李湘玲，王 慧

（1.吉首大學商學院，湖南吉首416000；2.通化師范學院工商管理學院，吉林通化134000）

改革實踐

張家界市國有林場改革現(xiàn)狀及發(fā)展研究

李湘玲1，王 慧2

（1.吉首大學商學院，湖南吉首416000；2.通化師范學院工商管理學院，吉林通化134000）

張家界市國有林場改革研究對武陵山片區(qū)減貧重任和可持續(xù)發(fā)展具有重要推動作用。張家界市國有林場貧困來源于國有林場人員增長過快、不能享受優(yōu)惠待遇、承擔了過多的社會職責、沒有有效的激勵機制和地區(qū)行業(yè)選擇性發(fā)展。張家界市國有林場改革主要側重于林場定性定編、政企事分開、加強內部管理和目標考核。需要解決場內林農的生存壓力、鼓勵職工內部創(chuàng)業(yè)、政策資金傾向國有林場，并對可市場化資源實行企業(yè)化管理。

扶貧；國有林場；改革

1 前言

武陵山片區(qū)是國家著名的生態(tài)脆弱區(qū)，也是“中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）”扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。武陵山片區(qū)國有林場作為本地區(qū)森林資源的重要儲備基地和生態(tài)文明建設的重要載體，因其管理體制僵化、森林資源權屬不清、產業(yè)結構單一，存在經濟危困的不合理現(xiàn)狀，亟需行政和森林資源管理體制改革，開展有效的生態(tài)扶貧來改變此種現(xiàn)狀。同時，國有林場通過技術服務、產業(yè)協(xié)同、提供就業(yè)有效帶動林場周邊區(qū)域發(fā)展，對于“多山少田”的武陵山片區(qū)減貧重任和可持續(xù)發(fā)展具有重要推動作用。2011年，湖南省作為國有林場改革的試點省，較早地進行了改革嘗試，有了一定的基礎，2015年的國有林場改革實施也早于其他省。同時，張家界市作為旅游強市，轄區(qū)內的國有林場對旅游經濟作出了巨大的貢獻，本文以張家界市國有林場為例，深入分析國有林場改革前的困難成因、改革基礎，研究國有林場改革的歷史及現(xiàn)狀，構建以個人自我發(fā)展能力為主的國有林場微觀個體扶貧、國有林場發(fā)展能力為主的宏觀區(qū)域發(fā)展的建議，具有典型意義。

國內學者關于國有林場改革的研究主要集中在國有林場貧困原因和改革實踐研究上。國有林場“經濟危困、再就業(yè)壓力大、債務負擔沉重”來源于基礎設施落后、管理體制僵化、森林資源權屬不清、林區(qū)經濟結構調整滯后、森林資源監(jiān)督被“內部化”等國有林經營和管理普遍存在的原因[1-3]。與東北重點國有林區(qū)相比較，國有林場還缺乏正常穩(wěn)定的收入來源、科技支撐薄弱、政策執(zhí)行難[4-5]，而褚利明（2012)則進一步指出管理體制不順直接造成了國有林場經濟極度困難[6]。在國有林場改革路徑選擇上，大多數(shù)研究集中在如何加快純事業(yè)化改革，強調政府出臺政策扶持公益類林場[7-8]。但也有部分學者認為國有林場應向企業(yè)而不是向事業(yè)轉變，強調提供生態(tài)產品的企業(yè)化運營改革模式[9]。在實踐中，有“全額預算事業(yè)單位管理改革”、“生態(tài)林場”、“國有林場森林資源管理改革”、“國有林場管護站新建設”、“森林可持續(xù)經營改革”等模式[10-11]，提出了森林分類經營、剝離社會職能、加強財政扶持政策、股份制改革、加強基礎設施建設和完善社保體系等促進國有林場發(fā)展的對策建議[12-13]。

還有部分學者研究了林業(yè)定點扶貧和扶貧績效評價。認為林業(yè)定點扶貧工作要注重加強科學規(guī)劃、加大資金投入、大力調整結構、發(fā)展林業(yè)生產力、完善稅收扶持政策等主要對策[14-15]；扶貧績效評價研究主要集中在具體扶貧政策的績效評估和扶貧整體績效的評估兩個方面，是以資金管理為核心的評價模式。向玲凜，鄧翔（2013）從經濟效益、社會效益、生態(tài)環(huán)境三個維度構建扶貧績效綜合評價指標體系，以貴州國家級民族重點扶貧縣為例，探討“開發(fā)式”扶貧政策的實施效果以及經濟增長的減貧效應[16]。韓偉等（2013）圍繞經濟發(fā)展、社會發(fā)展、人口素質、生活質量、民主法制、資源環(huán)境設計了扶貧績效評估指標體系[17]?，F(xiàn)行扶貧績效指標僅從政策設計本身及其政策效果出發(fā)，只評價了扶貧產出和結果，沒有關注扶貧政策是如何執(zhí)行的，沒有將投入目標和運作過程納入評價對象[18-19]。

以上成果無疑為本研究提供了堅實的基礎，但亦存在諸多不足。第一，視角上，對武陵山片區(qū)國有林場生態(tài)扶貧的重要性和路徑，武陵山片區(qū)國有林場的“政企合一”改革和森林資源管理體制改革有效性進行的研究還很少。第二，內容上，缺乏對武陵山片區(qū)國有林場生態(tài)扶貧的路徑研究，如何不再擁有金餑餑而守窮，缺乏民族地區(qū)國有林場生態(tài)扶貧保障體系研究。第三，研究方法上，多數(shù)研究仍停留在定性的宏觀層面，定量和微觀實踐層面的研究很少，對基于生態(tài)保護下的武陵山片區(qū)國有林場森林資源有效經營還缺乏典型案例分析，未提出可借鑒的國有林場生態(tài)扶貧發(fā)展路徑和理論體系。

2 張家界市國有林場貧困成因分析

2015年改革前，張家界市共有國有林場13個，其中市本級1個（張家界市喻家溪實驗林場）、永定區(qū)4個（白云庵、漩水、豬石頭、石長溪）、武陵源區(qū)3個（張家界、索溪峪、天子山）、慈利縣2個（江埡、青龍灣）、桑植縣3個（西界、四門巖、斗蓬山），大多建立于20世紀五六十年代。全市在國有林場基礎上建立國家級森林公園4個（張家界、天門山、天泉山、峰巒溪）、省級森林公園1個（江埡）；建立國家級自然保護區(qū)1個（八大公山）、省級自然保護區(qū)3個（張家界、索溪峪、天子山）。全市國有林場經營總面積3.86萬hm2（其中國有2.23萬hm2、集體0.91萬hm2、聯(lián)營或托管0.71萬hm2），占全市林地面積的6.8%，培育了全市15%的森林資源。森林蓄積量325.64萬m3，其中國有237.65萬m3，集體50.15萬m3，聯(lián)營或托管37.84萬m3。有生態(tài)公益林面積3.16萬hm2，其中國家級公益林2.74萬hm2，地方公益林0.42萬hm2，2014年補償面積 2.72萬hm2。2014年底，全市國有林場債務總額49 531萬元，其中用于營林造林、森林管護及基礎設施建設等形成的銀行貸款31 261萬元，社會保障債務3 375萬元，其他債務14 895萬元。而基礎設施的落后程度，則進一步體現(xiàn)了貧困的深度。2011年底，有飲水困難的有2個工區(qū)，用電和通訊困難的有5個工區(qū)，不通電和公路的工區(qū)有19個，不通電話的有5個。林場辦公和生產用房大部分是20世紀90年代以前修建的，已經成為危房的有6個場38棟15 000m2。

張家界市國有林場的困境來源有和一般國有林場相同的原因，如人員增長過快，沒有納入社會主義新農村建設范疇等。而所在地區(qū)的工業(yè)經濟落后，又適逢行業(yè)選擇性發(fā)展，導致貧困進一步深化和升級。

2.1 國有林場人員人數(shù)急劇增長

1989年，張家界市國有林場干部職工人數(shù)為1 168人，其中退休的只有86人，每年工資開支僅需154萬余元，而到了2005年底全市國有林場人數(shù)達到3 016人（不含2004年11月石長溪國有林場采取處置資產置換身份的93人），其中退休的達到642人，是 1989年 2.58倍。最高峰甚至超過4 000人。

人員增長過快的原因主要有地區(qū)性原因和政策性原因。張家界市地處山區(qū)，國有企業(yè)少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部家屬子女農轉非，退伍軍人、大中院校畢業(yè)學生的安置，以及電站、飛機場等一些重點工程的失地農民安置，國有林場都是主要安置單位之一。

2.2 下崗職工不能享受優(yōu)惠待遇

國有林場下崗職工屬城鎮(zhèn)戶口，沒有田土等基本生產資料，本應納入到城鎮(zhèn)最低生活保障范圍，但政府相關部門認為國有林場是事業(yè)單位的職工，地處邊遠山區(qū)農村，不屬于城鎮(zhèn)，不應納入低保范圍，下崗職工也沒有再就業(yè)優(yōu)待證，享受不到應有的優(yōu)惠待遇。

2.3 社會職責過多

國有林場除要承擔本林區(qū)的森林防火和保護工作外，還要承擔周邊森林防火和保護工作，特別是有代管村的國有林場還要履行政府一級職能和義務。如張家界林場（森林公園）最為典型，政府級別的機構都有設置，四門巖林場還保留了社會辦學的職能。

2.4 沒有形成有效的激勵機制

由于歷史原因，國有林場缺乏經營自主權，是以層級管理為核心的行政管理體系。法人由上級任命，經營活動圍繞上級部門的政策和法規(guī)開展。國有林場沒有真正引入現(xiàn)代管理制度和激勵機制，干部職工“等、靠、要”思想嚴重。

2.5 受限于旅游行業(yè)選擇性發(fā)展

張家界市單一的旅游經濟發(fā)展導致人員難以分流，發(fā)展經濟所需要的開拓性和創(chuàng)新型思維思想較難快速形成。而承擔風險、可持續(xù)性發(fā)展的思路和策略又是旅游經濟所亟需的。

3 張家界市國有林場改革的多元化基礎

張家界市國有林場雖然存在嚴重的經濟危困問題，但是已有良好的改革基礎。

3.1 張家界市國有林場環(huán)境保護、社會和經濟績效

3.1.1 環(huán)境保護績效

張家界市國有林場自建場來，培育了大量的森林資源，森林蓄積量達284.87萬m3，是珍稀動植物資源良好棲息、繁育場所。累計人工造林約1.51萬hm2，占總經營面積的40%。如青龍灣國有林場建場20多年來，營造林533.33 hm2，森林覆蓋率從43.5%提高到95%；白云庵國有林場建場以來，共造林1 046.13 hm2；石長溪國有林場累計完成人工造林0.19萬hm2；索溪峪國有林場自1991年8月成立，人工造林802 hm2，是所在縣生態(tài)修復和建設的重要基礎，有利于城市園林的長期規(guī)劃。

3.1.2 經濟績效

在市場經濟發(fā)展以來，張家界市國有林場每年為社會提供商品材8～10萬m3，提供杜仲皮300 t/年，厚樸、黃柏200 t/年。國有林場推動了張家界市“三木”藥材的發(fā)展。不僅有專業(yè)的“以杜仲為主”的江埡林場，曾經帶動了慈利縣2萬hm2杜仲產業(yè)的發(fā)展。而西界林場和四門巖林場則帶動了桑植縣2萬hm2黃柏河2.67萬hm2厚樸產業(yè)的發(fā)展。

國有林場森林資源豐富，在旅游發(fā)展方面存著得天獨厚的優(yōu)勢。張家界國家森林公園、天門山等市場經濟發(fā)展主體均是在張家界市國有林場資源基礎上發(fā)展而來。2012年共接待游客3 590.1萬人次，旅游收入208.71億元。相比2005年接待1 453萬人次，旅游收入64.35億元，實現(xiàn)了量的飛躍。旅游經濟的發(fā)展，也帶動了村域經濟的發(fā)展。如曾是全市最貧困的村之一的袁家界村，躍居全市最富裕村之一，農民人均純收入由1982年的298元，2005年達到9 335元，而2011年則達3.9萬元，其中旅游收入3.5萬元，占人均收入的90%。

3.1.3 社會效益

支持和協(xié)助相鄰的20多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼辦起了30個鄉(xiāng)村林場，面積達1.33萬hm2，蓄積量達100多萬m3。提供多個就業(yè)崗位，建場以來直接提供就業(yè)崗位5 000多個，間接提供就業(yè)崗位8 000多個。特別是張家界和索溪峪國有林場發(fā)展旅游業(yè)以后，目前每年提供就業(yè)謀生崗位達20 000多個。在不同時期解決了各級干部職工家屬和子女就業(yè)、大中專畢業(yè)生和退伍轉業(yè)軍人安置、重點工程搬遷安置等現(xiàn)實問題，促進了社會穩(wěn)定和林區(qū)和諧。

而作為林業(yè)科技的試驗場、示范地，國有林場起到了科技領頭羊作用。如杜仲的環(huán)剝技術、響葉楊的繁育，杉木無性系選育，速生豐產林的栽培等都是先在國有林場開展的。

3.2 張家界市國有林場前期改革探索

①逐步實現(xiàn)了國有林場分類經營。全市13個國有林場共區(qū)劃生態(tài)公益林3.73萬hm2，占經營總面積的82.4%。

②基礎設施建設?；就瓿晌Ｅf房改造，飲水、林區(qū)道路、電網、通訊等已納入社會發(fā)展規(guī)劃。

③完成了稅費改革，全部職工加入了社會養(yǎng)老保險。以城鎮(zhèn)職工醫(yī)療、新型農村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險等方式解決了病有所醫(yī)問題，困難職工解決了低保。

④少數(shù)林場爭取到了當?shù)卣呢斦A算資金。通過政府出錢購買勞務，如森林撫育補貼試點、造林補貼、長防林工程建設、林分改造項目等。

⑤政府補貼。如生態(tài)公益林補償資金、中央財政貧困林場扶持資金、稅費改革轉移支付資金、成品油價格補助專項資金等。

⑥林場改革專項資金。該資金中央已經一次性下?lián)艿绞∝斦?，主要用于化解社保欠賬、營造公益林貸款等公益性債務。

⑦林場自下而上的改革嘗試。如石長溪林場自籌資金，對資源申請有償解除勞動關系的93名職工實現(xiàn)現(xiàn)金補償，置換了身份。慈利縣江埡林場在承包土地方面做了有益探索。

4 張家界市國有林場2015年改革措施

根據2015年中共中央、國務院頒布的《國有林場改革方案》，張家界市國有林場改革內容主要側重點如下：

4.1 林場定性定編

確定張家界市13個國有林場為公益一類事業(yè)單位，納入全額撥款事業(yè)單位管理，主要功能定位為保護培育森林資源、維護國家生態(tài)安全。根據工作性質、工作崗位設置、管護面積和難度等因素，確定全額事業(yè)編制322名，其中市本級2名、永定區(qū)88名、武陵源區(qū)109名、桑植縣81名、慈利縣42名，用于聘用管理人員、專業(yè)技術人員和骨干林業(yè)技能人員，經費納入同級政府財政預算。全市國有林場有正科8個、副科2個、正股2個。

為保證定性定編順利開展，進行了以下妥善安置：由林場提供林業(yè)特色產業(yè)等工作崗位逐步過渡到退休；加強有針對性的職業(yè)技能培訓，鼓勵和引導部分職工轉崗就業(yè)；對符合提前退休條件的林場職工，經職工自愿申請，按規(guī)定辦理提前退休手續(xù)。將全部富余職工按照規(guī)定納入城鎮(zhèn)職工社會保險范圍，平穩(wěn)過渡、合理銜接，確保職工退休后生活有保障。

4.2 政企事分開

按照國有林場政事分開和事企分開的原則，改革領導體制，落實林場法人自主權，實行場長負責制，完善森林資源監(jiān)管、資產管理、人事管理、財務管理制度。逐步剝離國有林場辦社會職能，就近納入統(tǒng)一管理。根據當?shù)貙嶋H，逐步理順國有林場與代管鄉(xiāng)鎮(zhèn)和代管村的關系。

4.3 加強內部管理和目標考核

實行以崗位績效工資制度為主要內容的收入分配制度，建立“以崗定酬、績酬掛鉤、按崗取酬、多勞多得”的分配機制，提高干部職工工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。把好“進口”，規(guī)范“出口”，嚴格遵守國家事業(yè)單位進人要求，強化對編制使用的監(jiān)管。

還采取了以下措施：一是加強基礎設施建設，將國有林場自供電網移交大電網和改造升級。對國有林場的飲水安全、森林防火、管護站點用房、林業(yè)有害生物防治等基礎設施納入政府規(guī)劃；將國有林場道路按屬性納入相關公路網規(guī)劃。落實國有林場職工住房公積金和住房補貼政策。將國有貧困林場扶貧工作納入政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。加大對林場基本公共服務的政策支持力度，促進林場與周邊地區(qū)基本公共服務均等化。二是落實管護經費，市級國有林場按照每公頃300元的標準，落實了國有林場公益林。三是債務化解，通過對國有林場所欠金融債務情況進行摸底，全市國有林場因營造公益林生產的不良債務，待國家有關部門出臺具體政策進行化解。符合呆帳核銷條件的，按照相關規(guī)定予以核銷。

5 張家界市國有林場改革可持續(xù)性建議

任何改革都是為勞動力、資本、土地等生產要素得到最充分的組合和優(yōu)化這個目標而開展的。在我國現(xiàn)行市場經濟體制下，如何進一步解決國有林場的人的問題，不僅有生存問題，還有進一步的發(fā)展問題，如何不再返貧，也是國有林場改革進一步深化過程中需要考慮和頂層設計的。

5.1 解決場內林農的生存壓力，提升行政村的自我發(fā)展能力

林農問題一直是國有林場發(fā)展過程中需要重視的問題，在林農穩(wěn)定和經濟發(fā)展上投入了大量的人力、物力?？衫^續(xù)提供靈活的生產資料、多元化的就業(yè)機會，進行相關職業(yè)和教育培訓，來減少此問題對林場發(fā)展的障礙，并轉化為積極的發(fā)展主體力量。

林農對改革期待高，但又不是國有林場改革直接受益者。在具體的政策上，可著重在生態(tài)移民、增加就業(yè)機會、移交代管村等進行改革。如在政策允許范圍內，由縣級政府協(xié)調、出資將其就近移居撤出林區(qū)；無法移民的，由政府出資并出臺政策比照鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃撥國有林地或增加就業(yè)機會；或將代管村就近移交當?shù)卣?。對已劃入森林公園的代管村，林場僅保留旅游資源開發(fā)權，其余行政事務就近移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，讓其成為真正意義上的行政村，提升行政村的自我發(fā)展能力。

5.2 鼓勵職工創(chuàng)業(yè)，加大林業(yè)產業(yè)化力度

對分流職工承包林地發(fā)展產業(yè)，進行經濟鼓勵。不僅是協(xié)助其組建專業(yè)協(xié)會或有限公司，發(fā)展適應本地區(qū)資源規(guī)劃的林業(yè)產業(yè)。還要對專業(yè)組織進行教育扶貧、金融扶貧，解決其發(fā)展人力、資金資本不足等顯著問題。

引入和鼓勵社會化融資渠道也是一條可行之路。以云計算和大數(shù)據技術為核心的互聯(lián)網技術正在改革金融服務的可選方式。而對于需要資金支持的林業(yè)企業(yè)或者合作社，充分利用新金融企業(yè)的業(yè)務內容、組織形態(tài)和制度改革之際，在三農貸款業(yè)務上獲得需要的資金。

5.3 增加生態(tài)項目建設，政策資金向國有林場傾斜

在安排生態(tài)建設項目、生態(tài)補償轉移支付資金時，應盡量傾向國有林場主體。國有林場作為生態(tài)建設的主力軍，已經構建了專業(yè)的林業(yè)施工隊伍，形成了專業(yè)化、規(guī)?；⒓夹g化管理，工程的實施和效果要明顯優(yōu)于其他社會化組織。

5.4 注重經營管理，對可市場化資源實行企業(yè)化管理

注重生態(tài)公益型林場中的商品林經營管理，在該林場下設經營機構，實行企業(yè)化精細管理。對開展生態(tài)旅游經營的國有林場，成立旅游經營機構，將行政管理與經營活動分離，實行自主經營、獨立核算，給予充分的經營自主權，發(fā)揮能動性。

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［責任編輯：付 佳］

Reform Statusand Development Suggestion of Zhangjiajie State Owned Forest Farm

LIXiang-ling1,WANGHui2
(1.BusinessCollege,Jishou University,Jishou Hunan 416000,China;
2.CollegeofBusiness Administration,Tonghua NormalUniversity,Tonghua Jilin 134000,China)

The Research on reform of the state-owned forest farm in Zhangjiajie City has an important role in reducing burden ofpoverty and promoting sustainable development inWulingmountain area.The poverty of the state-owned forest farm in Zhangjiajie City wasmainly originated from personnelgrowth too fast,not sharing thepreferential treatment,assuming toomuch social responsibility,no effective incentivemechanism and selective regional industry development.The reform of the state-owned forest farm in Zhangjiajie City, mainly focused on the qualitative and organization,separate governmentand enterprise,strengthen internal management and target assessment.Should solve the survival pressure from forest farmers,encourage workers entrepreneurship,capital policy tendency to the state-owned forest field,and promote enterprise managementof the resources thatcan be implementedmarketing.

Poverty Alleviation;State-owned Forest Farm;Reform

F326.23

A

1673-5919（2016）06-0015-05

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2016.06.004

2016-10-30

國家社科基金項目（14BGL092）；湖南社科基金項目（15YBX026）；吉首大學博士科研資助項目；湖南社科基金項目（15YBX022）

李湘玲（1974-），女，湖南湘潭人，副教授，博士。研究方向：林業(yè)經濟管理、創(chuàng)業(yè)管理。