陳孝文，齊延生

(中共泉州市委黨校，福建泉州362000)

改革實(shí)踐

加強(qiáng)地方政府“智庫(kù)”建設(shè)研究
——以福建泉州市為例

陳孝文，齊延生

(中共泉州市委黨校，福建泉州362000)

“智庫(kù)”作為完善政府治理能力的重要手段，能提高地方政府的決策水平。泉州智庫(kù)建設(shè)作了若干探索，但離建立一個(gè)多元化和富有競(jìng)爭(zhēng)性的決策咨詢系尚存在差距。提升地方政府決策水平的科學(xué)化和民主化，必須加強(qiáng)“智庫(kù)”建設(shè)，通過(guò)整合現(xiàn)有力量，建立政府決策咨詢的組織機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的咨詢作用。

智庫(kù)；決策咨詢；保障機(jī)制

1 國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)綜述

1.1 國(guó)外智庫(kù)研究

“智庫(kù)”，也稱為“思想庫(kù)”(Think Tanks)，是一種相對(duì)穩(wěn)定的且獨(dú)立運(yùn)作的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)[1]。國(guó)外智庫(kù)研究先后形成了三種不同的傳統(tǒng):一是歷史路徑：Smith（1991）研究了政策專(zhuān)家和理論研究人員以及后來(lái)發(fā)展壯大的思想庫(kù)學(xué)者在美國(guó)政治生活的作用和歷史地位。認(rèn)為美國(guó)“智庫(kù)”發(fā)展主要有兩個(gè)因素，一方面是基金會(huì)的支持與幫助，另一方面是言論自由等人權(quán)制度。二是實(shí)證主義。學(xué)者們注重“智庫(kù)”發(fā)揮的實(shí)踐作用，通過(guò)“智庫(kù)”增加對(duì)政策的影響，形成了定性分析和定量分析的實(shí)證主義研究方法。Stone（1996）她認(rèn)為思想交流碰撞在政策討論研究中能形成多重分析,并劃分了思想庫(kù)的組織管理和認(rèn)知網(wǎng)絡(luò)兩個(gè)層次，提出“思想庫(kù)”實(shí)現(xiàn)影響力的原因進(jìn)行了理論開(kāi)發(fā)。三是國(guó)際比較研究。將智庫(kù)進(jìn)行時(shí)間和空間上的比較研究，并注重智庫(kù)在政策上的地位和作用。Howlett（1995）認(rèn)為，應(yīng)將政策過(guò)程可拆分為議程設(shè)定、目標(biāo)與計(jì)劃的形成、計(jì)劃執(zhí)行、對(duì)執(zhí)行和影響的評(píng)估等過(guò)程，而思想庫(kù)可在不同的情況下作為參與者并影響政策的過(guò)程。

1.2 國(guó)內(nèi)智庫(kù)研究

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)“智庫(kù)”的研究主要集中在發(fā)展戰(zhàn)略和研究定位上，一是當(dāng)前“智庫(kù)”水平層次分析。柴艷榮（2005)認(rèn)為政府智庫(kù)建設(shè)在知識(shí)結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)等方面配置不合理,并且體制內(nèi)的智庫(kù)作用發(fā)揮不充分。胡鞍鋼（2014)認(rèn)為中國(guó)特色新型智庫(kù)除具備智庫(kù)的共同特點(diǎn)外，還應(yīng)具備“特”、“專(zhuān)”、“新”、“優(yōu)”的鮮明特征[2]；二是政府智庫(kù)的發(fā)展方向。楊偉才(2008)提出政府政策的決策者與執(zhí)行者、決策者與決策研究者應(yīng)當(dāng)適度分離,形成規(guī)范化的決策運(yùn)作機(jī)制,完善政府扶持的智庫(kù)建設(shè),并大力發(fā)展民間智庫(kù)[3]；三是智庫(kù)機(jī)制的建設(shè)與完善,這是國(guó)內(nèi)學(xué)者比較關(guān)注的熱點(diǎn),李建軍（2010）認(rèn)為智庫(kù)的作用主要體現(xiàn)為生產(chǎn)思想、設(shè)計(jì)政策、引導(dǎo)社會(huì)思潮、儲(chǔ)備和周轉(zhuǎn)人才，智庫(kù)的建設(shè)應(yīng)完備這目的。何永紅(2008在對(duì)寧波“智庫(kù)”現(xiàn)狀實(shí)證研究的基礎(chǔ)上，提出建立地方政府重大決策咨詢論證制度化和暢通民情反映制度,健全決策的監(jiān)督和糾錯(cuò)機(jī)制[4]；四是中國(guó)智庫(kù)色及發(fā)展思路。中國(guó)行政體制改革研究會(huì)課題組(2014)提出從總體目標(biāo)、激勵(lì)機(jī)制、合作機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制方面對(duì)智庫(kù)進(jìn)行構(gòu)建[5]。楊馥源(2008)提出要完善專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)專(zhuān)家咨詢與民眾公共參與相結(jié)合的決策機(jī)制，要注重專(zhuān)家的組成層次，實(shí)現(xiàn)多領(lǐng)域、多水平、多學(xué)科專(zhuān)家論證參與。

2 泉州市“智庫(kù)”建設(shè)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

2.1 研究機(jī)構(gòu)分散分離

①研究機(jī)構(gòu)分散。從地方黨委政府設(shè)立機(jī)構(gòu)看，一般設(shè)立了市委政研室、市政府發(fā)展研究中心、市人大研究室、市政協(xié)研究室等4個(gè)等機(jī)構(gòu)。另外在市委組織部、宣傳部、黨校，市發(fā)改委、社科聯(lián)等黨委和政府等部門(mén)中也設(shè)立類(lèi)似研究綜合科室。另外，在國(guó)立華僑大學(xué)、泉州師范學(xué)院等高等院校也設(shè)立若干研究所。由于各類(lèi)機(jī)構(gòu)設(shè)置獨(dú)立和服務(wù)職能定位不一，研究對(duì)象和服務(wù)內(nèi)容各自不同，形成相對(duì)服務(wù)群體及研究視角，研究資源分散和單一，經(jīng)費(fèi)和人力資源保障有高不低，且存在多頭組織、力量分散、課題重復(fù)等現(xiàn)象，加上信息協(xié)調(diào)溝通渠道不充分，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的熱點(diǎn)難點(diǎn)掌握不足，決策咨詢研究“散兵游勇”者居多，缺乏團(tuán)體攻關(guān)優(yōu)勢(shì)；

②客觀公平的咨詢論證不足。專(zhuān)家咨詢已經(jīng)成為政府重在決策程序的一個(gè)基本環(huán)節(jié)。但部分專(zhuān)家咨詢論證，已成為形式主義。專(zhuān)家咨詢成為符合制度規(guī)定和程序要求，執(zhí)行過(guò)程中帶有“領(lǐng)導(dǎo)先下結(jié)論、專(zhuān)家?guī)兔φ撟C”的情況。另外，政府研究機(jī)構(gòu)屬于機(jī)制內(nèi)單位，缺乏獨(dú)立性，客觀公正的政策咨詢存在疑問(wèn)。現(xiàn)實(shí)操作中，專(zhuān)家了解相關(guān)決策事件背景、內(nèi)容缺乏相關(guān)時(shí)間，政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不夠細(xì)致與完善，科研院所和專(zhuān)家學(xué)者收集掌握的信息資料很少被綜合利用，無(wú)法于提供全面、及時(shí)、準(zhǔn)確、適用的論證信息，咨詢決策草率與急迫，缺乏事前溝通。

2.2 咨詢學(xué)者作用不足

①?zèng)]有形成全市統(tǒng)一的專(zhuān)家資訊庫(kù)，全市不少部門(mén)成立自己的咨詢委員會(huì)，但專(zhuān)家的構(gòu)成相對(duì)固定集中在泉州地面的高校、政府職能部門(mén)等領(lǐng)導(dǎo)專(zhuān)家，國(guó)家層面和外省市的很少，國(guó)際層面的專(zhuān)家更少。如在經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)組中，全部成員均為在泉州工作專(zhuān)家學(xué)者，無(wú)國(guó)家、省內(nèi)層面成員；②全市沒(méi)有形成統(tǒng)一的咨詢專(zhuān)家機(jī)制。咨詢力量尚未得到有效整合，造成咨詢重復(fù)，實(shí)用性、應(yīng)景型的咨詢較多，活動(dòng)開(kāi)展和課題研究缺少經(jīng)費(fèi)保障，難以調(diào)動(dòng)專(zhuān)家積極性；③決策咨詢的評(píng)價(jià)機(jī)制不完善。對(duì)研究人員的決策咨詢獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制模糊，重視定性標(biāo)準(zhǔn)，忽視定量標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)對(duì)決策咨詢?nèi)藛T的評(píng)價(jià)績(jī)效存在偏差，職稱評(píng)定等方面過(guò)多強(qiáng)調(diào)文章數(shù)量和，忽視咨詢工作質(zhì)量和效益，忽視決策咨詢的執(zhí)行過(guò)程和真實(shí)結(jié)果。

2.3 決策咨詢?nèi)瞬湃狈?/p>

①“智庫(kù)”市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展不充分。2013—2015年期間公開(kāi)課題招標(biāo)等研究?jī)?nèi)容中，泉州僅有“泉州金改首批研究課題”、“泉州市‘十三五’規(guī)劃前期重大課題”等課題招標(biāo)。大量指派性課題的存在以及缺乏公平的課題招標(biāo)機(jī)制，弱化各類(lèi)“智庫(kù)”競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，同時(shí)，專(zhuān)家組成的全面性與合理性存在不健全機(jī)制，部分決策咨詢涉及到多個(gè)方面、多個(gè)專(zhuān)業(yè)、多個(gè)領(lǐng)域，需要多個(gè)領(lǐng)域的專(zhuān)家咨詢論證。但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中把問(wèn)題簡(jiǎn)單化，咨詢論證邀請(qǐng)的專(zhuān)家不夠全面；②人才培養(yǎng)機(jī)制沒(méi)有形成。研究人員的自身研究能力不強(qiáng)，對(duì)于現(xiàn)有體制研究人員，缺乏系統(tǒng)決策咨詢培養(yǎng)機(jī)制，要通過(guò)暢通建言獻(xiàn)策渠道，充分發(fā)揮新型智庫(kù)作用；③民間“智庫(kù)”難于有效參與。因?yàn)槔嬖V求渠道的不暢，非官方“智庫(kù)”很少有公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，其匯聚民智的功能難以有效發(fā)揮，一定程度上導(dǎo)致民意表達(dá)不暢、社會(huì)共識(shí)難以凝聚，包括企業(yè)等社會(huì)各界的一大批理論素養(yǎng)好、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的同志難于發(fā)揮其決策咨詢作用。

3 加強(qiáng)泉州“智庫(kù)”建設(shè)的建議措施

3.1 合理分配研究力量

全面梳理市級(jí)機(jī)構(gòu)的決策研究力量，成立市“智庫(kù)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)“智庫(kù)”全面建設(shè)及組織領(lǐng)導(dǎo)工作，并督促“智庫(kù)”履行職責(zé)、發(fā)揮作用。其可構(gòu)建包括受市委、市政府委托，獨(dú)立開(kāi)展圍繞泉州發(fā)展思路、發(fā)展戰(zhàn)略和重大問(wèn)題、重要政策的即時(shí)綜合研究，并提供決策咨詢論證。通過(guò)研究和分析形成新的政策建議，充分利用調(diào)研報(bào)告、座談對(duì)話、出版書(shū)刊、舉辦各類(lèi)交流研討、媒體宣傳等方式研討經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)容。對(duì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大舉措、重大項(xiàng)目、重大事件提供前期咨詢報(bào)告，提供綜合判斷。對(duì)市級(jí)機(jī)關(guān)部門(mén)的決策咨詢工作進(jìn)行研討、聯(lián)絡(luò)和協(xié)調(diào)，溝通比較，形成對(duì)重大決策的實(shí)施進(jìn)行程序監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估等。

3.2 提升外來(lái)人才引進(jìn)

充分發(fā)揮各類(lèi)專(zhuān)家學(xué)者能動(dòng)作用。在更在范圍內(nèi)組織各類(lèi)人才，積極從政府機(jī)構(gòu)、高等院校研究機(jī)構(gòu)、獨(dú)立研究部門(mén)、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)領(lǐng)軍等不同層面，選取知名研究院所、專(zhuān)家、企業(yè)家進(jìn)入智庫(kù)，構(gòu)建一個(gè)高端有效的專(zhuān)家?guī)?。適當(dāng)增加科研機(jī)構(gòu)專(zhuān)家，選聘國(guó)家層面的專(zhuān)家及少量外籍專(zhuān)家，為泉州提供更高層次的決策動(dòng)向；通過(guò)聘請(qǐng)各類(lèi)具有實(shí)踐和研究型官員，以及在當(dāng)?shù)匦袠I(yè)發(fā)展中具有重大影響的企業(yè)家參與到?jīng)Q策咨詢工作中，用不同視角提出建議意見(jiàn)；加強(qiáng)與本地泉州高校、科研院所的“智庫(kù)”建設(shè)研究，結(jié)合政府的中心和影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展熱點(diǎn)，綜合擬定一批關(guān)系當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，或區(qū)域、跨部門(mén)、跨行業(yè)、跨學(xué)科的發(fā)展重向和方向，構(gòu)建高校、科研院所等機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。促進(jìn)黨政、高校、企業(yè)和民間“智庫(kù)”之間的交流合作、協(xié)同創(chuàng)新；探索集成、高效的新模式，對(duì)封閉、分散的研究資源進(jìn)行優(yōu)化組合，對(duì)重點(diǎn)課題組織多領(lǐng)域、多學(xué)科的專(zhuān)家聯(lián)合攻關(guān)。

3.3 構(gòu)建智庫(kù)管理方式

圍繞市委、市政府的中心工作和事關(guān)全局的重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，采用課題招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)等多種方式協(xié)調(diào)組織多家智庫(kù)共同攻關(guān)。建立由市“智庫(kù)”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組確定重點(diǎn)課題、邀請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)題、專(zhuān)業(yè)咨詢委員會(huì)根據(jù)研究特長(zhǎng)和本專(zhuān)業(yè)的具體情況自行擬定課題和市直部門(mén)、各縣區(qū)及其他相關(guān)部門(mén)委托研究相結(jié)合的選題機(jī)制。完善重大決策意見(jiàn)和決策項(xiàng)目的參與機(jī)制，對(duì)涉及公共利益和群眾團(tuán)體的切身利益事項(xiàng)，通過(guò)舉辦聽(tīng)證會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)、交流會(huì)、對(duì)話會(huì)、座談會(huì)等各類(lèi)方式開(kāi)放活潑的參與機(jī)制，廣泛征求“智庫(kù)”專(zhuān)家意見(jiàn)。建立健全政策評(píng)估和全過(guò)程監(jiān)督制度，探索公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買(mǎi)決策咨詢服務(wù)體制機(jī)制，將“智庫(kù)”建設(shè)提供的戰(zhàn)略研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、咨詢報(bào)告等服務(wù)納入政府采購(gòu)范圍。

3.4 完善智庫(kù)保障機(jī)制

①完善人才培養(yǎng)辦法。加強(qiáng)政府部門(mén)與研究機(jī)構(gòu)人員交流合作，優(yōu)先引進(jìn)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論水平的人員參與決策研究工作。通過(guò)項(xiàng)目合作或者產(chǎn)學(xué)合作等方式，推進(jìn)研究人員到實(shí)際工作部門(mén)學(xué)習(xí)或掛職鍛煉，提高研究人員理論與實(shí)踐結(jié)合水平，提高調(diào)研工作人員研究能力和服務(wù)調(diào)研的水平；

②完善激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)制訂獎(jiǎng)勵(lì)管理辦法，更多地鼓勵(lì)專(zhuān)家學(xué)者開(kāi)展決策咨詢的研究和調(diào)研活動(dòng)，暢通渠道，提高各類(lèi)決策咨詢成果的轉(zhuǎn)化率，提高對(duì)決策研究人員的獎(jiǎng)勵(lì)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；

③完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。設(shè)立全市“智庫(kù)”建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)和發(fā)展資金，統(tǒng)籌用于全市決策咨詢研究工作。建立“智庫(kù)”專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用制度，全面引入課題公開(kāi)招投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)構(gòu)建政府購(gòu)買(mǎi)決策咨詢成果的服務(wù)機(jī)制，規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)資金使用程序，提高資金使用的效率和質(zhì)量。

3.5 提高咨政能力水平

①建設(shè)“智庫(kù)”參與政府決策的有效機(jī)制。有計(jì)劃地組織“智庫(kù)”專(zhuān)家對(duì)我市重大政策方案、重大政策措施、重大工程項(xiàng)目等決策事項(xiàng)出臺(tái)前的咨詢論證，并根據(jù)決策后需求，開(kāi)展評(píng)估解讀活動(dòng),建立一整套政策監(jiān)測(cè)評(píng)估體系；

②拓展咨政成果轉(zhuǎn)化平臺(tái)。鼓勵(lì)加大對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容和重點(diǎn)課題的前期研究力度，增加具有決策參考價(jià)值的對(duì)策建議、論證報(bào)告、研究報(bào)告，能夠迅速、直接進(jìn)入黨委和政府的決策咨詢視野。充分發(fā)揮內(nèi)參等的平臺(tái)作用，將“智庫(kù)”專(zhuān)家學(xué)者的研究報(bào)告或建議第一時(shí)間呈送黨委政府領(lǐng)導(dǎo)，供決策參考；

③建立多渠道“智庫(kù)”成果傳播機(jī)制。加大對(duì)優(yōu)秀決策咨詢成果的獎(jiǎng)勵(lì)力度，充分利用廣播新聞等解讀政府聲音，傳播“智庫(kù)”思想。鼓勵(lì)各類(lèi)“智庫(kù)”與新媒體平臺(tái)的交流溝通，增加對(duì)相關(guān)領(lǐng)域話語(yǔ)權(quán)。

[1]Cockett,R ichard,1994,Thinking the Unthinkable:Think Tanks and the Counter-Revolution,1931—1983.London:HarperCollins.

[2]胡鞍鋼.建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)：實(shí)踐與總結(jié)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(3):4-10.

[3]楊偉才.我國(guó)政府決策咨詢發(fā)展路徑初探[J].湖南文理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2008(9):22-26.

[4]何永紅.寧波市政府決策咨詢機(jī)制建設(shè)的實(shí)證研究[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版),2008(7):35-37.

[5]中國(guó)行政體制改革研究會(huì)課題組.中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的總體思路[J].理論參考,2014（2）10-14.

［責(zé)任編輯：路 實(shí)］

Strengthen LocalGovernment“Think Tank”Construction Research——ACase Study ofQuanzhou in Fujian

CHENXiao-wen,QIYan-sheng
(Teaching and Research Section of Economics,CPC Quanzhou Municipal Party School,Quanzhou Fujian 362000,China)

Think tank asan importantmeans to improve the ability ofgovernmentgovernance,can improve the level of local government decision-making.Quanzhou think tank construction made a number of exploration,there were gaps between the establishment of a diversified and competitive decision-making consulting system gap.Through the integration of existing forces,the establishment of government decision-making consultingorganizations,furtherplay theadvisory roleofexpertsand scholars.

Locality;Think Tank;Policy Consultation

F812.7

A

1673-5919（2016）06-0039-03

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.06.010

2016-10-13

陳孝文（1981-），男，福建德化人，碩士研究生，講師。研究方向：行政管理。