經(jīng)營管護(hù)的間接投入?yún)s得不到補(bǔ)償，忽視了農(nóng)戶長期的既得利益，這也不符合林業(yè)經(jīng)營周期。如儀隴縣退耕地主要是25°以上的陡坡地或三、四級臺地，土地生產(chǎn)力低，還經(jīng)濟(jì)林樹種為蠶桑、核桃、杜仲，生態(tài)林為柏樹+榿木混交林，退耕還林實(shí)施已滿10年，大部分經(jīng)濟(jì)林才進(jìn)入盛產(chǎn)期，經(jīng)濟(jì)收益能彌補(bǔ)退耕農(nóng)戶的種糧損失，而生態(tài)林還處于幼齡期，生態(tài)價(jià)值發(fā)揮尚不明顯更談不上經(jīng)濟(jì)收益，國家出于自身利益的考慮實(shí)施短期補(bǔ)償，缺乏對退耕農(nóng)戶長遠(yuǎn)生計(jì)的考慮。

2.4補(bǔ)償主體及資金來源單一

中央政府承擔(dān)了退耕還林的主要補(bǔ)償責(zé)任，地方政府由于財(cái)政能力有限投入較少，甚至缺失，社會企業(yè)也沒用對生態(tài)建設(shè)提出補(bǔ)償，而退耕還林的生態(tài)成果卻為全社會共享。這種由中央政府一家獨(dú)立承擔(dān)所有補(bǔ)償費(fèi)用的方式，對國家是不公平的，既增加了國家的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，在資金有限的情況下，退耕農(nóng)戶得補(bǔ)償也較少，造成投入與回報(bào)不對等。由于缺乏資金，農(nóng)民退耕的損失得不到足額的補(bǔ)償，農(nóng)民參與退耕的積極性就會降低，會對工程的實(shí)施效果產(chǎn)生影響，使工程難以達(dá)到預(yù)期效果，同時(shí)會危及工程實(shí)施的可持續(xù)性。

2.5補(bǔ)償對象不全面

退耕農(nóng)戶是退耕還林唯一的補(bǔ)償對象，而沒有將地方政府納入補(bǔ)償范圍，實(shí)際上地方政府承擔(dān)了退耕還林的規(guī)劃設(shè)計(jì)、合同簽訂、種苗培育、政策宣傳、組織實(shí)施、檢查驗(yàn)收、錢糧兌現(xiàn)及檔案管理等全部工作，每年需要大量的工作經(jīng)費(fèi)，國家應(yīng)該給與一定的工作經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)償。退耕還林的縣大部分都是貧困落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，實(shí)施退還林農(nóng)業(yè)稅被取消，使這些地方的政府失去了財(cái)政收入來源，政府財(cái)政支付能力更加緊張，而實(shí)施退耕還林又得不到國家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，地方經(jīng)濟(jì)承受了巨大的壓力[14]，大大減弱了地方政府的工作積極性，也會使工程的效果大打折扣。

2.6后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)滯后

能否做到“退得下，穩(wěn)得住，不反彈，能致富”，退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)是關(guān)鍵。儀隴縣退耕還林后續(xù)產(chǎn)業(yè)主要有速生楊+榿木速生豐產(chǎn)用材林，杜仲、黃柏、枳殼中藥材林，柑橘、檸檬水果林，藤椒木本油料林，核桃特色干果林等。產(chǎn)業(yè)種類多且雜亂，規(guī)模小，分布零散，盲目的跟風(fēng)，規(guī)劃設(shè)計(jì)不科學(xué)合理，沒有明確的發(fā)展目標(biāo)和特色產(chǎn)品，經(jīng)營管理不到位，產(chǎn)品質(zhì)量差達(dá)不到加工的要求，缺少龍頭企業(yè)的帶動(dòng)，靠一家一戶單打獨(dú)斗，很難建立起產(chǎn)業(yè)鏈。

3　建立和完善退耕還林生態(tài)補(bǔ)償長效發(fā)展機(jī)制

3.1建立差別化的補(bǔ)償機(jī)制

“一刀切”的補(bǔ)償模式，操作簡單，管理方便，但受地域和社會發(fā)展水平的制約，農(nóng)戶在退耕地的投入、獲得的收益和預(yù)期的補(bǔ)償要求各不相同，需要根據(jù)各地的實(shí)際情況制定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?？梢砸允閱挝辉O(shè)置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照生態(tài)價(jià)值等量原則，實(shí)施差別化補(bǔ)償。北方地區(qū)自然條件差，生態(tài)作用極其重要，退耕還林投入多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，既要促進(jìn)生態(tài)保護(hù)，又要兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改善民生，南方地區(qū)生態(tài)條件好，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可適當(dāng)降低，體現(xiàn)出退耕還林空間上的差異。建立動(dòng)態(tài)化的生態(tài)補(bǔ)償制度，退耕還林應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要同步，和國情相匹配，建立市場化補(bǔ)償，打破制度束縛，避免走向“死胡同”。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，結(jié)合農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，消除負(fù)面影響，應(yīng)用市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定不同的年度標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出退耕還林時(shí)間上的差異。

3.2設(shè)置科學(xué)合理的補(bǔ)償期限

退耕還林補(bǔ)償期限既要符合林木生長規(guī)律和森林經(jīng)營周期，又要考慮退耕農(nóng)戶的實(shí)際生活需求。林業(yè)不同于其他行業(yè)，發(fā)展基礎(chǔ)差，生長周期長，短時(shí)間內(nèi)難以獲得顯著的生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益，這就要求國家對林業(yè)生態(tài)建設(shè)的投入要有長期性、持久性。以儀隴縣為例，退耕還生態(tài)林的榿木+柏木人工林經(jīng)營周期在20年以上；還經(jīng)濟(jì)林的蠶桑、核桃、黃柏、杜仲從栽植到盛產(chǎn)期至少在10年以上。而現(xiàn)行的補(bǔ)償期限短，缺少相關(guān)法律法規(guī)的硬性約束力，具有很大的不確定性，只對林木生長階段進(jìn)行了補(bǔ)償[15]，沒有考慮后期農(nóng)戶管護(hù)的投入，造成國家既得利益與農(nóng)民應(yīng)得利益失衡。從生態(tài)建設(shè)的角度出發(fā)，國家應(yīng)延長退耕還林補(bǔ)償年限，實(shí)行長期補(bǔ)償，還生態(tài)林補(bǔ)償年限至少延長到20年以上（人工生態(tài)林20年以上可以間伐），還經(jīng)濟(jì)林延長到10年（進(jìn)入盛果期）。

3.3拓寬補(bǔ)償資金來源渠道

黨在十八屆三中全的《決定》提出，誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)原則和堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則。退耕還林作為一項(xiàng)公益性生態(tài)建設(shè)事業(yè)，是一種特殊的商品[16]，取得生態(tài)紅利被社會共同享用，那么社會全體成員都有義務(wù)為退耕還林生態(tài)建設(shè)付費(fèi)，而不應(yīng)該由國家一家買單。打破單一的中央補(bǔ)償體制勢在必行，應(yīng)盡快建立起區(qū)域間的橫向補(bǔ)償制度，實(shí)行生態(tài)購買制，下游生態(tài)環(huán)境受益者要為上游生態(tài)建設(shè)者支付成本費(fèi)用，給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，城市要向農(nóng)村支付生態(tài)保護(hù)費(fèi)，企業(yè)要向社會購買生態(tài)服務(wù)。征收生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，成立生態(tài)保護(hù)和建設(shè)發(fā)展基金，既能減輕國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，又拓寬了退耕還林補(bǔ)償資金來源渠道，還能激發(fā)全社會的生態(tài)保護(hù)意識。

3.4將地方政府納入退耕補(bǔ)償范圍

地方級政府在退耕還林實(shí)施過程中起著重要作用，承擔(dān)了此項(xiàng)工作的主要任務(wù)，國家的補(bǔ)償政策僅限于退耕農(nóng)戶，地方政府沒有任何補(bǔ)償，而且每年還要為開展退耕還林工作支付上百萬元的工作經(jīng)費(fèi)。中央應(yīng)盡快建立和完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增加財(cái)政預(yù)算，盡快建立專項(xiàng)建設(shè)資金，對實(shí)施退耕還林的市、縣區(qū)進(jìn)行生態(tài)建設(shè)補(bǔ)償，按退耕還林面積每hm2補(bǔ)償75～150元的工作經(jīng)費(fèi)，解除地方政府的后顧之憂，保障退耕還林工程建設(shè)成效。

3.5調(diào)整退耕還林補(bǔ)償結(jié)構(gòu)

保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是退耕還林工程的目的，還生態(tài)林是工程實(shí)施的核心，還經(jīng)濟(jì)林只是輔助手段，二者之間主次關(guān)系要明確，比例分配要合理。在目前一個(gè)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度下，農(nóng)民并不關(guān)心生態(tài)建設(shè)，更多的是看中經(jīng)濟(jì)利益，傾向于見效快，收益高的經(jīng)濟(jì)林。調(diào)整退耕還林補(bǔ)償結(jié)構(gòu)勢在必行，可以通過提高還生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，延長補(bǔ)償期限，拉大生態(tài)林與經(jīng)濟(jì)林之間的補(bǔ)償收益差距，提高農(nóng)戶參以生態(tài)建設(shè)的積極性。

加強(qiáng)后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)是鞏固退耕還林的基礎(chǔ)，國家應(yīng)加大后續(xù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)力度，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，培育新興農(nóng)民，使農(nóng)村真正走上產(chǎn)業(yè)興農(nóng)，產(chǎn)業(yè)富農(nóng)的道路，爭取早日實(shí)現(xiàn)農(nóng)民致富奔小康。

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［責(zé)任編輯：鹿鳴］

Study on the Problems of the Ecological Compensation Mechanism for Returning Farmland to Forest——Takingthe Yilong Countyas an Example

DUXu1, CHENGJian- jun3, CAOAi- zhen2
(1.Hezuo Township Forestry Station of Yilong County, Yilong Sichuan 637600, China; 2.Yilong County Forestry Bureau, Yilong Sichuan 637600, China; 3. Yilong County Agriculture and Animal Husbandry Bureau, Yilong Sichuan 637600, China)

Abstract:This article analyzes the problems of the ecological compensation mechanism for returning farmland to forest in our China, proposed the method of establishing and improving the long- term ecological compensation mechanism for returning farmland to forest. This paper presents the following methods to improve the ecological compensation system for returning farmland to forest: establishing the differentiated ecological compensation mechanism for returning farmland to forest, extending the compensation period, broadening the source of compensation funds, expanding the scope of compensation, adjusting the structure ofreturningfarmland toforest, acceleratingthe construction ofthe follow- up industry.

Key words:returningfarmland toforest; ecologic compensation; long- termmechanism

作者簡介：第一杜旭(1977- )，男，四川儀隴人，大專，從事林業(yè)資源管理工作。

收稿日期：2015- 12- 14

DOI：10.13691/j. cnki. cn23- 1539/f. 2016.01.007

中圖分類號：F326.20

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1673- 5919（2016）01- 0025- 04