雷小欣

遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽 110161

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地方政府行政問責(zé)的現(xiàn)實困境與原因分析*

雷小欣

遼寧公安司法管理干部學(xué)院，遼寧 沈陽 110161

一、我國地方政府行政問責(zé)制在實踐層面的綜合現(xiàn)狀

地方政府行政問責(zé)制是責(zé)任政府發(fā)展依據(jù)的重要制度，是實現(xiàn)對地方政府權(quán)力制約的重要手段。地方政府責(zé)任的提升源于權(quán)力的擴大。中央權(quán)力的下放使得地方政府需要自主決定地方相應(yīng)事項。在轄區(qū)內(nèi)，地方政府的決策涉及地方經(jīng)濟、科技等多方面的內(nèi)容。職責(zé)的擴展客觀上要求地方政府責(zé)任能力提升。隨著法治發(fā)展的步伐，地方政府行政問責(zé)也呈現(xiàn)主體多樣化的特點，問責(zé)的方式和內(nèi)容日趨豐富。部分地方性問責(zé)辦法中規(guī)定公民、法人和其他組織可以作為主體向政府以控告、舉報的形式發(fā)起問責(zé)。司法仲裁機構(gòu)、人大代表和政協(xié)委員都通過地方性立法的授權(quán)享有發(fā)起問責(zé)的權(quán)力。網(wǎng)絡(luò)社交平臺也為公民問責(zé)政府提供了相對迅捷的信息平臺，網(wǎng)絡(luò)問責(zé)群體成為異體問責(zé)群體中一支不可忽視的力量。

在問責(zé)主體趨于多樣化的同時，問責(zé)方式也隨著社會法治的發(fā)展而出現(xiàn)了多樣化的進程。除了傳統(tǒng)的控告、舉報之外，通過網(wǎng)絡(luò)、借助微博等網(wǎng)絡(luò)平臺監(jiān)督、批評和譴責(zé)官員的情形也不少見。[1]在地方問責(zé)發(fā)展過程中，問責(zé)主體在對政府的監(jiān)督和自身權(quán)利維護上不再局限于了解單方傳遞的信息，更傾向于對信息中蘊含的決策合理性和合法性問題的監(jiān)督和判斷。

二、地方政府行政問責(zé)制度發(fā)展過程中存在的現(xiàn)實問題剖析

(一)地方政府行政問責(zé)制的外部環(huán)境相對滯后

社會主義核心價值體系的構(gòu)建要求政府要發(fā)揮好教育表率功能，政府工作人員的行為承載著國家意志，對社會公眾有示范效用。同時，地方政府也承載著公共決策的意識形態(tài)功能，需要向社會發(fā)布合理的決策和命令，對社會行為進行有效引導(dǎo)。然而，我國地方政府的公共行政文化觀念與社會主義核心價值體系的要求仍有差距。由于傳統(tǒng)“官本位”思想的影響，中國的行政文化具有權(quán)利崇拜的特性，無論是政府工作人員還是公眾都潛移默化地受其影響。地方政府行政問責(zé)制的外部環(huán)境相對滯后。

(二)地方政府承擔(dān)責(zé)任過程中的對象定位模糊

權(quán)力與責(zé)任的對稱性要求政府決策造成否定后果時需要有責(zé)任承擔(dān)對象。但在目前的行政問責(zé)實踐中，一般存在兩方面的問責(zé)錯位現(xiàn)象。較常見的情形是以個人責(zé)任代替政府責(zé)任。作為組織，政府在公共活動中作為真正主體應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任無法落實和追究。另一種情形是對責(zé)任人定位的錯位。行政問責(zé)的主體對象一般指向行政首長和分管領(lǐng)導(dǎo)，其他參與決策的領(lǐng)導(dǎo)很少被追究責(zé)任，這在實踐中容易助長跟風(fēng)、不負(fù)責(zé)任的決策行為。行政責(zé)任的問責(zé)仍然缺乏科學(xué)性和制度性，有待改善。

(三)地方政府行政問責(zé)的相關(guān)規(guī)定缺失

地方政府行政問責(zé)制度從整體來看存在區(qū)域差異，缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在內(nèi)容上，地方政府行政問責(zé)范圍過于狹窄，在安全事故領(lǐng)域比較規(guī)范，缺乏大量的責(zé)任問題規(guī)定，主體問責(zé)性不明。在決策、執(zhí)行和結(jié)果評估上沒有對應(yīng)的問責(zé)制度。在程序上，行政問責(zé)也缺少具體詳細的規(guī)定。很多地方政府的文件對問責(zé)主體和問責(zé)對象的權(quán)利保護都沒有規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中行政問責(zé)制因漏洞過多難以實施。地方政府行政行為對經(jīng)濟的影響是較為抽象的，責(zé)任的認(rèn)定和追究方式也存在地區(qū)差異性?？偠灾?，地方政府問責(zé)的制度規(guī)范還尚需努力加強。

(四)政府被動參與問責(zé)

地方政府行政問責(zé)在我國目前主要表現(xiàn)為被動問責(zé)。其啟動依賴于否定性后果的發(fā)生。如行政決策失誤導(dǎo)致事故發(fā)生，具有明顯的事后追懲性質(zhì)。這種問責(zé)形式使得我國的地方政府問責(zé)有明顯的滯后性。除此之外，事后問責(zé)過于依賴否定性結(jié)果的發(fā)生與否，對于事前、事中的政府行政行為缺乏約束力，不能完全體現(xiàn)地方政府行政問責(zé)制的深層次要求。在地方政府的責(zé)任承擔(dān)中，也存在逃避責(zé)任、避重就輕的情形。地方政府的自查意識較缺乏。

三、制約地方政府行政問責(zé)制度發(fā)展的因素分析

行政問責(zé)制度的諸多問題既有歷史原因，又有現(xiàn)實原因。

(一)歷史原因?qū)е碌膯栘?zé)主體乏力

作為問責(zé)主體，政府在我國目前的地方政府問責(zé)中扮演著不可或缺的角色。然而，受歷史觀念和現(xiàn)實制度的影響，我國地方政府的問責(zé)具有自審性質(zhì)，在實踐中表現(xiàn)為形式化、情緒化、隨意化的特點，問責(zé)淪為善后程序。社會組織作為問責(zé)主體在地方政府的行政問責(zé)中后勁不足，缺乏相關(guān)的權(quán)力和能力。公眾作為監(jiān)督主體受局限于其自身的視野和權(quán)利相關(guān)度，問責(zé)大多是局限的、被動的、維權(quán)性質(zhì)的?？偟膩碚f，上述三種問責(zé)主體都存在自身特性相關(guān)的缺陷，導(dǎo)致我國目前的地方政府問責(zé)制度主體乏力。[2]

(二)政府部門之間職能交叉，問責(zé)對象不明確

我國的行政權(quán)力通過組織法等相關(guān)法規(guī)進行了具體的授權(quán)。但在實踐中，問責(zé)困境產(chǎn)生的原因之一是部門之間職能重疊，導(dǎo)致問責(zé)對象不明確。如2014大連輸油管道火災(zāi)事故，施工工人在施工過程時未遵循施工規(guī)定將輸油管鉆漏，導(dǎo)致原油泄漏。后經(jīng)查該次施工未經(jīng)相關(guān)部門審批就擅自實施。分析此次事故，管理部門監(jiān)管不力是重要原因，但在我國目前的實踐中，相關(guān)部門的監(jiān)管也的確有一定困難。這起事故背后的管理問題事實上是我國諸多行政事務(wù)面臨交叉管理的一個縮影。如何應(yīng)對城市綜合治理中的部門職責(zé)交叉問題，將責(zé)任落實到位，是政府在未來發(fā)展中需要重點解決的。

(三)黨政問責(zé)交織，影響行政問責(zé)制度的確定性

以知網(wǎng)數(shù)據(jù)引擎進行搜索，“黨內(nèi)問責(zé)”在“行政問責(zé)”中占三分之一以上比例。問責(zé)對象一般兼具行政與黨委職務(wù)，由于領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任或執(zhí)行問題，接受黨紀(jì)處分的情形較多。黨紀(jì)處分在這類案件中相較行政問責(zé)具有附帶性、從屬性的特點。但從現(xiàn)行法律相關(guān)的制度規(guī)定來看，行政問責(zé)的啟動主體應(yīng)為政府。黨委部門在行政問責(zé)制度中的主體地位及與政府主體的啟動區(qū)分尚無法律制度上的明確規(guī)定。雖然黨委部門在問責(zé)啟動中所起的作用并不亞于政府問責(zé)，但這一行政問責(zé)的法律主體地位尚未明確，顯然是行政問責(zé)制度設(shè)計在實踐中出現(xiàn)了制度上的空缺。

(四)監(jiān)督機制缺失，影響行政問責(zé)有效實施

地方政府的執(zhí)行性行為和決策性行為在實踐中可能會與預(yù)期結(jié)果產(chǎn)生偏差。對地方政府行政問責(zé)，其重要的一環(huán)就是建立監(jiān)督機制。我國行政問責(zé)的監(jiān)督機制較為薄弱，主要表現(xiàn)有缺乏事后評估機制、缺乏有效的司法救濟機制、監(jiān)督主體和程序不明確等問題。如地方政府行政問責(zé)監(jiān)督機制中的事后評估機制在我國地方政府的相關(guān)規(guī)范中就有明顯的缺失。

四、完善各級地方政府行政問責(zé)機制的建議

(一)改善行政問責(zé)的外部環(huán)境

與其他制度一樣，行政問責(zé)制的正常運行需要良好外部環(huán)境的包容和鼓勵。建立新型的問責(zé)文化，可以為行政問責(zé)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。地方政府的行政問責(zé)要形成制度化并得到真正的貫徹和落實，還要從思想觀念入手。要讓行政機關(guān)真正認(rèn)清行政問責(zé)在工作中的重要意義，從而更加積極主動的實施。有組織有系統(tǒng)地加強對領(lǐng)導(dǎo)干部的民主理論與問責(zé)教育，不斷提高領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識。同時，在群眾中也要加強問責(zé)教育，提高群眾的行政問責(zé)參與熱情，建立良好的行政文化。

(二)規(guī)范問責(zé)主體的設(shè)定及權(quán)力

問責(zé)主體是地方政府行政問責(zé)制的重要組成部分。地方問責(zé)主體的規(guī)范對健康有序的行政問責(zé)制度具有重要意義。作為自己的法官，同體問責(zé)在制度上有著天然的優(yōu)勢和弊端，其主體設(shè)定以及權(quán)力的授予都需要法律制度的明確規(guī)范。政府體系內(nèi)的問責(zé)在機構(gòu)的設(shè)置和管理上有自上而下的權(quán)威性和有效性，這是異體問責(zé)無法比擬的。同體問責(zé)要求突破思想的桎梏，實事求是地實施問責(zé)。

(三)合理拓寬地方政府行政問責(zé)范圍

行政問責(zé)作為一種行政治理方式在現(xiàn)代社會被普遍運用。厘清行政問責(zé)和相關(guān)概念的區(qū)別有助于更好地明確問責(zé)客體。規(guī)范行政問責(zé)的客體首先要明確地方政府各部門的職責(zé)分配，解決權(quán)力交錯問題，消除責(zé)任模糊地帶。其次要明確黨政分工，規(guī)范權(quán)力運作。避免以黨內(nèi)處分代替行政責(zé)任。再次要規(guī)范不同層級地方政府的責(zé)任，通過規(guī)范避免級別認(rèn)定困難的問題。除此之外，地方政府行政問責(zé)范圍應(yīng)合理拓寬，延伸到涉及公共利益、關(guān)系民生的大事。

(四)建立科學(xué)的地方政府績效評估體系

地方政府責(zé)任評估體系的建立，實施上就是服務(wù)型政府理念在實踐中的應(yīng)用，也是重塑政府責(zé)任心的必要途徑。近年來某些地方政府由于缺少外部監(jiān)督而疏于自務(wù)管理。績效評估可以以量化的方式對政府進行精細化管理，其核心是通過對政府行政行為的客觀考核評價，推動政府管理更加科學(xué)化、規(guī)范化和程序化。經(jīng)濟增長幅度、利益分配方式、社會公眾的參與性和穩(wěn)定度都是評估時需要綜合考慮的要素?？冃гu估體系不僅對政府的責(zé)任進行評價，也綜合考量政府的職能和權(quán)力等相關(guān)問題。[3]

(五)完善行政問責(zé)的程序

程序正義是是人治與法治之間的分割線。行政問責(zé)的立法首先要規(guī)范行政問責(zé)的程序，以規(guī)范的制度來保障問責(zé)主體的權(quán)利和權(quán)力。建立行政問責(zé)程序的首要考慮是建立行政問責(zé)平臺。明確哪些機關(guān)是行政問責(zé)的專門受理機關(guān)，對各類主體的投訴、檢舉和控告進行受理。明確行政問責(zé)過程中的各項制度，如問責(zé)受理者回避制度、問責(zé)對象的申辯制度以及問責(zé)者的保護制度等原則問題。通過立法規(guī)定相關(guān)的期限、明確不同主體行使行政問責(zé)制度的具體流程。通過程序的規(guī)范使得地方政府行政問責(zé)制度更加具有穩(wěn)定性和可操作性。

綜上所述，地方政府行政問責(zé)制度的發(fā)展是我國法治文明建設(shè)的一項重要內(nèi)容，也是我國政府行政管理改革的必經(jīng)之路。地方政府行政問責(zé)制度的完善對我國民主政治的發(fā)展和社會的進步有著不可忽略的重要作用。地方政府行政問責(zé)制度的發(fā)展需要密切結(jié)合我國的國情，從歷史和現(xiàn)實兩方面進行綜合考量，分析問題產(chǎn)生的原因。通過不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，對制度加以改進，充分調(diào)動各類主體參與行政問責(zé)的積極性，拓寬行政問責(zé)的范圍，建立科學(xué)的行政責(zé)任評估體系。通過立法規(guī)范地方政府行政問責(zé)制度，為科學(xué)問責(zé)、公正問責(zé)提供法律保證，發(fā)揮行政問責(zé)制度的應(yīng)有作用。

[1]唐鐵漢.我國開展行政問責(zé)制的理論與實踐[J].中國行政管理，2007(1)：6.

[2]王仰文.行政決策責(zé)任追究的制度觀察[J].法治研究，2013(12)：17

[3]張金芬.完善我國地方政府績效評估的途徑分析[J].當(dāng)代世界與社會主義，2010(4)：23 .

*遼寧省政府法制辦2016年“加快建設(shè)法治政府，全面推進依法治省”項目課題“遼寧各級地方政府行政決策問責(zé)機制研究”(項目編號：2016LNFZZX-ZX21)的階段性研究成果。

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