白迎春

內蒙古民族大學政法與歷史學院，內蒙古 通遼 028043

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內蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺的原因以及對策

白迎春

內蒙古民族大學政法與歷史學院，內蒙古 通遼 028043

在黨的十八大，大力提倡堅持和完善民族自治區(qū)域自治制度的新時期，我國五大自治區(qū)仍處在沒有各自的自治條例的尷尬狀態(tài)?！睹褡鍏^(qū)域自治法》是我國民族法制的主要內容，根據(jù)民族自治區(qū)根據(jù)《民族區(qū)域自治法》制定自治條例與單行條例是民族自治區(qū)積極參與民族法制建設的重要表現(xiàn)形式，也是我國法制建設的重要環(huán)節(jié)。民族區(qū)域自治條例的缺口，導致我國法制建設的非完整性現(xiàn)象。內蒙古自治區(qū)是最先入手制定自治條例草案，并且根據(jù)政治經(jīng)濟文化等的變遷發(fā)展積極又及時修改完善草案一直到現(xiàn)今，主觀方面已經(jīng)具備制定自治條例的條件。本文對內蒙古自治區(qū)草案難以出臺的原因詳盡分析的基礎上做出相應的對策。

內蒙古自治區(qū)；自治區(qū)自治條例；自治條例草案；分權模式轉換

一、民族自治區(qū)制定自治條例的重要性

黨的十八大報告中提出：“全面正確貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區(qū)域自治制度”。堅持和完善民族區(qū)域自治制度，是做好新時期民族工作，處理好新時期國內民族事務的重要保證。自治條例，是民族區(qū)域自治制度的核心，但是內蒙古自治區(qū)現(xiàn)在為止還沒有自治條例。作為少數(shù)民族自治區(qū)，應該制定自己的自治條例。歷史以來我國各民族地區(qū)的人文地理環(huán)境大不同，其政治、經(jīng)濟、文化也有各自的特點。只有尊重與保護民族區(qū)域的以上特點，才能更好地發(fā)展民族區(qū)域，從而促進民族間的團結，在中央集權的體制下共同建設祖國。如果民族地區(qū)施行與全國通行的法規(guī)就顧及不到少數(shù)民族的特點和少數(shù)民族地區(qū)的特點[1]這將會影響民族地區(qū)的正常發(fā)展。因為我國是多民族國家，民族區(qū)域自治制度是基本政治制度，1984年根據(jù)《憲法》，制定頒布《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》(以下稱《民族區(qū)域自治法》)，2001年對本法進行修改，2005年國務院制定《實施“民族區(qū)域自治法”若干規(guī)定》，進一步解釋《民族區(qū)域自治法》在實施中的有關問題。

二、內蒙古自治區(qū)自治條例草案修改經(jīng)歷了漫長的過程

內蒙古自治區(qū)的自治條例起草工作早在1980年，也就是《民族區(qū)域自治法》還沒有頒布之前就已經(jīng)開始了。由于歷史上的客觀原因，草案經(jīng)歷了坎坎坷坷陸陸續(xù)續(xù)的修改過程，2005年，以中央民族工作會議暨國務院第四次民族團結進步表彰大會上的胡錦濤總書記的講話內容為契機，國務院做出了《關于進一步加強民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的決定》以及頒布《國務院實施〈中華人民公國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》。同年8月，自治區(qū)十屆人大常委會主任會議聽取了關于《制定〈內蒙古自治區(qū)自治條例〉工作方案》的匯報。[2]

三、內蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺的原因分析

(一)直接客觀原因

在自治條例起草和申報批準過程中國家經(jīng)濟體制改革、稅收制度改革以及《民族區(qū)域自治法》的修改等總是中斷草案的修改工作。1984年《民族區(qū)域自治法》頒布不久，我國進行經(jīng)濟體制改革，在計劃經(jīng)濟體制轉換為市場經(jīng)濟體制的過程中，經(jīng)濟體制管理逐漸由微觀指令性模式轉變?yōu)楹暧^調控性模式，所以經(jīng)濟管理一直處于不穩(wěn)定的狀態(tài)。在財政、稅收、金融、投資、貿易等經(jīng)濟管理領域出臺了一系列重大的改革措施。隨著經(jīng)濟體制改革的深入進行，面臨著將新的經(jīng)濟運行體制怎樣落實到民族自治地方的問題。也就是，如何將新的經(jīng)濟管理模式與自治區(qū)的自治權結合起來，是自治區(qū)制定自治條例必須考慮的主要問題。正因為這個原因，《民族區(qū)域自治法》也面臨著修改。2001年《民族區(qū)域自治法》修改后，又有必要對其實施過程中的某些問題更詳盡的解釋。但是經(jīng)濟體制一直未能定型，所以《民族區(qū)域自治法》的修改以及國務院關于《民族區(qū)域自治法》的實施辦法也未能及時出臺。因此，客觀上延緩了自治區(qū)自治條例的制定。[3]

(二)五大自治區(qū)共同面臨的問題

其實五大自治區(qū)都存在自治條例出臺難的問題。地方和中央之間采取行政化分權模式的中國，與采用立法化分權模式是不同的。行政化分權模式的特點：一是權力高度集中在中央，地方政府處于中央行政機關的監(jiān)督控制之下，難以行使自主權或自治權；二是既使中央對地方放權那也是為了避免地方政府自行其是，出現(xiàn)與中央分歧。所以出現(xiàn)兩個問題，那就是中央有關部門和自治地方的權力劃分問題與民族自治地方與中央有關部門的利益格局協(xié)調難的問題。

自治區(qū)自治條例屬于綜合性法規(guī)，其內容涉及財政、稅收、金融、貿易、投資等事務方面的自治權。這時中央與民族自治地方之間權力配置和利益分配方面，必然要求國務院有關部委讓利放權。反過來說，國務院出臺各種法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件里也有關于財政、稅收、金融、貿易、投資等方面事項的管理權限，也會涉及到中央與民族自治地方之間的權力劃分。當國務院及其各部委在制定這些適用于全國的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件時，往往從維護中央權威和政令統(tǒng)一的角度考慮。就這樣，民族自治地方與中央有關部門的利益格局是很難協(xié)調的。

有的學者還認為：自治區(qū)對制定自治條例的積極性不高，是自治區(qū)自治條例出臺難的主觀原因，但筆者認為這種主觀原因至少不是內蒙古自治區(qū)自治條例難以出臺的主要原因。

四、制定內蒙古自治區(qū)自治條例的難點與對策

很多專家與學者都認為，內蒙古自治區(qū)制定頒布自治條例的時機早已到了：不論是《憲法》還是《民族區(qū)域自治法》等立法與其有關配套規(guī)定為核心的法制條件，還是國家西部大開發(fā)等的社會條件現(xiàn)已具備。還有，內蒙古自治區(qū)主觀條件也具備。[4]

但是，以上這些微觀條件不足以排除難以逾越的宏觀體系。通過分析自治區(qū)自治條例難以出臺的主要難點在于：自治區(qū)自治條例須報全國人大常委會批準的程序。此程序是妨礙自治立法權以及自治區(qū)自治條例的最主要的原因。自治區(qū)自治條例須報全國人大常委會批準的程序導致自治條例“批報難”。要解決這個難題，就應該將行政化的分權模式，也就是把中央與地方權力劃分模式轉變?yōu)榱⒎ɑ姆謾嗄Ｊ健Ｔ诖嘶A上，建立長效的中央與民族自治地方之間利益溝通的制度平臺。逐步健全中央與民族自治地方之間權限爭議的解決機制。

行政化分權模式轉換為立法化分權模式，是個憲政方面的改革與對策。分權模式的改革方面可以借鑒香港與澳門特區(qū)制定特區(qū)基本法的程序，組織成立由黨中央與全國人大常委會以及國務院主要領導牽頭，全國人大常委會、國務院及其有關部委和五大自治區(qū)人大、政府組成的自治區(qū)自治條例制定協(xié)調指導委員會，形成從中央到地方的自上而下推動力，協(xié)調和指導各自治區(qū)制定自治條例。[5]在改革過程中可以選內蒙古自治區(qū)等自治條例制定主觀條件比較成熟的地區(qū)搞試點積累與總結經(jīng)驗，達到“以點帶面”的作用。最后展望在黨的十八大大力提倡完善民族區(qū)域自治制度的大好環(huán)境下，民族區(qū)域自治條例早日出臺。

[1]烏蘭夫.烏蘭夫文選(下冊)[M].北京：中央文獻出版社，1999.

[2]白永利.自治區(qū)自治條例制定研究 [J].內蒙古師范大學學報，2010.06.

[3]王仁定.關于制定自治區(qū)自治條例問題的思考[J].內蒙古師范大學學報(哲學社會科學版)，2001.02.

[4]王志坤.內蒙古自治區(qū)制定<民族區(qū)域自治法>自治條例的思考與建議[J].北方經(jīng)濟，2011.06.

[5]潘洪祥.自治區(qū)自治條例難以出臺的原因分析以及對策[J].北方民族大學學報(哲學社會科學版)，2009.03.

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白迎春(1970-)，女，內蒙古通遼人，法學博士，內蒙古民族大學政法與歷史學院，講師，研究方向：訴訟法學與司法制度。