程秋月　張　順

東北師范大學(xué)，吉林　長(zhǎng)春　130024

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透過《12·31上海外灘踩踏事件》淺析我國(guó)的引咎辭職制度

程秋月張順

東北師范大學(xué)，吉林長(zhǎng)春130024

摘要：2014年12月31日，美好的跨年夜，中國(guó)最繁華的都市——上海上演了生死別離的一幕，充斥著歡樂的海洋瞬間哭喊聲一片。凌亂的衣服、四散的鞋子、還有攤在地上的鮮血，給這個(gè)跨年夜蒙上了恐懼的面紗。在這件慘痛的事件背后，官員風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)的淡薄、公款吃喝丑態(tài)的暴露、預(yù)警應(yīng)對(duì)措施的疏忽讓公眾為之憤恨。最終事態(tài)的發(fā)展以11名官員的被問責(zé)、遇難家屬獲得賠償而告終。本文從官員被問責(zé)中審視中國(guó)現(xiàn)行的引咎辭職制度，并為完善我國(guó)引咎辭職制度提出了幾點(diǎn)思考。

關(guān)鍵詞：上海外灘踩踏事件；引咎辭職；行政問責(zé)；反思

一、12·31上海外灘踩踏事件回顧

2014年12月31日，上海市的人們向往常一樣齊聚上海外灘，迎接新年的到來。事實(shí)上，2014年的上海外灘秀早于12月9日就決定將舉辦地點(diǎn)“外灘”改為“外灘源”。但相關(guān)部門一直到舉辦燈光秀的前一天才正式對(duì)外公布，并且沒有進(jìn)行特別的提醒和廣泛的宣傳。由于缺乏相應(yīng)的預(yù)警措施和交通管制，人群越聚越多。據(jù)資料顯示，當(dāng)天晚上8點(diǎn)至9點(diǎn)，聚集的人口數(shù)量達(dá)到了12萬人。20點(diǎn)12分，黃埔公安局分局上報(bào)聚眾人數(shù)5成。21點(diǎn)14分監(jiān)控人數(shù)上升至16萬人，黃埔公安分局繼續(xù)上報(bào)人數(shù)還是5成。22點(diǎn)45分人數(shù)升至24萬人，此時(shí)黃埔公安分局上報(bào)為5到6成。23點(diǎn)時(shí)人數(shù)猛增至31萬人。23點(diǎn)時(shí)分上級(jí)建議交通管制，此時(shí)的警備力量從8點(diǎn)時(shí)分的350人僅僅增至了510人。而在陳毅廣場(chǎng)這個(gè)僅僅3000平方米的地方，卻聚集了31萬人。3000平方米31萬人意味著每1平方米就超過10人，而當(dāng)1平方米容納8人時(shí)，人的身體重心就難以保持平衡，身體將會(huì)不受控。當(dāng)人流發(fā)生對(duì)沖時(shí)，踩踏終于發(fā)生了。最終踩踏事故共造成36人死亡，49人受傷。

二、從上海外灘踩踏事件看中國(guó)現(xiàn)行引咎辭職制度

2015年1月21日在上海外灘踩踏事件的官方發(fā)布的調(diào)查報(bào)告中，調(diào)查組對(duì)這一事件的性質(zhì)判定如下：“這是一起對(duì)群眾性活動(dòng)預(yù)防準(zhǔn)備不足，現(xiàn)場(chǎng)管理不力，應(yīng)對(duì)處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件?！痹诖舜问录校S浦區(qū)政府對(duì)事件負(fù)主要管理責(zé)任，黃浦區(qū)公安分局對(duì)事件負(fù)有直接管理責(zé)任。但遺憾的是在整個(gè)事件的處理中都未曾看到主要涉事官員對(duì)自身錯(cuò)誤的反省，而體現(xiàn)的是我國(guó)政府對(duì)事件主要責(zé)任人的被動(dòng)處置。36條鮮活的生命換回了一紙報(bào)告書。由此可以看出，我國(guó)的引咎辭職制度更多的是體現(xiàn)一種制度化和法律化的硬約束，要求相應(yīng)的責(zé)任人員必須引咎辭職，否則責(zé)令辭職。政府在這個(gè)過程中起到的強(qiáng)大“裁判”作用也讓官員的主動(dòng)擔(dān)責(zé)被弱化，我國(guó)引咎辭職制度對(duì)于責(zé)任政府政治方面的考慮顯得明顯不足。

中國(guó)現(xiàn)行的引咎辭職制度是學(xué)習(xí)西方的結(jié)果。西方的引咎辭職制度的突出作用就是通過官員的的“引咎辭職”來承擔(dān)相應(yīng)的政府責(zé)任，來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府形象和輿論與民意的回應(yīng)，進(jìn)而鞏固政府合法性。我國(guó)引咎辭職制度以整頓吏治為出發(fā)點(diǎn)，作為干部人事制度的管理工具在人事管理方面發(fā)揮著重要的作用。在中國(guó)現(xiàn)行情況下，引咎辭職的出發(fā)點(diǎn)和運(yùn)行的制度環(huán)境與西方存在著一些不同之處，因此該制度在我國(guó)的運(yùn)行過程中出現(xiàn)了一些“亂象”，具體表現(xiàn)如下：

(一)政策法規(guī)表達(dá)模糊性以及規(guī)定的非法律性

當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行的《公務(wù)員法》對(duì)引咎辭職制度的描述存在模糊不清的地方，如該法中規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，應(yīng)當(dāng)辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！倍摲ㄖ袑?duì)于重大損失等模糊性詞匯沒有一個(gè)清晰的表述，此外關(guān)于引咎辭職制度的政策制度缺乏法律性。關(guān)于引咎辭職制度的立法的不足，成為了困擾引咎辭職法制化、規(guī)范性的重要阻礙。

(二)標(biāo)準(zhǔn)不一，且缺乏具體的操作性

關(guān)于我國(guó)實(shí)行的引咎辭職制度，地方化的引咎辭職條例頗多，標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。在一個(gè)地方該引咎辭職的地方換了一個(gè)地區(qū)就可能不需要了。由于缺乏統(tǒng)一的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，各地不一的操作細(xì)則，也讓引咎辭職制度失去了公允性。此外大量模糊性詞匯的存在，也讓引咎辭職制度的具體實(shí)施失去了一定程度上的操作性。

(三)對(duì)“引咎”的范圍缺乏清楚的認(rèn)知

縱觀我國(guó)“引咎辭職”案例，我們不難發(fā)現(xiàn)，案例大部分集中在重大安全事故并造成嚴(yán)重人員傷亡的事件中。因此使“引咎”的實(shí)際實(shí)施范圍大大縮小，也難以體現(xiàn)政府在對(duì)民意的回應(yīng)和自身形象維護(hù)方面上的主動(dòng)姿態(tài)。

(四)實(shí)施程序中出現(xiàn)的與法不合的現(xiàn)象

我國(guó)相關(guān)法律明確提出，批準(zhǔn)引咎辭職的為有人事任免權(quán)的機(jī)關(guān)。而在具體實(shí)施中，執(zhí)行批準(zhǔn)的機(jī)關(guān)各地不一。

(五)缺乏廣泛參與

辭職后問題，頻現(xiàn)。由于缺乏有效的透明機(jī)制，公眾等社會(huì)力量難以介入?yún)⑴c，在制度實(shí)行過程中，人大的力量薄弱?！稗o職”只為堵民眾之口，辭職后問題處理不當(dāng)。

三、完善引咎辭職制度的對(duì)策建議

美國(guó)行政倫理學(xué)家，特里.L.庫伯認(rèn)為，“公共組織中保持負(fù)責(zé)任的行為有兩種一般方法：內(nèi)部控制和外部控制”，“現(xiàn)實(shí)問題幾乎總是要求怎樣才能將這兩個(gè)方法融合成為一個(gè)方案，以期在特定的時(shí)間、精力、人力等限定條件下實(shí)踐最負(fù)責(zé)任的行為?！币剔o職制度既然是一個(gè)“舶來品”，就需要我國(guó)在具體實(shí)施和展開的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“引咎辭職”制度的中國(guó)化。

(一)完善引咎辭職制度運(yùn)行和實(shí)施的法制化軌道，法律不足與缺失阻礙了引咎辭職制度在我國(guó)實(shí)行的規(guī)范性和權(quán)威性。我國(guó)引咎辭職制度的實(shí)施應(yīng)該與相關(guān)法律的完善同步進(jìn)行。對(duì)于引咎辭職的實(shí)施條件和實(shí)施程序要加以細(xì)化，增強(qiáng)其實(shí)施的可操作性，為各級(jí)政府落實(shí)引咎辭職制度提供清晰準(zhǔn)確的操作“流程和規(guī)范”從法律上杜絕五花八門的“引咎辭職”現(xiàn)象。

(二)完善輔助制度的跟進(jìn)建設(shè)工作。對(duì)于引咎辭職中的責(zé)任鑒定，辭職后官員的出路和涉事官員的處理提供完備的制度保證，不亂追責(zé)、不亂處理。明確崗位責(zé)任制，完善民主監(jiān)督制度和加強(qiáng)道德軟約束的作用，進(jìn)一步做好政府官員的行政倫理建設(shè)、加強(qiáng)行政道德在官員心中的地位。保持制度實(shí)行過程中客觀公正，不以回應(yīng)輿論為出發(fā)點(diǎn)，加強(qiáng)制度實(shí)行過程中責(zé)任政府和民主政府的政治發(fā)展視角與邏輯。使引咎辭職制度，成為加強(qiáng)責(zé)任政府、服務(wù)政府、民主政府建設(shè)的重要手段。

(三)完善引咎辭職制度的廣泛參與機(jī)制。引咎辭職制度不僅涉及對(duì)該事件負(fù)主要責(zé)任的主要官員和受害者，還牽動(dòng)著廣大民眾和相關(guān)“政治力量”如人大對(duì)事件的廣泛關(guān)注。多渠道，公開透明的制度實(shí)施環(huán)境將會(huì)提高引咎辭職制度實(shí)施的合法性、高效性。公眾和人大的參與，對(duì)于提高引咎辭職制度實(shí)施的民主性十分必要。

引咎辭職制度，在中國(guó)的實(shí)施除了有制度實(shí)施本身自己的要求之外，還應(yīng)該充分考慮到中國(guó)制度運(yùn)行的政治環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。12·31上海外灘踩踏事件，在用36個(gè)鮮活的生命帶給我們對(duì)中國(guó)引咎辭職制度實(shí)施現(xiàn)狀的反思，此外也進(jìn)一步提醒著我們，責(zé)任政府、民主政府、服務(wù)政府的建設(shè)應(yīng)該在堅(jiān)實(shí)的硬約束的保障前提下充分發(fā)揮軟約束道德的力量。悲劇已經(jīng)發(fā)生，處理已經(jīng)落實(shí)。我們唯有反思在這次事件背后的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)才能讓逝者安息，讓悲劇不再重演！

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中圖分類號(hào)：D922.1；D630.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)19-0208-02

作者簡(jiǎn)介：程秋月(1991-)，女，漢族，河北唐山人，東北師范大學(xué)，2014級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生；張順(1963-)，男，遼寧綏中人，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，教授。