●劉萬金

淺析一審行政案件審理重點(diǎn)的確定
——以一起工商行政處罰案為例

●劉萬金

行政案件法律關(guān)系復(fù)雜，審理環(huán)節(jié)繁瑣，如何做到徹底厘清法律關(guān)系，將案件審清審?fù)?，是行政案件的重點(diǎn)也是難點(diǎn)。下面，筆者以山東壯壯嘉吉肥業(yè)有限公司訴新泰市工商行政管理局與安某、陳某、王某工商行政處罰案為例，①一審：東平縣人民法院(2014)東行初字第92號(hào)；二審：泰安市中級(jí)人民法院（2015）泰行終字第12號(hào)；申訴：山東省高級(jí)人民法（2015）魯行申字第125號(hào)。談一下一審行政案件的審理思路，以求教于同仁。

一、簡(jiǎn)要案情

原告：山東壯壯嘉吉肥業(yè)有限公司。

被告：新泰市工商行政管理局。

第三人：安某。

第三人：陳某、王某。

2011年3月1日，第三人安某從原告山東壯壯嘉吉肥業(yè)有限公司（下稱壯壯公司）購(gòu)進(jìn)10噸“壯壯”牌含氯復(fù)混肥后直接銷售給了第三人陳某。2011年11月7日，第三人陳某、王某向被告新泰市工商行政管理局（下稱新泰工商局）投訴，稱該批化肥有質(zhì)量問題，二人合伙用于種植土豆后導(dǎo)致減產(chǎn)。同月14日，被告工作人員與被告委托的泰安天正檢測(cè)中心有限公司工作人員，在未通知原告和安某到場(chǎng)，只有王某在場(chǎng)的情況下，對(duì)注明當(dāng)事人為“新泰市瑞豐肥業(yè)有限公司”（以下簡(jiǎn)稱瑞豐公司，王某系該公司法定代表人、總經(jīng)理），標(biāo)稱生產(chǎn)者為“山東壯壯嘉吉肥業(yè)有限公司”，標(biāo)稱商標(biāo)為“壯壯”，陳某、王某所稱使用后剩余的18袋復(fù)混肥料進(jìn)行抽樣取證。同月15日，泰安天正檢測(cè)中心有限公司出具了注明瑞豐公司為“樣品經(jīng)銷單位”的(2011)TZH111401號(hào)檢驗(yàn)報(bào)告。同月21日，該公司又出具了注明瑞豐公司為“樣品使用單位”的(2011) TZGH111401號(hào)檢驗(yàn)報(bào)告。兩份檢驗(yàn)報(bào)告的檢驗(yàn)結(jié)論均為不合格（氮磷鉀總養(yǎng)分的技術(shù)要求：≥45%；檢驗(yàn)結(jié)果：42%）。

2012年4月26日，被告在沒有告知原告事實(shí)、理由和依據(jù)，亦沒有聽取原告陳述、申辯意見的情況下，作出了新工商處字（2012）2102號(hào)《行政處罰決定書》（以下簡(jiǎn)稱行政處罰決定）：“當(dāng)事人：安某……擅自銷售不合格的由山東壯壯嘉吉肥業(yè)有限公司生產(chǎn)的‘壯壯’牌復(fù)合肥料（原文如此，實(shí)為復(fù)混肥），其行為違反了產(chǎn)品質(zhì)量法第三十九條……的規(guī)定，屬于以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的違法行為，依據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法第五十條……的規(guī)定，決定……處罰：一、責(zé)令立即停止銷售；二、罰款貳萬元……”。

2012年5月17日，被告收到了注明繳款人為“安某”的罰款2萬元。被告稱，該罰款系原告壯壯公司王平經(jīng)理代安某繳納，但原告予以否認(rèn)，安某亦否認(rèn)該罰款系自己繳納。

2012年11月23日，新泰市人民法院對(duì)瑞豐公司訴本案原告壯壯公司、安某等人產(chǎn)品責(zé)任糾紛案作出民事判決：本案原告賠償瑞豐公司土豆減產(chǎn)損失35萬元，安某承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。宣判后，本案原告不服，向泰安市中級(jí)人民法院（以下簡(jiǎn)稱泰安中院）提起上訴。

2012年12月27日，原告向新泰市人民法院提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷行政處罰決定，并列安某為第三人，泰安中院指定寧陽縣人民法院管轄。訴訟過程中，根據(jù)被告申請(qǐng)，該院通知陳某、王某作為第三人參加訴訟。該院經(jīng)審理，以原告起訴超過法定三個(gè)月期限為由，作出了駁回原告起訴的行政裁定。原告不服，依法向泰安中院提起上訴。該院經(jīng)審理，以本案應(yīng)當(dāng)適用2年的期限，原告起訴不超過法定期限為由，作出終審裁定：撤銷寧陽縣人民法院行政裁定，指定東平縣人民法院繼續(xù)審理。

2013年3月20日，泰安中院就本案原告提起上訴的瑞豐公司訴本案原告、安某等人產(chǎn)品責(zé)任糾紛案作出民事裁定，以原告已經(jīng)“對(duì)本案涉及的行政處罰決定提起行政訴訟，該行政訴訟……尚未審結(jié)……本案必須以該行政訴訟的審理結(jié)果為依據(jù)”為由，裁定中止了訴訟。

原告壯壯公司訴稱：被告抽樣時(shí)未通知安某和原告到場(chǎng)，作出檢驗(yàn)報(bào)告后也未通知原告，被告不能證明所抽樣檢驗(yàn)的化肥系原告生產(chǎn)，行政處罰程序違法。請(qǐng)求撤銷行政處罰決定。

被告新泰市工商局辯稱：1.原告無訴訟主體資格。被告是查處銷售者銷售的產(chǎn)品是否合格，不是查處生產(chǎn)者生產(chǎn)的產(chǎn)品是否合格，不必通知作為生產(chǎn)者的原告到場(chǎng)參加抽樣；安某已經(jīng)認(rèn)可、接受了行政處罰決定，原告無權(quán)請(qǐng)求撤銷對(duì)安某作出的行政處罰決定。2.被檢驗(yàn)的肥料系原告生產(chǎn)。行政處罰決定是被告根據(jù)對(duì)安某的詢問筆錄，原告公司出庫(kù)單，產(chǎn)品包裝袋標(biāo)稱而作出的認(rèn)定；安某是產(chǎn)品的銷售者，最清楚其產(chǎn)品的來源。3.被告處罰程序合法。被告抽樣取證時(shí)，安某拒不到場(chǎng)，被告工作人員和檢測(cè)中心工作人員拍照后依法抽樣，安某收到檢驗(yàn)報(bào)告后亦未提出異議。請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

案件審理過程中，第三人安某曾以本案與己無關(guān)為由拒不到庭參加訴訟，后經(jīng)法庭釋明，才參加訴訟并支持原告方意見。

第三人陳某、王某支持被告方意見。

二、一審行政案件審理思路的確定方法

一是關(guān)于審誰的問題。有人認(rèn)為，行政訴訟只審查被訴行政行為的合法性，不審查原告是否存在違法行為。因此，行政訴訟只審被告、不審原告。其實(shí)不然。

從實(shí)體上說，人民法院只審查被訴行政行為的合法性，不審查原告是否存在行政違法行為。這是因?yàn)椋辉V行政行為是否合法，不受原告是否存在行政違法行為的影響。換句話說，即使行政相對(duì)人存在行政違法行為，也不容許行政機(jī)關(guān)以違法行政的方式執(zhí)法，這是依法行政原則對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的基本要求。但是從程序上講，如果原告起訴不符合法定條件，即使行政行為違法，人民法院也不能對(duì)其進(jìn)行司法審查。

二是關(guān)于如何審的問題。作為一個(gè)行政審判法官，首先需要做的，就是根據(jù)各方當(dāng)事人訴辯意見，梳理出當(dāng)事人之間存在的行政爭(zhēng)議，查找出相關(guān)法律規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)合法性審查原則，準(zhǔn)確確定案件的審理重點(diǎn)。

（一）針對(duì)作為類案件，確定審理重點(diǎn)的次序

A、審查原告：原告起訴是否符合法定條件

1.原告所訴被告行政行為是否存在（原告負(fù)舉證責(zé)任）。2.是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍（原告負(fù)舉證責(zé)任）。3.原告是否具有提起訴訟的主體資格（原告負(fù)舉證責(zé)任）。4.原告起訴是否超過法定期限（被告或者對(duì)此提出異議的第三人負(fù)舉證責(zé)任）。5.原告所訴被告主體是否適格（原告負(fù)舉證責(zé)任）。6.原告起訴是否違反復(fù)議前置規(guī)定（被告或者對(duì)此提出異議的第三人負(fù)舉證責(zé)任）。7.原告起訴是否存在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第3條第1款規(guī)定的其它情形。

B、審查被告：被訴行政行為是否合法（均由被告負(fù)舉證責(zé)任）

1.被告是否具有作出被訴行政行為的職權(quán)依據(jù)。2.被告作出被訴行政行為是否超出法定權(quán)限。3.被告是否濫用職權(quán)。4.被訴行政行為是否明顯不當(dāng)。5.被告作出被訴行政行為的程序是否合法。6.被告作出被訴行政行為的證據(jù)是否充分。7.被告作出被訴行政行為適用法律是否正確。

（二）不作為類案件的三個(gè)審理重點(diǎn)

1.原告向被告提出申請(qǐng)和被告未按照其申請(qǐng)作為的事實(shí)是否存在（原告負(fù)舉證責(zé)任）。2.原告申請(qǐng)事項(xiàng)是否系被告的法定職責(zé)（原告負(fù)舉證責(zé)任）。3.被告不作為的理由是否正當(dāng)（被告負(fù)舉證責(zé)任）。

（三）行政賠償案件的三個(gè)審理重點(diǎn)

以下三個(gè)審理重點(diǎn)均由原告負(fù)舉證責(zé)任。

1.單獨(dú)提起的行政賠償案件，是否符合《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》第21條規(guī)定的條件。2.原告請(qǐng)求行政賠償?shù)氖聦?shí)根據(jù)。3.原告請(qǐng)求行政賠償?shù)姆梢罁?jù)。

三、本案的審理思路

原告的起訴理由是：1.認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤——被告抽檢的化肥并非原告生產(chǎn)；2.處罰程序違法——被告未通知原告參與行政程序。被告的答辯理由是：1.原告不具備訴訟主體資格；2.原告起訴超過法定期限；3.被訴行政處罰決定合法。

根據(jù)上述行政爭(zhēng)議，可以將本案的爭(zhēng)議焦點(diǎn)歸納為：1.原告是否具有提起訴訟的主體資格；2.原告起訴是否超過法定期限；3.被告作出行政處罰決定的證據(jù)是否充分；4.被告作出行政處罰決定的程序是否合法。結(jié)合行政訴訟法關(guān)于對(duì)行政行為是否合法進(jìn)行審查的規(guī)定，本案的審理重點(diǎn)是：1.原告是否具有提起訴訟的主體資格；2.被告作出行政處罰決定的證據(jù)是否充分；3.被告作出行政處罰決定的程序是否合法。

由于泰安中院已經(jīng)在終審裁定中作出了不超過法定起訴期限的認(rèn)定，本案不再對(duì)該問題進(jìn)行審查。

（一）第一個(gè)審理重點(diǎn)：原告是否具有提起訴訟的主體資格

有意見認(rèn)為，原告不是行政處罰決定的行政相對(duì)人，其只有權(quán)請(qǐng)求撤銷行政處罰決定中關(guān)于安某銷售的不合格化肥系其生產(chǎn)的認(rèn)定（案由應(yīng)當(dāng)是行政確認(rèn)而非行政處罰），但無權(quán)請(qǐng)求撤銷被告對(duì)安某作出的行政處罰決定。

合議庭最后認(rèn)為：根據(jù)案件審理時(shí)施行的《行政訴訟法》（1989年）第2條、第41條，以及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第12條的規(guī)定，如果公民、法人或者其他組織主張的是其合法權(quán)益，且其與被訴行政行為具有法律上的利害關(guān)系，則該公民、法人或者其他組織具有對(duì)該行政行為提起行政訴訟的原告主體資格。工商機(jī)關(guān)以銷售者銷售不合格產(chǎn)品為由對(duì)其實(shí)施行政處罰時(shí)，如果在處罰決定中作出了該不合格產(chǎn)品系某生產(chǎn)者生產(chǎn)的認(rèn)定，根據(jù)產(chǎn)品質(zhì)量法第43條，侵權(quán)責(zé)任法第43條，以及合同法第113條第1款的規(guī)定，銷售者即可通過民事救濟(jì)手段，將因產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任而造成的所有損失，依法向生產(chǎn)者追償，而其最終將無需承擔(dān)任何損失。

本案中，一審民事判決關(guān)于原告承擔(dān)賠償責(zé)任、安某承擔(dān)連帶責(zé)任的判決結(jié)論，以及被告關(guān)于2萬元罰款系原告公司王平經(jīng)理代安某繳納的陳述已經(jīng)足以證明，行政處罰決定雖然是對(duì)安某所作出，但卻會(huì)導(dǎo)致原告的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，行政處罰決定一旦發(fā)生法律效力，具有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)，也足以根據(jù)行政處罰決定認(rèn)定的事實(shí)，依法對(duì)原告實(shí)施行政處罰。因此，原告與行政處罰決定具有法律上的利害關(guān)系，具備對(duì)行政處罰決定提起撤銷訴訟的主體資格。

因此，被告關(guān)于原告不具有訴訟主體資格的理由不能成立。行政處罰決定作出的安某銷售不合格的由原告生產(chǎn)的化肥的認(rèn)定，將原告的生產(chǎn)行為與安某的銷售行為捆綁在了一起，致使安某銷售不合格化肥的事實(shí)無法脫離于原告生產(chǎn)不合格化肥的事實(shí)而獨(dú)立存在（這也正是訴訟開始時(shí)安某以本案與己無關(guān)為由拒不到庭參加訴訟的原因所在），原告因此與行政處罰決定具有法律上的利害關(guān)系。

（二）第二個(gè)審理重點(diǎn)：被告作出行政處罰決定證據(jù)是否充分

有意見認(rèn)為：原告不是被告行政處罰行為的相對(duì)人，被告抽樣檢驗(yàn)時(shí)沒有必要通知其到場(chǎng)；安某是產(chǎn)品的銷售者，最清楚其產(chǎn)品的來源，被告可以根據(jù)安某指認(rèn)，結(jié)合相關(guān)證據(jù)，認(rèn)定安某銷售的不合格化肥系原告生產(chǎn)。

合議庭最后認(rèn)為，根據(jù)國(guó)家工商行政管理局頒布的《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱工商處罰規(guī)定）第31條的規(guī)定，“工商行政管理機(jī)關(guān)抽樣取證時(shí)，應(yīng)當(dāng)有當(dāng)事人在場(chǎng)，辦案人員應(yīng)當(dāng)制作抽樣記錄，對(duì)樣品加貼封條，開具物品清單，由辦案人員和當(dāng)事人在封條和相關(guān)記錄上簽名或者蓋章?！逼渲兴^的“當(dāng)事人”，是指工商行政管理機(jī)關(guān)認(rèn)定存在違法行為嫌疑的行政相對(duì)人。其之所以如此規(guī)定，旨在于讓違法行為相對(duì)人對(duì)所抽樣品的真實(shí)性和抽樣程序的合法性予以見證確認(rèn)，從而保證其對(duì)將來作出的檢驗(yàn)結(jié)論和行政處罰決定的認(rèn)可和信服。尤其像本案這種抽樣取證地點(diǎn)是在消費(fèi)者處而非銷售者處，并且銷售行為已經(jīng)發(fā)生了較長(zhǎng)時(shí)間（八個(gè)多月）的情況下，工商行政管理機(jī)關(guān)更應(yīng)當(dāng)通過當(dāng)事人到場(chǎng)的方式，讓當(dāng)事人確認(rèn)所抽樣取證的產(chǎn)品系其生產(chǎn)或者銷售，確認(rèn)產(chǎn)品質(zhì)量與銷售行為發(fā)生時(shí)相一致（沒有在銷售行為完成后因受溫度、濕度等因素的影響而發(fā)生變化），并且見證抽樣程序的合法性（抽樣程序是否科學(xué)，是否符合規(guī)范性文件的要求，將影響檢驗(yàn)結(jié)果）。

本案中，被告在未通知原告和安某到場(chǎng)的情況下，對(duì)陳某、王某投訴的化肥進(jìn)行抽樣取證，違反了工商處罰規(guī)定第三十條第一款規(guī)定的抽樣程序。檢驗(yàn)報(bào)告屬于嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料，依照《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第57條第（1）項(xiàng)的規(guī)定，不能作為定案依據(jù)。同時(shí)，根據(jù)2011年11月15日泰安天正檢測(cè)中心有限公司出具的(2011)TZH111401號(hào)檢驗(yàn)報(bào)告，瑞豐公司是“樣品經(jīng)銷單位”；根據(jù)同月21日該公司出具的(2011)TZGH111401號(hào)檢驗(yàn)報(bào)告，瑞豐公司又成了“樣品使用單位”；根據(jù)行政處罰決定，化肥的銷售者是安某而不是瑞豐公司，使用者是陳某、王某也不是瑞豐公司。對(duì)于上述相互矛盾之處，被告不能作出合理說明，致使無法認(rèn)定被告所抽樣產(chǎn)品的真正來源。

綜上，根據(jù)被告提供的證據(jù)，不能證明其抽樣檢驗(yàn)的化肥系原告生產(chǎn)和安某銷售、抽樣取證時(shí)的化肥質(zhì)量與銷售行為發(fā)生時(shí)相一致、以及抽樣取證程序的合法性，亦不能證明行政處罰決定認(rèn)定的安某銷售的原告生產(chǎn)的化肥不合格。

因此，被告認(rèn)定安某銷售原告生產(chǎn)的不合格化肥的理由不能成立。認(rèn)為某件事情清楚不等于如實(shí)陳述該件事情。市場(chǎng)主體是由生產(chǎn)者、銷售者和消費(fèi)者三方組成的，而三方的利益又極易發(fā)生矛盾和沖突。當(dāng)發(fā)生矛盾和沖突時(shí)，各方出于維護(hù)自身利益的需要均存在作于己有利的虛假陳述的可能。因此，行政機(jī)關(guān)在查處產(chǎn)品質(zhì)量違法行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮到各方當(dāng)事人之間的矛盾和沖突，從而充分聽取各方當(dāng)事人的陳述、申辯意見，客觀、全面地調(diào)查、收集證據(jù)，而不能僅僅根據(jù)銷售者的指認(rèn)，以銷售者最清楚其產(chǎn)品的來源為由認(rèn)定產(chǎn)品生產(chǎn)者。同理，也不能因?yàn)殇N售者認(rèn)可了檢驗(yàn)報(bào)告和行政處罰決定，即推定生產(chǎn)者也對(duì)此予以認(rèn)可。

（三）第三個(gè)審理重點(diǎn)：被告作出行政處罰決定程序是否合法

有意見認(rèn)為：原告不是被告行政處罰行為的相對(duì)人，不享有法律規(guī)定的告知權(quán)利，被告作出行政處罰決定的程序合法。

合議庭最后認(rèn)為，按照正當(dāng)程序原則，行政主體在作出不利于相對(duì)人的處理決定之前，應(yīng)當(dāng)告知其據(jù)以作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)，并且充分聽取其陳述、申辯意見。根據(jù)國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的要求，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理……應(yīng)當(dāng)公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見；要嚴(yán)格遵循法定程序，依法保障行政管理相對(duì)人、利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)”；根據(jù)《山東省行政程序規(guī)定》第九條的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，除法定情形外，應(yīng)當(dāng)書面告知其事實(shí)、理由、依據(jù)，陳述權(quán)、申辯權(quán)……”。本案中，被告在未通知原告參與，未告知原告事實(shí)、理由、依據(jù)，未聽取原告陳述、申辯意見的情況下，作出行政處罰決定，認(rèn)定安某銷售原告生產(chǎn)的不合格化肥，違反法定程序。

四、裁判結(jié)果及要旨

（一）裁判結(jié)果

2014年12月4日，東平縣人民法院作出一審判決認(rèn)為，工商機(jī)關(guān)以銷售者銷售不合格產(chǎn)品為由對(duì)其實(shí)施行政處罰時(shí)，如果在處罰決定中作出了該不合格產(chǎn)品系某生產(chǎn)者生產(chǎn)的認(rèn)定，則該生產(chǎn)者與處罰決定具有法律上的利害關(guān)系，具備對(duì)處罰決定提起行政訴訟的主體資格。行政機(jī)關(guān)作出的行政行為應(yīng)當(dāng)證據(jù)確鑿、符合法定程序，而被告作出行政處罰決定的主要證據(jù)不足、違反法定程序。依照案件審理時(shí)施行的1989年行政訴訟法第54條第（2）項(xiàng)第1目、第3目的規(guī)定，判決撤銷行政處罰決定。第三人陳某、王某不服，依法提起上訴。2015 年3月16日，泰安中院終審判決駁回上訴，維持原判。

判決生效后，第三人陳某、王某仍不服，申請(qǐng)?jiān)賹彙?015年11月30日，山東省高級(jí)人民法院裁定駁回再審申請(qǐng)。

（二）裁判要旨

1.工商機(jī)關(guān)在對(duì)銷售者銷售不合格產(chǎn)品行為實(shí)施行政處罰時(shí)，如果在處罰決定中作出了不合格產(chǎn)品系某生產(chǎn)者生產(chǎn)的認(rèn)定，則該生產(chǎn)者與處罰決定具有利害關(guān)系，具有對(duì)處罰決定提起撤銷訴訟的原告主體資格。

2.工商機(jī)關(guān)在未通知當(dāng)事人到場(chǎng)的情況下抽樣取證，由此而作出的檢驗(yàn)報(bào)告屬于嚴(yán)重違反法定程序收集的證據(jù)材料，依法不能作為定案依據(jù)。

3.行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，可能影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的，除法定情形外，應(yīng)當(dāng)書面告知事實(shí)、理由、依據(jù)、陳述權(quán)、申辯權(quán)，否則，即屬違反法定程序。

（作者單位：東平縣人民法院）

責(zé)任編校：山瑩